我国食品安全问题与政府规制对策研究

惠双民　王　健

摘 要：“三鹿奶粉”事件是继“大头娃娃”事件之后又一社会影响巨大，造成民众食品安全恐惧和“中国问题制造”的严重企业责任与经济安全事件。“三鹿奶粉”事件，尤其是一再恶化的食品安全问题暴露了我国现有企业责任、政府规制和食品安全治理的严重缺陷与不足。我们基于现代社会治理理论，激励兼容与信息对称理论，经济责任兼法律社会道德责任理论，借鉴国外食品安全政府规制与社会参与的有效经验，提出我国食品安全保障的对策建议。通过加强政府规制，促进市场机制和社会机制的功能有效发挥，强化食品安全的企业社会责任和完善食品安全的社会诚信生态体系，实现食品安全的有效治理。

关键词：食品安全；治理机制；政府规制

中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008-7168(2009)04-0047-05

一、有效的食品安全治理机制与政府规制

一个有效的食品安全治理机制应是确保市场主体激励兼容、信息充分对称，经济责任与法律、社会道德责任共同治理，政府规制主导与社会参与有效协同的社会市场治理机制与体系。其核心问题就是通过有效的政府规制来建立健全一个安全的食品生产与消费的市场诚信体系，该体系必须保证四个方面的市场与社会主体参与治理：一是消费者的市场治理，通过信息充分对称实现消费者的知情选择治理，淘汰不安全食品生产企业。二是企业与行业的诚信治理，即激励兼容，通过经济责任，兼顾法律与社会道德责任，激励企业，尤其是企业经营者自我约束，形成诚信发展的良好市场规范。这就要求通过惩罚性赔偿和集团诉讼制度，使企业主时时惧怕违法的巨大代价，从而加强自律。同时，强化惩罚性的企业经营者的无限经济责任和相关的社会法律责任，实现企业经营者的利益与责任的激励兼容，企业诚信的自我实现。通过政府购买服务和行业协会内部治理机制的改善，实现行业协会的中介诚信与行业维护的功能机制。三是媒体、专家与公众的社会监督，通过媒体、包括平面媒体和网络媒介的激励参与，专家与公众的社会监督，有效地推进消费者的市场治理、企业和行业中介的诚信治理及政府的规制改进和规制者规制的弥补。四是政府规制，主要是通过设置法律法规、健全完善监管流程、出台政策措施，激励消费者、企业、行业中介及媒体、专家和社会公众的监督，促进食品安全及有效治理。

政府规制在整个食品安全治理机制中处于主导地位。政府规制的目标是实现公共价值，即食品安全，而政府规制的发挥依赖于政府能力和社会市场支持的有机协调。政府能力主要体现在食品安全的法律法规的制定，食品安全监管机构的设置与治理，政府食品安全政策的实施与措施，以及政府食品安全监管规制者的规制等方面。社会市场支持主要体现为政府可动用的社会资源，包括消费者的市场治理，企业与行业的诚信治理，媒体、专家与公众的社会监督等，规制者规制的社会舆论监督等。政府通过积极拓展自身的规制能力，发挥和调动市场、企业、社会的支持，有效实现食品安全的持续与改进，扩展公共价值的实现与公众生命的健康和安全。一个有效的食品安全治理机制和政府规制体系是维护食品安全市场与秩序的基础与支柱。

二、“三鹿奶粉”事件警示的我国食品安全问题

“三鹿奶粉”事件是继“大头娃娃”、“二恶英”等事件之后愈演愈烈、危害公众生命安全的食品安全事故，其暴露的问题涉及市场机制缺陷、企业社会责任缺乏、社会监督不力以及社会诚信体系失缺，但根本的问题是政府规制薄弱，或者说政府价值错位、政府能力差强和规制者缺乏规制。这些问题体现在以下几个方面：

(一)市场机制缺陷。我国食品安全领域的市场机制缺陷主要表现在消费者的市场治理薄弱，生产者的经济责任与社会道德责任激励不兼容，市场中介组织包括行业协会和消费者协会等责任缺失，这是造成恶性食品安全事故愈演愈烈，社会诚信机制体系失缺的重要原因。

1.信息不充分导致的市场治理失败。市场有效治理的核心是信息对称与竞争充分。消费者通过信息对称，“用脚投票”(不购买伪劣食品)，强制不良生产者市场退出；或者“法律追诉”、“舆论呼吁”，促使产品质量与安全改进。屡次出现的食品安全事故及其危害范围不断扩大的情况，暴露出消费者信息不充分和缺乏信息共享的机制，以致出现“问题奶粉”等问题食品不能很快被市场清除，被消费者“用脚投票”驱逐。消费者中介组织缺乏，消费者中介组织——消费者协会功能范围庞杂，导致食品安全中介作用极其微弱，缺乏一个功能集中的食品安全消费中介组织。消费者维权的法律追诉与消费者呼吁的规制者响应和社会监督的关注都存在着严重“梗阻”。这些都导致消费者维权行动成本高昂，加之信息无法有效扩散，从而使得个别的、甚或局部的食品安全事故演化为整个社会的食品安全和经济安全问题。

2.激励不兼容导致的生产者诚信治理失败。生产者诚信治理的核心是责任与利益的对等，也就是激励兼容。企业和经营者的经济责任与社会法律道德责任的激励兼容，激励企业和经营者诚信守法、创新技术、改进管理、保障产品安全与社会诚信。现有食品生产者经济责任与利益严重不对等，尤其是有限责任公司中企业生产者社会责任治理的缺陷或不足，使得企业的责任人及利益相关者得不到威慑和惩戒，甚至出现“处罚一个人，富裕一家人”的现象。这说明经营者存在严重道德风险，暴露的问题是企业和经营者的经济责任与社会法律道德责任配置不当，经济责任用法律责任和社会道德责任治理导致了逆向激励，有限的法律社会道德责任与无限的经济利益占有，导致了严重企业家社会败德问题。简单说，就是由于违法成本低，生产者必然逐利无道，行业出现“劣币驱逐良币”，导致行业集体社会败德。加之“法不责众”的不良执法传统，导致食品安全的企业责任事故屡治屡发，一波胜过一波。

与企业诚信激励兼容相关的，还有行业中介存在的严重“寻租”、“败德”。行业协会成了“劣币合法化”的某种社会信用机构，失去了发挥行业治理，维护行业安全，促进企业诚信的功能。由于企业与行业中介存在的严重逆向激励问题，使得保障食品安全最重要的企业内部质量安全管理弱化，甚或追逐利润而导致质量风险。如“三鹿”的奶站和加工车间不是加强内部质量安全，而是逆向激励，逐利添加三聚氰氨，增加了质量风险；行业协会不是促进行业健康发展，而是不作为，行业企业不是相互竞争驱除“劣币”——不合格或违法生产者，而是同谋共享潜规则，危害公众利益，危害国家经济安全。

(二)社会机制缺陷。媒体(包括网络媒介等)、专家、公众人物以及公众的社会监督机制，在食品安全领域还存在着缺陷。媒体、专家、公众人物“拿钱办事”，缺乏社会法律道德责任追究及可能的经济责任追究，导致误导消费者，问题产品保护等恶劣的败德现象。同时，由于缺乏食品安全志愿者的社会参与机制，使得公众在食品安全上缺乏行动渠道。

(三)政府规制缺陷。如果说市场机制与社会机制缺陷是导致食品安全事故的罗盘，那么，政府规制缺陷则是导致食品安全事故的关键。

当前食品安全领域中政府规制缺陷主要表现在：一是公共价值缺失，表现在唯经济发展价值取向，而失却生命安全的公共价值强调，表现在食品生产领域就是食品安全的首要价值取向缺失。由此导致地方保护，部门监管绿灯放行等规制失缺。二是规制功能缺失，表现在法律法规、机构设置、政策措施上的缺陷、漏洞，由此导致市场与社会的主体功能发挥不力，食品安全事故频发。法律法规上经济法律社会道德责任配置不当，导致企业经营者逆向激励和危害公众安全的冒险倾向以及消费者维权的困难和中介的制约等。机构设置上的决策与执行合一，导致立法难以科学公正，执法不力，责任难以追究。机构职能设置上的环节监管，导致“铁路警察各管一段”，责任衔接和信息协调困难。机构设置和政策措施上也缺乏发挥消费者市场治理的有效信息分享机构和社会监督的积极作用。三是规制者规制缺失，表现在规制者安全风险与己无关，缺乏社会公众对规制者的监督。不仅表现在没有法律条文和传统惯例的规制者不作为责任追究，如行政问责、引咎辞职、开除公职和免职等，而且表现在缺乏对规制者——监管部门和地方政府的监督与制衡以及社会公众对规制者监督的中央政府回应机制和机构缺失方面。

三、国外食品安全有效治理的经验借鉴

国外食品安全有效治理的成功经验体现在市场机制、社会机制和政府机制以及社会道德价值的有效发挥。主要体现在：一是信息充分对称保证了消费者的有效市场治理；二是有效的经济法律社会道德责任保障了企业经营者的激励兼容以及行业协会的积极行动，维护了社会诚信体系作用的有效发挥；三是媒体、互联网、专家、公众的积极参与保障了有效的社会监督和规制者规制作用；四是政府规制通过法律法规、机构设置、政策措施、社会行动计划、志愿者协会等措施有效地推动了食品安全的保障与社会公众食品安全的公共价值维护；五是社会道德价值充分地警醒和激励市场主体、社会监督和政府规制的责任，引导和维护食品安全的社会诚信生态体系。这五个方面的协调与发挥归根结底在于政府规制的强有力的价值定位和能力实现，其他四个方面的功能发挥，都是基于政府规制的价值与能力。

(一)突出的政府公共价值——食品安全。如美国的“总统食品安全行动计划”与欧盟和美国的“从农场到餐桌”全流程管理机制，以及食品安全宣传教育。发达国家普遍建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，广泛采用“良好农业规范”(GAP)、“良好兽医规范”(GVP)、“良好生产规范”(GMP)等先进的安全流程控制技术，建立每个环节的记录、追踪体系，实现有效风险管理和应急控制。发达国家也都十分重视对食品安全行为主体的宣传教育，包括生产者职业资格认证、质检师从业资格认证以及社会普及性食品安全教育，包括学校食品安全教育计划、老年食品安全教育项目、国家食品安全教育月(NFSEM)、“BAC”战役、“公众意识”战役等。

(二)促进市场有效治理的信息收集、共享、发布制度。在食品安全风险管理过程中，信息的交流与传播是非常重要。发达国家十分重视公众的知情权。美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度，建立了以Foodnet为代表的有效的食品安全信息系统，通过定时发布食品市场检测等信息，及时通报不合格食品的召回信息，在互联网上发布管理机构的议案等，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。欧盟为了增强食品安全工作的透明度，将食品安全管理局实施的环境风险评估、人类与动物健康安全风险评估结果以及其他的一些科学建议向公众公布，管理委员会举行的会议也允许公众参加，并邀请消费者代表或其他感兴趣的组织来观察管理局的一些活动，使公众可以广泛获取该局掌握的文件和信息。

(三)促进企业诚信的激励兼容机制，建立以食品安全基本法为核心的健全的法律法规体系，并实行严厉的惩戒措施。发达国家的食品安全法律法规体系中基本都包含一部食品安全基本法，例如美国的《食品、药品和化妆品法》、欧盟的《食品安全基本法》、日本的《食品卫生法》、韩国的《食品卫生法》和《食品卫生法实施条例》等。基本法规定了国家的食品安全组织架构、一般原则、重要定义、监管流程等通用、指导性内容，然后根据实际需要制定具体产品或者环节的详细的专门法规或实施指令，以及更为详细的协调标准、参考标准。基本法搭起了食品安全法规体系的主体框架，其他法律在此基础上以横向、纵向的方式不断完善食品安全的监管，以实现从“农场到餐桌”的全程式、从传统产品到新产品的全覆盖。

同时，在发达国家，食品安全会受到全社会的关注，法律对于出现问题的商家惩处也相当严厉。如美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处以5年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。在韩国，凡是通过政府安全性检查证明农产品质量安全不合格的(如农药残留超标等)，政府即可责令对产品进行废弃处理、延期收获或改变用途；凡是应该标识而未标识的或标识不正确的，处1000万韩元的罚金；假冒认证标识的，可处3年劳役和3000万韩元的罚金。

(四)高效的政府规制机制与管理方式。发达国家普遍拥有独立的食品安全管理部门，负责协调所有涉及食品安全的政府机构，如美国的食品药品管理局(FDA)，欧盟的食品安全局(EFSA)，日本的食品安全委员会，韩国的食品安全协议会等。食品安全机构对总统负责或对议会负责，有独立立法权或通过与立法者沟通参与法律及条例的制定，可以实施风险管理、法规评估、标准制定、技术咨询和实际监管行动，公开发表有关食品安全问题的言论并对公众负责，确保食品安全水平的提高。发达国家还建有包括中央政府、地方政府、非政府组织在内的既相互独立、又相互合作的食品安全监督管理网，由食品安全机构统一负责协调。各个政府管理部门实行食品安全的分类全流程管理，也就是采取全面质量管理与项目管理方式，确保责任明确和安全实景控制。

发达国家也有着以风险评估、控制和交流为主要内容的完善风险管理系统。风险管理体系主要包括风险评估、风险控制和风险交流三个部分。风险评估是在接到风险报告或收到风险信息后，由专业委员会或专家咨询小组运用数据说明关于潜在风险的不同显现水平模式，估测风险发生的概率、损失的程度，结合其他因素综合加以分析，评估可能造成的影响。风险控制是食品风险管理的核心，包括食品上市前的审批制度、强化生产源头控制、风险分析和关键控制点制度(HACCP)、食品安全检测系统、食品召回制度等。风险交流即风险信息的交流与传播，主要包括两方面：其一，通过有效的信息发布和信息传播使公众健康免于受到不安全食品的危害；其二，通过风险信息交流提高风险分析的明确性和风险管理的有效性。管理部门风险分析程序也向社会大众公开，接受社会大众的评论和建议，可以发挥群策群力的作用。其中HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)是基于在食品加工过程对消费者确保安全的预防管理体系。该方法通过预计哪些环节最可能出现问题，或一旦出了问题对人危害有多大，对所有潜在的生物的、物理的、化学的危害进行分析，来建立防止这些问题出现的有效措施以保证食品的安全。采用以HACCP为代表的快速预警系统国外食品安全机构的职能定位，已经从处理突发事件的“灭火队”，转为将预防作为最重要的工作任务和工作方式，大多数国家已建立起以HACCP为代表的快速预警系统。

以庞大的科研资金投入为保障，追求食品安全标准的科学性、统一性和及时性。美国、欧盟、日本等发达国家和地区均把基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域。早在20世纪80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准，发达国家目前采用的某些标准甚至高于现行的CAC标准水平。标准的科学性和先进性、检测技术的完善都需要有足够的资金保障。

(五)政府、行业协会、企业、消费者、媒体和公众相互支持、相互监督的行为主体网络。食品安全问题涉及每个社会成员人身安全，因此必然引起全社会的关注，也同样需要全社会各个领域的支持和互助，许多国家已经建立起由行业协会、企业、消费者、媒体和公众相互支持、相互监督的食品安全监管网络，成为政府社会性规制的有效补充和监督。在日本，企业一旦因违反涉及食品安全的法律被媒体披露，除了要遭到行政和司法部门的制裁外，还会遭到社会舆论及消费者的强烈批评和抵制，很可能导致企业破产；食品安全委员会下设立了独立的食品安全监督员，几乎等同于志愿者，但都恪尽职守；许多食品生产厂家为了确保自己生产的食品安全，纷纷设立了食品安全研究所或研究中心，对食品生产原料及产品实行食品安全监管措施。韩国设有举报违法销售农畜产品的专用电话，在国内任何地方都可以拨打；对于举报犯罪行为的人员，依据举报内容给予适当奖励(最高奖金达100万韩元)。对于欧盟食品安全局的工作，欧盟和各个成员国都有相应的机构予以科学研究和技术上的支持，主要包括欧委会的总司联合研究中心、欧盟和各个成员国的基准实验室形成的实验室网络以及SCOOP体系，促进和提高了欧盟食品安全的监管水平。

四、加强政府规制与健全食品安全治理的对策建议

根据食品安全有效治理机制与政府规制的理论分析，结合剖析“三鹿”事件警示的我国当前食品安全问题，借鉴国外食品安全的有效治理经验，我们认为治理食品安全的首要任务是加强政府规制，包括政府价值、政府能力和规制者规制。通过加强政府规制，促进市场机制和社会机制的功能有效发挥，强化食品安全的企业社会责任和完善食品安全的社会诚信生态体系，实现食品安全的有效治理。为此，我们提出以下几方面的对策建议：

(一)确立食品安全作为政府的公共价值，启动“国家食品安全计划”、“从田野到餐桌”全流程管理机制和国家食品安全宣传教育行动，使得食品安全成为整个社会包括政府在内的一个公共价值理念和社会道德规范。

(二)建立完善的信息收集、共享和发布制度与平台。建立一个食品安全信息中心，包括独立的消费者食品安全协会、foodnet.cn食品安全网等信息收集、共享和发布制度与媒介平台，实现消费者信息充分对称，发挥市场治理和及时的“预警灭火”处置，保护消费者食品安全和有效抑制食品安全事故蔓延，发挥市场“用脚投票”驱逐不良不法生产者退出。

(三)健全和完善以《食品安全法》为核心的法律法规体系，实施严厉的企业和经营者惩罚性赔偿和集团诉讼制度。惩罚性赔偿的重要原则：惩罚性赔偿重点用于大规模产品质量侵权事件，以惩罚无良的公司与经营者。这样的制度设计正是针对不良企业主的利润最大化追逐，通过足以使不法经营者倾家荡产和企业破产关闭的惩罚性罚款，企业主就会时时惧怕违法的巨大代价，从而加强自律诚信，实现企业的诚信机制有效治理。通过完善《食品安全法》和其他法律法规的体系，形成在此基础上以横向、纵向方式的食品安全监管，实现从“田野到餐桌”的全程式、从传统产品到新产品的全覆盖，建立完善的食品安全监督网。

(四)再造管理流程，健全监管机制，强化规制者规制，提高政府能力和政府规制水平。修订有关食品安全法律法规，再造食品安全管理流程，实行项目制与全流程管理方式，明确监管者的全流程责任，通过分类监管强化质检总局、农业部和海关总署的责任。建立一个总理食品安全委员会，统一协调各个监管部门和卫生防疫等部门之间食品安全管理工作。建立完善的风险管理系统，强化风险评估、控制和交流间的职能专业分工，实现风险管理的责任明晰与积极响应机制。可以考虑由总理食品安全委员会委托应急管理中心进行风险评估，然后由相关监管部门执行风险控制。建立以HACCP(即“危害分析及关键控制点”)为代表的快速预警系统，做好食品安全的预防与控制。食品安全标准由总理食品安全委员会负责，采取课题社会委托竞标方式，追求食品安全标准的科学性、统一性和及时性，政府确保科研资金投入保障。中央政府要通过建立行政问责制度，健全社会公众监督渠道，强化规制者规制，促进监管部门与地方政府以及中央政府自身的行政作为和食品安全关注。

(五)建立有效的沟通和激励机制，强化行业协会、媒体、专家和公众的社会监督。政府设立食品安全奖励基金，奖励媒体、专家和社会公众的食品安全信息和食品安全标准建议，调动社会监督的广泛作用。政府购买服务，改善行业协会治理，促使行业协会积极维护行业质量安全和行业产业安全。政府动用食品安全奖励基金支持食品安全志愿者协会或组织，完善食品安全社会监督。

我们有理由相信，通过加强和改善政府规制，健全食品安全治理机制，我国食品安全问题会很快得到有效遏制，未来民众能够享用更加安全放心的食品，社会主义市场经济社会诚信生态会大大改善，我国食品经济安全和“中国制造”会愈来愈健康并受到肯定与欢迎。(注：本文是国家行政学院经济学部一个案例教学和咨询的讨论成果。文章凝聚了以王健主任为首的团队讨论成果，成员包括李雪峰教授、徐杰副教授、红梅博士以及北大博士生王茹、任梅、刘红岩等三人。)

[责任编辑：王 篆]