基于政府规制理论视角下的我国食品质量安全问题研究

杨国斌

摘要：我国食品质量安全问题几乎贯穿了食品生产的每一个主要环节。本文从博弈论角度和市场信息不对称、逆向选择以及生产者的道德风险等市场行为中，分析了政府规制食品质量安全的必要性；并从规制主体、准入制度、利益集团以及食品检验检测技术等方面剖析了我国食品质量安全政府规制存在的问题；提出了通过政府规制和市场有效调节，确保我国食品质量安全的对策建议。

关键词：食品质量安全；政府规制；博弈论；利益集团

食品的安全状况与质量的保障是一个国家整体社会经济发展水平和人民生活质量水平的重要衡量指标。我国政府向来就高度重视食品质量安全问题，把加强食品卫生、食品质量等食品安全建设摆在了十分重要的位置。然而，近年来，我国食品质量安全问题越来越突出，食品质量安全形势严峻，如食物中毒以及食品中危害物质超标现象屡屡发生，严重威胁人民的生命健康安全，也给社会的稳定和发展带来更多不确定因素。本文从食品市场的政府规制角度，讨论了食品质量安全问题，并从政府规制行为中找出存在食品质量安全问题的根源，为食品质量安全政府规制提出了相应的对策建议。

一、我国食品质量安全问题的主要环节

民以食为天，严守从农田到餐桌的每一道防线，让人民吃得安全，吃得放心，保障人民生命健康是政府的基本职责。经过不懈努力，近些年来我国的食品质量安全状况有所改善。但是，“苏丹红”事件、瘦肉精事件、校园食物中毒事件、地沟油事件等，一系列食品质量安全事件的发生，说明我国的食品质量安全仍存在很多不容忽视的问题，食品质量安全问题仍然令人担忧。

（一）在种植或养殖环节

农药或兽药残留过多，化肥使用过量。虽然我国很早就颁布了相关的管理条例和实施办法，用以规范我国相关人员和单位在生产农产品时的农药或兽药、化肥的用法和用量以及适用农药或兽药等。但在我国相关人员和单位在生产农产品时并未严格执行其规定。据统计，我国是世界上农药施用量最大的国家，单位面积化学农药的平均用量比世界平均用量高2.5～5倍。[1]巨量的农药和化肥施用于农产品，会有一部分长期停留在农产品上或进入其内部，形成农药残留物。而这种农药残留物最终会以农产品或食品的身份进入人体，对人体健康产生极大的副作用。同样，兽药的过量使用也会使兽药残留在牲畜体内，最终进入到人的体内，对人体产生危害。

（二）在食品生产加工环节

食品加工用的原材料质量较差，滥用食品添加剂和非食品添加剂等。食品加工的原材料一般都是农产品，农产品受污染上面我们已经提到，但更有甚者主要是用霉变的、病死的、劣质的农产品或地沟油来加工成食品。食品添加剂的作用不应该是来改变食品的本质，而只应是改善食品的色、香、味、形或调整食品的营养结构、保存期等。我国《食品添加剂使用卫生标准》对添加剂的使用量也做出了明文规定。但有些厂商只顾自己利益，盲目的乱用或过量使用食品添加剂，更有者把食品添加剂当作食品来销售或用非食品添加剂来改变食品的质量，以次充好，谋求暴利。

（三）在储存运输和销售环节

存储运输方法不对或过量使用防腐剂、保鲜剂，导致食品质量变差或微生物污染使食品腐败变质，销售时以假乱真、以次充好等。我们都知道，有微生物污染导致的变质食品，易引起食源性疾病，危害消费者的身心健康，但在实际生活中这些食品有的还是进入市场上到了人们的餐桌。又如“有机食品”和“绿色食品”的价格一般要高很多，有的商场就将许多没有达到“有机食品”和“绿色食品”质量要求的食品也自主的贴上“有机食品”和“绿色食品”的标识，误导消费者，非法牟利等。

二、食品质量安全政府规制的合理性

政府对食品质量安全的维护是以食品市场的成熟程度为前提条件的。而市场主体的核心是人，从经济学的角度来讲，市场经济中的人都是利己的经济人，如果没有一定制度的约束，如法律或道德，经济人就会有损人而利己的趋向。这就需要政府通过规制，使其达到一个相对的“均衡”。也可以这么来理解“即规制的供给要适应规制的需求，使相应的利益集团博弈在一定的时点上达到均衡状态”。基于目前我国的市场环境，食品质量安全的政府规制是完全必要的。

（一）食品市场信息不对称，需要政府加强信息透明化

信息不对称一般是指交易双方占有的相关交易信息的不均等，通常是消费者处于交易信息的劣势地位。食品市场信息的对称程度是直接影响政府规制行为的出发点和参考值。如果市场经济高度发达，市场机制运行良好，那么食品质量安全问题发生的频率就低；如果市场经济发育不健全，那么食品质量安全问题发生的频率就高。我国实行市场经济体制的时间还不长，市场经济发育还不是很健全，其中一个很重要的表现就是市场信息的不对称。信息完全对称假设是当代市场经济理论建立的前提条件，但在实际的市场活动中，食品的生产、销售以及消费的许多领域都存在着很多信息不充分和信息不对称现象。信息的不对称会导致食品市场释放的信号失灵，直接降低食品市场资源的有效配置，导致有限食品资源的浪费和不合理利用。为了防止不良商人用劣质的原材料来加工食品，以及过量使用食品添加剂或非法使用非食品添加剂等现象，以假乱真，以次充好，误导消费者，侵害消费者的合法权益，通过政府规制来使食品市场信息透明化是其有效途径，如政府规制可强制要求食品加工企业公开食品所含成分以及食品加工过程等。虽然政府规制不是解决食品市场信息不对称的唯一途径，但其对加强食品市场信息透明度的作用显而易见的。

（二）食品市场的逆向选择，需要政府加强市场监管

市场的逆向选择是“因市场信息不对称，在市场中劣质产品畅销而导致优质产品急剧贬值，劣质产品把优质产品排挤出市场的一种现象”。[2]逆向选择的存在会对市场效率和市场资源的优化配置提出严峻的挑战，严重时会造成市场失灵。许多恶性的食品质量安全事件的发生，其本质都可以说是由于市场信息不对称使消费者逆向选择，扭曲了市场需求信号导致的。市场的逆向选择不仅可能加剧食品质量的下降和价格的下降，还有可能出现“劣币驱逐良币”的现象，安全质量好的食品被排挤出市场，从而最终导致市场的蜕化和“柠檬市场”（好的商品被淘汰，劣质商品逐渐占领市场）的出现。政府规制可以通过行政手段在全社会定期或不定期公布食品卫生、质量监测信息以及产品诚信和质量等级评估等信息，让消费者有充分的信息来进行合理的选择，迫使劣质食品退出市场。所以规避食品市场的逆向选择行为需要政府强化依法治市。

（三）食品市场中生产者道德风险的存在，需要政府加强诚信档案制度建设

不可否认，食品质量安全问题频发，并且屡禁不止是存在一些外部因素，如行政监督部门的监督不力以及消费者消费安全意识淡薄等。[3]但是食品质量安全问题更多应该说是内生的，即食品行业本身存在的问题才是关键。如前所述在我国食品市场中，本来就存在大量信息不对称现象，厂商可以为获取暴利，在生产加工和流通过程中大做文章，以次充好、以假乱真，损害消费者的利益。由此造成的食品质量安全问题充分反映了食品行业中的道德风险。道德风险（也称道德危机），是指市场中存在信息不对称，而这种信息的不对称往往会导致信息充分的一方隐藏不利对方的信息，从而在其经济活动中最大限度地增进自身利益的同时做出不利于他人的行动。[4]显而易见，在食品消费中消费者在获取食品相关信息方面是处于劣势地位的，而对食品信息拥有绝对优势的食品企业却通过隐藏食品相关信息获得了暴利。的确在市场经济下，企业的主要职责就是经营，最终目的是获利。所以，企业会在利益的驱使下而忽略其行为在客观上造成的不道德后果。他们在法律的框架里找法律的漏洞或“打擦边球”，认为只要不违反法律之规定，做什么，怎么做都行，不想也不会考虑给其他相关利益者带来的损害。我国政府通过建立诚信档案制度并对外公开来规制食品市场中生产者的道德风险，以此让生产者不敢也不能抱有“投机”的幻想，从而绿色安全高质量的生产食品。

三、食品质量安全政府规制存在的缺失

从新中国刚成立到现在，中国的食品安全问题规制得到了长足的发展，从原始的单部门规制发展到现在的统一协调下的多部门协调规制，同时也加强了食品安全监管以及食品检验检测机构的建设，建立健全了食品安全信息公开制度等。但我国的食品质量不安全事件还是频发，国民对食品质量安全状况表达出了堪忧，这就说明我们的政府规制还存在着问题。

（一）各规制主体分工不明确，责任不清晰

2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》颁布实施，我国在法律上形成了在国务院卫生行政部门和食品安全委员会这两个综合性协调机构统一协调下的农业、质检、工商和卫生多部门分段监管的规制格局。虽然各部门规制看似分工明确，各司其责，但是在规制实践中却出现了规制越位、缺位或不到位的现象，造成机构重叠，权责不明，监管乏力，部门之间相互推诿和扯皮，最终导致谁都无法正真为食品质量安全负责的现象。

（二）市场准入制度不够完善，人为性和随意性较强

完善并严格推进市场准入制度，就是在监督下严格地审核市场主体的准入许可。市场准入制度作为一种事前检查制度，目的就是为了保障食品市场的进入规范化，保障食品质量安全。我国虽然建立了食品市场准入制度，但存在食品准入范围较窄，推进过程缺乏监督，尤其是缺少第三方监督。而且因为我国食品市场准入机制中出现部分条款难以界定以及给予准确统一的解释，加之自由裁量性较大，缺乏有效监督，从而导致在规制时出现人为性和随意性较强的现象，可以说这也滋生了行贿受贿等腐败问题，最终影响到食品质量安全。

（三）相关利益集团的寻租与阻挠，导致某些政府部门不作为或乱作为

食品质量安全信息公开可以有效引导消费者合理消费，但有关利益集团为了一己私利，不愿公开食品质量安全信息，在政府强制规制时阻挠政府规制的现象时有发生，而且有时还存在俘获政府规制的行为。我国食品质量安全管理主要负责部门涉及国家和地方政府好几个部门，各个部门之间虽然有统一协调部门，但还是存在因部门利益博弈而导致的不愿相互协调合作的现象，出现相互推诿和扯皮的矛盾，这样在制定食品质量安全信息公开制度时很容易被利益集团俘获，最终就会损害消费者的切身权益。

（四）食品质量安全的检验检测技术落后，缺乏相应的专业人才

健全的食品质量安全检验检测体系和完善的食品质量安全检验检测机构，是食品质量安全监管的前提。然而因我国幅员辽阔，食品质量安全检验检测机构有限且分散，食品质量安全检验检测体系的构建尚还处于发展的初级阶段，资源有限、方法陈旧、技术落后、缺乏专业人才以及检验检测成本较高等问题还比较突出，对食品根本无法实现从农田到餐桌的整个过程的检测，而且现有的阶段性、抽查性检验检测，远远无法满足消费者日益增长的对食品质量安全的需要。

四、我国食品质量安全政府规制的对策建议

（一）合理设置规制机构，明确政府权责

因为我国现在实行的是国务院卫生行政部门和食品安全委员会这两个综合性协调机构统一协调下的农业、质检、工商和卫生多部门分段监管的规制体系，所以理顺中央与地方政府的规制权限以及相应部门之间的规制权限，对我国各规制主体形成分工明确，各负其责的规制机制至关重要。因此，可以根据我国食品市场的实际情况，在坚持国务院卫生行政部门和食品安全委员会这两个综合性协调机构的统一协调下，依据食品种类分单一部门对整个生产链进行规制，这样如果出现食品质量安全问题，就可以根据食品种类轻松找到规制责任者。也可以避免出现分工不明确，权责不清晰以及机构重叠，扯皮推诿的现象。

（二）发挥第三方监督作用，加强对政府规制的监督

第三方监督者既不是食品的生产、流通和销售者，也与食品消费没有任何直接关系，其可以独立的、公开的、互动的、理性的和导向性的在社会监督中保持中立，客观反映食品安全生产的全过程以及食品质量安全事故的全过程。所以对规制主体的监督及其规制过程的监督，不应该局限于上级部门或本级其他主管部门的监督，而应该更多地积极引进第三方监督，让政府规制主体在更全面的监督中运用规制权力。

（三）建立健全市场准入和信息公开制度，加强政府规制制度建设

食品质量安全规制需要强大的制度体系作保障，而健全的市场准入制度作为一种事前检查制度，能很好的对生产者提出食品质量要求，对其不按要求的生产者可以拒绝准入，以此把好准入口关。完善的食品质量安全信息公开制度可以为消费者提供全面且可靠的食品信息，以此引导消费者合理正确的消费，可以避免出现上面所提到的“逆向选择”现象的发生等。

（四）加强人才队伍建设，提高政府规制技术水平。规制技术是食品质量安全规制体系的技术依托，由于食品质量安全的本质属性，决定了食品质量安全是一个不同于其他问题的专业性极强的问题，所以对于食品质量安全的规制，如果没有可靠的技术手段是无法完成的。[5]可以这么理解，政府规制技术的高低会直接影响着食品市场的安全性，技术先进、有相应人才，那么政府就能快速、准确地检测出食品质量问题，就能保障食品市场的良性、安全运转，从而有效配置食品市场资源。

总之，仅凭市场这只“无形的手”是无法完全规避食品质量安全问题的，我们强调在食品质量安全问题中应加强政府这只“有形手”的规制行为。但是在这里我们也要强调说明政府这只“有形手”的规制行为只应该是规范、引导和监督食品市场，而不应该是完全取代市场这只“无形的手”。最终我们希望通过政府规制和市场有效调节确保我国食品质量的安全可靠。（作者单位：陕西师范大学政治经济学院）

参考文献：

[1]章建森.我国农药平均用量比世界高2.5至5倍[J].农药市场信息，2011，（07）.

[2]蒋建军.论食品安全管制的理论分析[J].中国行政管理，2005，（4）.

[3][4]邹艳洁.关于食品安全问题中道德风险的分析[J].现代医药卫生，2006，（16）.

[5]鄢君言.食品安全监管体系建立理论与实践研究[J].中国卫生监督杂志，2007，（6）.

[6]丹尼尔·F.史普博.管制与市场[M].余晖等译.上海：上海三联书店和上海人民出版社，1999.

[7]王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京：商务印书馆，2001.

[8]茅铭晨.政府管制理论研究综述[J].管理世界，2007，（2）.

[9]臧传琴.政府规制——理论与实践[M].北京：经济管理出版社，2014.

[10]安凡所.非对称信息下农产品的“质量安全”问题与治理模式选择[J].南方经济，2005，（6）.