当前我国城市社区教育管理体制构建初探

摘要：文章阐述了社区教育管理体制的概念，从理论和现实两个维度分别阐述了构建这种社区教育管理体制的客观依据。在此基础上，探索构建更加适合我国城市社区教育发展的新型的教育管理体制。

关键词：城市社区；社区教育；教育管理体制

作者简介：汤海明，宁波大学教师教育学院2007级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向为成人教育管理。

基金项目：本文系浙江省教育科学规划2009年度研究课题（SC103）阶段性成果之一。

中图分类号：G720文献标识码：A文章编号：1001-7518（2009）13-0032-04

一、社区教育管理体制概念的理论分析

我国著名的学者孙绵涛在其研究中提出了教育体制的理论，他认为体制就是机构和规范的统一，教育体制就是教育机构和教育规范的结合体或统一体。教育机构是指教育实施机构和教育管理机构。教育规范是指建立并维持教育机构正常运转的规章制度。教育机构是教育体制的载体，教育规范是教育体制的核心，教育规范一般反映着整个社会和国家占统治地位的阶级的意志和教育规律。所以教育机构是以教育规范而存在的，这时的教育规范是针对教育机构而制定的。所以，教育管理机构和一定的教育规范相结合就形成了教育管理体制。孙绵涛教授认为教育管理体制包括教育行政体制和学校内部管理体制。通过以上体制理论分析，笔者认为社区教育管理体制就是指社区教育管理机构与社区教育规范（规章制度）的统一体。社区教育管理体制包括社区教育行政体制和社区学校（学院）内部管理体制。

二、我国城市社区教育管理体制构建的客观必然性

（一）构建以政府为主导的社区教育行政管理体制的必然性

1.从社区教育发展的经济基础维度看。现代社区教育是社会化分工经济发展的产物，社会经济越发达对社区教育的需求就越大。然而我国的经济发展整体水平不高，仍然处于发展中国家的水平。且城市之间的经济发展极不平衡，东部沿海城市发展水平普遍高，中西部城市经济发展落后。即使是在我国的发达城市北京、上海、天津社区的经济基础也不雄厚。所以，社会力量根本无法承担起庞大的社区教育发展的经费，成为社区教育发展的一支支配力量。所以在当前社会经济条件下，只有以政府为主导来统筹社区教育，才能保障社区教育正常顺利地开展。

2.从我国传统组织文化的维度看。我国长期以来形成了一种“大政府、小社会”的组织文化特点。人们往往比较习惯于由政府来组织各种社会公共事物，社区教育属于公益性的社会教育事务，这种具有公共事务性质的社区教育有了政府统筹规划和组织管理，才有权威性，才有发展性。所以在我国社区教育发展过程中，由于人们普遍缺乏自觉意识和集权型组织文化心态的影响，只有政府组织的介入才能有效地管理好社区教育工作。

3.从我国社区教育资源整合的维度看。社区教育属于终身教育的范畴，它具有“全员”“全程、”“全面”的特点。全员，即社区全体成员为社区教育对象，促进全体成员都成为一个终身学习者。全程，指社区教育贯穿人的一生。全面，是指社区教育是全面教育的过程，包括知识、技能、休闲、文娱等多方面的教育。“三全”特点决定了社区教育的社会化，即社区教育需要整个社会的广泛参与和支持，面向整个社会来整合各种教育资源来满足社区内不同群体对教育的需求。所以，只有在政府的强势统筹和领导下，社区教育机构才能更好地同教育（学校）、民政、文化、人事、劳动、工商、税务、财政、医疗等职能部门进行沟通和协调，使各部门把社区教育工作纳入各部门的工作计划，分工协作，形成合力，为社区教育的发展最大限度整合各种优势资源。

（二）构建以委员会制作为社区教育行政管理体制的组织模式的必然性

笔者认为，我国城市社区教育行政机构采取由政府主导的社区教育委员会的组织形式，是由我国社区教育的特点、社区教育管理的组织行为要求以及委员会制的本身组织特性所决定的。

1.从社区教育的特点维度看。由上一节的分析可知，社区教育具有全员、全程、全面的特点。社区教育的这些特点决定了办学者要打破原来学校封闭型的办学模式，把社区教育放到整个社会中去开展，让社会各界都参与到社区教育的管理中来，充分地发挥社区教育这个功能子系统同其他社会功能子系统之间的联系，为社区教育的发展整合各种优质的教育资源。这种社区教育社会化的特征决定了社区教育管理组织应该采用委员会的形式，即由政府部门牵头成立社区教育管理委员会，把教育（学校）、民政、文化、人事、劳动、工商、税务、财政、医疗等职能部门纷纷吸纳到社区教育委员会来，依靠整个社会的力量来保障复杂的社区教育系统的正常运转。

2.从社区教育管理的组织行为要求维度看。由上面的分析我们可以知道，由于我现阶段的经济发展水平及传统组织文化的影响，人们自觉意识缺失，在我国社区教育发展的初期阶段，势必要求政府来统筹和规划社区教育事务。但是社区教育是属于大教育的范畴，是社会教育，他需要社会各部门和各群体的广泛参与，然而这种民众力量的介入可能会和政府的行政行为产生冲突，这样社区教育的管理的组织应该不能完全只听到政府一种声音，要不断完善社区教育管理内部组织结构，成立委员会制，把社会各种声音都吸纳过来，在民众性和行政性之间找到平衡点，把各种声音聚成一股合力，共同促进社区教育的发展。

3.从委员会制的本身组织特性维度看。委员会制的优势适应了社区教育发展的需要，委员会制具有首长制所无法取代的优点。委员会制可以集思广益，吸纳社会不同部门的社会群体来参与社区教育的管理和决策，有利于发挥集体的智慧和力量，有效地防止组织内部决策的独断专行，从而提高决策的民主性。因此，社区教育管理组织应该选择委员会制，它可以充分发挥政府各部门之间的协调和沟通作用，推动社区教育的发展。

（三）构建社区学校内部完善的管理体制的必然性

1.从社区教育决策的维度看。当前，我国社区教育委员会的性质是属于政府的办事机构，各地党政领导任主任，各政府职能部门的有关领导人任委员，负责本区的社区教育事务。笔者认为虽然社区教育委员会可以发挥政府行政方面的强大推动力作用，但是社区教育毕竟是社会教育，它需要社会各界的广泛参与和共同协助才能顺利开展。所以要建立社区学校，以社区学校为龙头面向基层开展丰富多彩的社区教育活动。实行政事分开，社区教委会负责宏观统筹、规划、制定法律和提供政策支持、对社区教育进行监督和评估。社区学校是社区教育的具体办学机构，负责日常社区教育的事务。构建完善的社区学校内部管理体制是保障社区学校各项工作顺利开展的前提。社区学校可以克服社区教育委员会行政性的缺陷，把社区内的各种社会机构和群体等民众力量吸纳过来，参与到社区学校的决策和日常管理工作中来，一方面是让广大社区民众拥有主人翁的感觉，并逐渐形成社区居民的社区意识，另一方面社区教育要更有针对性，更好地满足群众的教育需求。

2.从社区教育的办学维度看。构建完善的社区学校内部管理体制，使社区学校可以更好地根据当地的实际，因地制宜地开展具有当地特色的社区教育。社区学校可以在完善的管理体制的保障下，顺利地开展各种社区教育教学活动。首先社区学校可以联合辖区内科研部门，开展面向本社区居民的教育需求调研，通过调查问卷、访谈的形式，深入了解居民对教育的需求情况。然后社区学校就可以根据实际情况来开办各种类型的社区教育，满足社区居民的教育需求，提高社区居民的整体素质，丰富群众的文化生活，从根本上提高居民的生活质量。

3.从社区教育的监督和反馈维度看。当然社区教育委员会也要对社区教育进行监督和反馈。但笔者认为它更多的是反映在宏观层面的监督和管理。通过制定法律和政策，监督下级社区教委会领导的工作、各部门工作职能的发挥和社区教育开展的绩效，约束社区教育组织内各成员的行为方式，防止失范行为的发生。然而，面对社区教育的具体办学实践，通过不断完善学校管理体制，通过发挥各职能部门的监督和反馈职能才能从根本上保证社区学校的办学质量。社区学校可以成立相关的督导部门，不断对日常的社区教育事务和办事人员进行监督，收集各种信息，采取有效的评价工具，对社区教育的办学和学校行政工作进行评价，发现问题，及时反馈给决策机构，以不断完善社区学校的各项教育教学工作，提高社区学校办学的质量。

三、我国城市社区教育管理体制的构建

本文关于城市社区教育管理体制的探索，是基于一种宏观的视角，根据教育管理体制的相关理论知识，并结合我国当前城市社区教育管理的实际，从两个维度即社区教育行政体制和社区学校内部管理体制，来探索我国城市社区教育应然和实然状态下，社区教育健康发展所应设立的管理机构、相关规范以及阐明政府、社区教育行政机构、社区学校之间的相互权责关系，以期更好地促进我国城市社区教育的健康、稳定的发展。

（一）城市社区教育行政管理体制的构建

根据我国当前的现实国情和我国城市社区教育尚处于发展的初步探索阶段，我国城市社区教育的管理体制依然是以政府为主导，全国初步形成了“党委政府统筹领导、教育部门主管、有关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与”的社区教育管理模式。笔者意欲在这一管理体制的基础上进行一些改良，以期进一步完善社区教育的管理体制，更好地推动社区教育的发展。社区教育行政体制以社区教育委员会为载体，构建两级政府（市、区）、三级管理（区、街道、社区）的城市管理体制。

1.市级社区教育委员会的成立及其规范。市级社区教育委员会由市政府党政领导、市委书记任主任，分管文化教育的副市长担任委员会副主任，市政府其他职能部门的领导同志任委员会委员。成立市社区教育工作办公室，市教育局领导人办公室主任，主持日常工作事务。社区教育委员会主要负责本市社区教育工作的总体规划，制定全市社区教育总的发展目标，积极地推进和引导下级社区教委会的日常工作，协调政府各职能部门、企业界、社会团体广泛参与到社区教育中来，使其形成合力整合各种社会教育资源，促进社区教育的发展。同时，做好社区教育发展的保障工作，如由市社区教委会向市政府、市人大提交议案制定相关的法律和政策，明确社区教育各机构的权责规范，及社区教育行政机构内部工作人员行为规范，建立主管领导人员的问责制度。建立社区教育发展的经费保障制度，设立社区教育专项基金，明确政府公共财政转移支付的比例等。建立社区教育的督导评价制度，主要从宏观的视角对下级社区教育委员会的日常工作进行监督管理，保证机构职能的充分发挥，促进各项社区教育工作的健康、稳定的发展。

2.区级社区教育委员会的成立及其规范。区级社区教育委员会是由区长任主任，区教育局局长任副主任，区内各政府机构部门领导人以及辖区各街道办事处主任担任社区教育委员会委员。区社区教育委员会挂靠在区教育局下，成立工作办公室，下设三个科室：规划科、业务科、督导科。与市社区教育委员会相比，区社区教委会更侧重于对本区社区教育具体事务的管理，加强对街道社区学校的统筹和管理，促进基层社区教育工作的开展。

规划科的主要工作职能是为本区制定详细具体的社区教育发展规划，制定缜密的社区教育推进工作计划、目标、工作方案。根据本区的实际，制定相关政策和法规，从制度上约束下级社区学校的各种办学行为，使基层社区教育由自在阶段向自为阶段转变。

业务科的主要工作职能是为街道社区学校社区教育工作的开展提供各种服务，推动本辖区各政府职能部门、企事业单位、社会团体以及其它社会非正式群体广泛参与社区教育工作，鼓励大众为社区教育的发展出谋划策，鼓励向社区学校筹集资金，为社区学校的发展整合各种教育资源。同时，积极同各街道社区学校进行沟通和协调，聘请社区教育专家去学校调研、开展具体的教育指导工作。并结合地方高校对社区学校进行师资培训，提高社区学校教师的教育教学水平。对于地方办学比较有特色的、成功的社区学校，要进行奖励。并对其成功的办学经验进行总结，将其作为典型大力宣传，向其他社区学校推广。

督导科的主要工作职能是制定本区社区教育评估指标体系，组织专家对教育工作进行评估。监督和检查学校贯彻和执行上级社区教育委员会制定的教育方针、政策、法律的情况和社区教育、教学和教育管理工作的情况。评价社区学校的管理水平、办学水平和教育质量。通过评估工作的开展，以评促改，以评促建，指导和帮助下级社区学校的教育教学工作，使各社区学校能更好的根据当地的实际，开展居民真正需要的、高质量的、丰富多彩的社区教育，提高人民的生活质量。

（二）城市社区学校内部管理体制的构建

在市、区社区教育委员会的统筹领导下，成立街道社区学校，在各社区设立社区学校分校，由社区学校进行具体的社区教育实践工作，把各项社区教育工作落到实处。扩大社区学校的办学自主权，使各社区学校能够更好的根据当地的实际，开展具有地方特色的、有针对性的社区教育工作。笔者认为社区学校内部管理体制，应该包括学校领导体制、执行体制、咨询体制、监督反馈体制。

1.社区学校领导体制的构建。街道社区学校的建立，可以根据各地的实际情况而定。可以把街道内办学条件优秀的公办广播电视大学、成人学校、职业学校等联合起来成立街道社区学校，一个学校挂两个牌子。由市里出台相关政策明确规定社区学校的性质是属于事业单位，正式的人员编制由政府决定。笔者认为街道社区学校应该实行校务委员会领导下的校长负责制，在社区街道办事处领导下，成立由街道乡镇有关部门、企事业单位以及专家、学者、优秀学员、教师代表组成的校务委员会。街道党委副书记任主任、办事处领导任副主任，其他代表人任委员。学校校长由街道办事处党委副书记兼任，是社区学校的法人代表，各成员学校（电大、成校、职校）的校长兼任社区学校的副校长。社区学校校务委员会的主要职责是明确办学目标宗旨，制定教育培训项目，确定教学内容和教材选用，研究具体的管理机制，人员配备和管理、场所、经费管理等从实际出发，以人为本，分阶段、按需求、按规律、有重点地加快社区学校的实体化建设，从而保障各项社区教育工作的顺利开展。

2.社区学校执行体制的构建。执行体制的构建就是成立各种社区教育办学机构，负责具体的课程调研、课程开发、课程制定、教学工作。根据我国当前城市社区教育的现状，笔者认为应该成立成人职业培训部、居民文化娱乐部、青少年教育部、社区精神文明宣传部，由各个部门分管不同的社区教育事务。每个部门都有自己的办公室与一个办事团队，成人职业培训部由该街道职业学校的校长任主管成人职业培训工作的一把手，主要是搞好各种下岗人员、转岗人员的劳动技能培训、城市农民工转移就业培训、成功创业技能培训等。街道妇联主任担任居民文化娱乐部的一把手，主要负责组织街道各辖区居民的文化娱乐活动的开展，丰富社区居民的文化生活。街道中心学校的校长任青少年教育部的一把手，主要指导各辖区办好青少年的道德教育、社会实践教育以及邀请家庭教育方面的专家到街道幼儿园、小学开展家庭教育讲座，定期解答家长在教育子女过程中所遇到的困惑与疑问。街道精神文明办领导任社区精神文明宣传部的一把手，主要是开展城市社区居民文明素养教育、公民文明道德教育，制定街道文明公约，通过标语、海报、广播等形式宣传文明市民的观念，开展一系列的以生活素养提升为主题的教育活动，开展各种形式的安全教育、健康教育等。提高居民的整体素养，形成文明、健康向上、居民共驻共建、安居乐业的良好社会风尚。

3.社区学校咨询体制的构建。社区教育咨询体制的构建就是成立社区学校咨询委员会，并真正发挥其政策协商、民主监督、参政议政的职能。学校成立由校领导、教师、学生、社区代表及社会名流等组成的校咨询委员会。定期不定期的对学校的重大问题进行讨论，提出意见和建议，供学校校务委员会以及校领导决策作参考，以更好的发挥居民的主人翁的地位，增强社区居民的大家意识，把社区都当成自己的家，提高社会各界参与社区教育的积极性，提高学校内部决策的科学化、民主化，从根本上提高社区教育的质量。

4.社区学校监督、反馈体制的构建。成立学校专门的监督部门和党团工会组织，监督学校领导和行政人员的工作，防止徇私舞弊、腐败行为的产生。监督学校的办学情况、并制定详细的社区学校办学评价指标体系，报区社区教育委员会批准，作为规章制度确立下来，对学校的各项办学情况进行全面的评价、满意度评价和意见反馈，为学校校务委员会改革提供决策的依据，保障学校各项工作的规范运作。

总之，我国社区教育的工作还处于不断的实验探索阶段，本文对社区教育管理体制的构建的探索，还需要实践的进一步检验，以期实践工作在理论的指导下不断完善社区教育的管理体制，从而从根本上促进社区教育各项工作的顺利开展。

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责任编辑刘扬军