论城乡统筹发展视野下的职业教育改革与发展

唐智彬　李永红

摘要：从城乡统筹发展的视角论述职业教育改革的现实根源是城乡之间的巨大差距、城乡劳动力市场分割和城乡职业教育资源不平衡；发展职业教育，是缩小城乡差距、实现城乡职业教育资源有效利用和城乡劳动力市场一体化的重要途径；城乡统筹发展视野下的职业教育改革应该从拓展其服务功能、构建城乡沟通机制、完善投资主体以及结构和层次来进行。

关键词：职业教育；城乡统筹发展；改革；发展

作者简介：唐智彬，湖南衡阳人，岳阳职业技术学院讲师，华东师范大学职成教所访问学者，主要从事农村职业教育和高职教育发展研究;李永红，湖南长沙人，岳阳职业技术学院副教授，主要从事高职教育管理和园林设计研究。

中图分类号：Ｇ７１０文献标识码：A文章编号：1001-7518（2009）13-0004-04

城乡二元结构在我国早已存在，二元体制则形成于上个世纪的50年代，①这一体制导致了城乡之间在物质文明、精神文明建设上的双重鸿沟。随着市场经济在我国的进一步确立，这种不合理的二元体制越来越严重地阻碍我国经济社会的整体协调发展。改革城乡关系，推动农村发展，成为建设全面小康、构建和谐社会的重要内容，其中统筹城乡发展是其关键取向。一系列相关政策回应了这一趋势，2005年中央提出要积极推进城乡统筹发展建设社会主义新农村；2008年10月通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步强调了“大力推动城乡统筹发展”。目前，统筹城乡发展战略已经得到了广泛的认同与实践推广。

一、城乡统筹发展的现实诉求

（一）当前城乡经济社会的巨大差距

城乡统筹的本质和根本目的就在于缩小城乡差距。②我国城乡经济社会之间的差距是全方位的，首先体现在收入上，继而带来其他方面的差距，所以解决城乡经济社会发展差距首先要解决收入差距。收入差距的问题在我国由来已久，改革开放初期曾有所缩小，但上个世纪八十年代中期以来呈逐步扩大的趋势，根据中国社会科学院经济研究所课题组的调查，城乡居民人均实际收入比1978年为2.36∶1，1994年扩大到2.6∶1， 2007年，城乡居民人均收入相差近万元，为3.33∶1。③有的研究者甚至指出，我国城乡差距可能达到4∶1，甚至6∶1。④世界银行的有关报告指出，世界上多数国家的城乡差距比为1.5∶1，超过2∶1的极为罕见。而在我国，即使是官方估计，这一比例在1995年已达2.5∶1。⑤这种状况不仅仅是经济问题，而且是严重的社会问题。

（二）城乡劳动力市场的分割状态

影响社会生活各个方面的诸多因素中，最为重要的是劳动力。⑥作为经济活动的主体，劳动力决定了经济的发展，而其他生产要素也要在劳动力效能的作用下才能发挥作用。

在我国，农村劳动力占劳动力总量的60%左右，是劳动力市场的重要供给者。根据蔡昉测算，目前农村劳动力外出规模为1.32亿人左右。同时，农村还有大量剩余劳动力，仅40岁以下的就还有5800万人，⑦如何转移农村富余劳动力成为我国农村工作的一个重要内容。

但与此同时，从2003年起，珠江三角洲开始出现了以“民工荒”为表现形式的劳动力短缺现象，这一现象逐渐扩大到长江三角洲地区，进而蔓延到中部地区劳动力输出省份，形成了影响广泛的劳动力短缺状况。另据统计，目前我国农村人口中，15岁及以上的文盲率为11.04%。⑧农民中具有初中及以下文化程度的达88%，其中农民工流动的就业人群中，初中及以下的占83%，未接受技能培训的占72%。农民工以从事制造业和建筑业为主，⑨而且多从事脏、累、差工作，饮食、居住条件恶劣，没有社会保障，连工资也不能得到保证。

从以上的数据可以看出，城乡劳动力市场之间存在明显的悖论：一是农村存在富余劳动力，但因为各种原因，农村富余劳动力转移和“非农化”存在现实困难；二是城市急需大量有技能、高素质的劳动者，但农村供给的劳动力却难以跟上实际需要，上述悖论就进一步强化了城乡劳动力的分割状态。

（三）城乡职业教育资源分配严重不均衡、不合理

我国号称拥有8亿农民，农民整体受教育程度不高，因此教育与技能培训需求大，但农村地区的职业教育资源在数量和质量上都有极大的缺口，高等职业教育在农村地区几乎为零，而县级职业中专、乡镇农校等职业教育机构以及其他的培训点在经费、设备、师资等方面都无法满足需求，尤其是缺乏合格的师资。在数量上，农村方圆几十公里甚至上百公里仅有一所乡镇农校，且大多数乡镇农校基本陷入人员散、设备光、场地也被占的局面。农民要参加培训极不方便，影响了农民接受培训的积极性，这也是农村职教无法做强做大的重要原因。近年来，我国加大了对职业教育的投入力度，但农民受惠较少，即使经费增长，真正用于农民的职教经费却不多。⑩城市则集中了优秀的职业教育资源，分布着大量的职业院校以及各类培训机构，随时可以为市民提供各种培训服务，但城市职业学校近年来一直存在着招生困难的问题，一定程度上导致职业教育资源浪费。这一状况带来的问题是多方面的：农村旺盛的职业教育与培训需求被抑制，大量城市职业学校却在愁“无米下锅”，继而导致职业教育陷入一种恶性的发展怪圈。

二、职业教育在城乡统筹发展中的意义

从城乡统筹发展的视角来讨论职业教育发展的重要意义，主要可从以下几个方面分析：

（一）发展职业教育是缩小城乡差距的有效途径

通过大力发展职业教育，将职业教育服务惠及更大范围的农民（工），为他们提供职业教育和技术培训服务，可以从三个方面缩小城乡差距。一是城乡收入差距方面，这是最直观的缩小差距的方面，教育对个人收益的改变和地位的提高已经在研究中得到证明，而职业教育对农民（工）在收入提高方面的贡献更为明显，相关研究也证实了这一点。{11}在现实的培训中我们也不难发现，农民通过接受一定的职业培训，即使是短期的培训，掌握一技之长，在本乡就业或者流动到城市之后，与接受培训之前相比，收入状况或多或少总有改善。而个体农民收入水平的提高必然带来农民整体收入的增长，缩小城乡之间在收入上的差异。二是城乡生产力水平的缩小。我国农业由于小规模分散经营，长期存在生产效率不高、效益低下的问题，而现代农业生产需要的是专业化生产、规模化经营、社会化服务及企业化管理，这也是我国农产品应对外来冲击和提升内部生产效益的必由之路。通过发挥农村职业教育的农业技术扩散功能，为农民提供适合的技术培训和服务，提高农民的整体科学文化素质与技术水平，使其逐步适应农业产业化和现代化的需求，提高当前农业生产能力和发展水平，缩小城乡之间在生产能力上的差距。三是其他方面的差距亦在农村职业教育的不断发展中得到缩小，这可以说是前两个差距缩小之后的衍生。农村职业教育与培训的内容中除了以解决就业问题为取向的技术技能知识之外，还应包括科学常识、法律常识、现代的民主文明理念等，这是职业教育发展中的功能性扩展，{12}职业教育应成为推进农村社会建设的重要力量。

（二）发展职业教育是建立城乡统一劳动力市场的内容

城乡要实现统筹发展，并朝城乡一体化的方向发展，最重要的是建立城乡统一的劳动力市场，而目前城乡劳动力市场的分割状态严重制约了我国经济的均衡与协调发展，必须通过调动有关积极因素，带动城乡劳动力市场的一体化，其中发展职业教育是重要的组成部分。

造成目前劳动力市场分割的原因是多方面的，如户籍制度，但是除了制度因素之外，农村人口和农村劳动力整体素质偏低是阻止其进入正规部门就业的最主要原因，因为城市正规部门就业的最重要特征就是对劳动力素质的高要求，或者要求具备其他社会资源，农村人口在两者上都没有任何优势，最终导致城乡劳动力市场的分割，也可以说是劳动力素质和制度约束共同造成这一问题。能让这种状况得到根本解决的一种可能的途径是发展职业教育，惠及更广范围的农村人口，增加农村人口的人力资本积累，农村人口在接受相应的职业教育与培训后，成长为目前劳动力市场所急需的技能型和技术型人才，才有可能进入正规的劳动力市场，才有可能缓解非正规劳动力市场上的供给压力，才能较好地理顺劳动力价格和成本间的关系，最终打破劳动力市场的分割状态。{13}在户籍制度逐步松动的情况下，从提高劳动者素质的角度来逐步弥合城乡劳动力市场分裂的状况，实现城乡劳动力市场一体化，将是最为良性的和有效的途径。

（三）发展职业教育是实现城乡职业教育资源统筹利用的重要方式

在第一部分中，我们曾论述了城乡职业教育资源存在的悖论，即农村地区不断增长的职业教育与培训需求与职业教育培训供给不足之间矛盾、城市地区职业教育与培训资源相对充裕与传统生源逐渐萎缩的矛盾这二者的悖论。通过实现城乡职业教育统筹发展，将能有效地改变这一现状，为农村地区人口提供充分的优质职业教育与培训服务；同时有效地利用城市职业教育资源，带动城乡职业教育的整体发展。

一方面，通过发展农村职教，扩大农村职业教育的吸纳能力和培养能力，在原有农村地区传统生源的基础上，更多地面向广大农民招生，为农民提供便捷的培训服务，带动区域内农民参与培训的热情，充分发掘农村培训市场的潜力，这样解决了当前农村人口技术水平普遍偏低的问题，更重要的是农村职教将在功能的逐步强化中提高实力和地位。另一方面，城市职业教育通过面向农村、面向农民工，大力开展适合农民实际需求的技术培训和其他实用课程。因为农村职教短期内由于基础能力薄弱无法为所有需要职业教育培训的人提供服务，而城市职业教育则可能承担这一任务，同时城市农民工也可能在转移地接受培训，这样，城市职业教育生源短缺的问题将得到彻底的缓解。

三、城乡统筹发展视野下的职业教育改革

当前，职业教育已经成为我国教育改革和发展的战略重点，而在发展战略的选择过程中，将统筹城乡发展作为战略制定的重要背景与依据，构建统筹城乡发展的职业教育体系则是战略选择与制定的关键因素。从当前城乡发展的基本特征来看，从统筹城乡发展的视角出发，职业教育应该考虑从以下几个方面来推进改革。

一是提升职业教育的服务功能。从国际职业教育的成功经验看，受训者在劳动力市场中的就业机会和就业后的发展前景，是职业教育发展的最关键因素。{14}因此，职业教育应更多地面向农民提供教育服务，向农民提供农业生产新知识、新技术，注重农民的求知积极性，让农民获得实际利益。{15}所以我们在定位职业教育的服务功能时，应考虑几个方面的内容：正式的中职学校教育、定期的不定期的技术培训、创业培训以及各类专项培训，如法律基础知识教育、健康知识等，避免原有农村职业教育体系的单一学校教育的特点，扩展原有的功能，有升学、有就业、也有素质提升。中职学校是承担其功能的重要主体，也是基础教育毕业生的主要分流方向。一方面为学生提供就业所需的技术技能培训，另一方面，为有升学意愿的学生提供必要的平台。同时，培训机构所提供的其他类型的长期的、短期的职业培训、创业培训或临时实用课程为农村人口提供了其他方面的技能或者满足了其知识需求，如农业技术推广、农村实用法律、卫生知识传播等。因为从目前我国农村的发展情况来看，仅仅大力推进“非农化”是无法促进我国农村的进步和城乡统筹协调发展，更重要的是，在“非农化”的同时，更要培养留守农民，让农民扎根本土，通过技术或者自主创业，实现充分就业。在新的形势下，职业教育服务功能也要朝可持续化、终身化方向发展，为农村人口提供更全面的教育服务。

二是应形成职业教育的城乡沟通机制。要形成存在于城乡职业教育之间的，促进城乡在师资、学生相互沟通流动的互动机制，实现城乡合作、联动的培训体系，这是统筹城乡发展的关键所在。首先是学生的流动机制，一种可能的流动模式是，农村职业学校学生第一年在学校接受必要的理论知识，第二年在学校实训基地或城市职业学校实训基地接受技术训练，第三年则安排到企业顶岗。在农民工培训方面，农村职业学校主要承担农民工（进城前）的职前教育与技能培训；二是城市职业学校主要承担农民工（进城后）的继续教育与培训，而城乡的合作培训能够让农民更便利地接受职业教育与培训。{16}其次是城乡职业学校师资上的沟通，应该制定城乡师资流动的相关方案，农村职业学校教师定期到城市职业学校进行短期交流、学习和工作，在理念上跟进职业教育的发展趋势；同时要建立城市教师到农村对口援助的长效机制，带动农村职校的发展观念转变和师资队伍建设。这种着眼于城乡职业教育统筹的长效机制可以与一定的经济手段及其他相应的激励、约束机制配套来实现。

三是在投资主体方面，要实现多元化。应该要注意的是，职业教育本身存在一定的弱质性，同时职业教育尤其是农村职教所具备的公共性决定其不应该完全被推向市场；如果职业教育完全由市场运作，政府撒手不管，必定带来新一轮更严重的问题。这是因为，一是接受职业教育的对象普遍存在社会经济地位低下的状况，无力完全自主购买职业教育与培训的产品；二是举办职业教育的收益与风险并存，而且与城市职教相比较而言，农村职教在收益上更低，吸引力低，少有社会机构愿意参与农村职教。但农村职业教育也不能完全由政府包办，这样可能导致农村职教的发展活力不足。首先可以通过政府向农民发放职业教育培训券，农民凭券参加培训，在政府验收培训成果之后，向培训机构支付培训费用，这是解决当前农村职教在培训能力上不足的重要途径。其次是政府要采取激励措施，鼓励社会资金转向农村，投资职业教育，并在政策上予以优惠与扶持。农村职教应该突出公共性，政府要承担主要的责任，同时引导其他资金来源支持，形成投资多元化的发展局面。

四是在结构方面应更丰富。着眼于推进城乡统筹发展的职业教育结构应该具备以下两个特征，一是开放性，二是层次性。具体说来，开放性在于职业教育体系内部上下贯通、相互融通。即各个培训机构的学员能够通过一定的程序在不同的机构流动，选择自己感兴趣和合适的学习项目。层次性（主要指农村职教）在于农村职教体系要以乡镇农校为基础，延伸至各个乡镇甚至范围较大、交通便利、人口集中的村组一级；要以中职学校为骨干力量，在县级城市举办至少2-3所公办中等职业学校，并有若干个社会力量参与的职业教育办学实体；以县域的高等职业教育为龙头，集中更多优秀的职业教育资源，引领农村职业教育发展方向，提升农村职业教育的整体水平和地位。统揽这三类职业教育资源的是县级职教中心，职教中心主要负责县域职业教育的管理与协调机构，统一规划与调配县域内职业教育的发展，中心主任应该由县主要领导担任。这样农村职业教育就形成了三级一体的结构分明的体系。

五是农村职教的层次应有所突破。可以考虑突破当前单一的中职层次，在有条件的地区，增设专科层次甚至更高层次的职业教育内容，这是现实的发展需求，也是一种发展趋势。以农科类专业为例，随着农业产业化和现代化的推进，现代农业技术的复杂程度越来越高，所需的知识基础与技术水平要求逐步提高，原有的中职层次的知识基础已有明显的不适应状况，这种情况同样存在于农村职教的其他专业类中，层次的局限将阻碍农村职教的功能发挥，并影响其持续发展。部分农村地区中职学校也具备了升格的能力与需求，我们在湖南长沙县某职业中专调查时了解到，该校办学历史长、实力强、招生状况以及师资力量完全达到了本世纪初的升格的要求，但由于其处于长沙县农村地区，其升格的要求被限制，而其他实力不如该校的部分城市中职校却顺利升格，这种状况极大地限制了该校的发展，也影响了学校员工的工作积极性，因为从某种程度上来说，升格不仅仅是层次的提升，更是对其办学成绩和能力的肯定。

针对上述情况，我们可以考虑农村职业教育在层次上形成多样性，既有部分初级的、短期的职业学校，也有大量的中等职业教育，还要有适量的高职教育。发展的途径可以有两条：一是将实力强、招生状况好的农村中职独立升格或者强强联合实现升格；二是考虑让部分城市高校（特别是农业类和工科类高校）根据专业优势和区域产业优势，在县域开设分校，举办一批县级大学和社区学院，将优秀的教育资源扩散至农村，形成更大的受益面。

注释：

①厉以宁.城乡二元体制改革关键何在[J].经济研究导刊，2008（4）：1-4.

②唐仁健.关于农业农村发展的阶段性变化及若干政策取向[J].农业经济问题，2008（1）：4-11.

③熊剑锋.社科院最新报告：城乡收入差距扩大趋势或出现拐点[N].第一财经日报，2008-10-17，A3版.

④林毅夫.发展战略与经济发展[M].北京：北京大学出版社，2004.

⑤赵人伟.我国居民收入分配和财产分布问题分析[J].当代财经，2007（7）：5-11.

⑥黄映晖.劳动力城乡统筹的政治经济学分析[J].中国农业经济评论，2005（5）:211-224.

⑦蔡昉.破解农村剩余劳动力之谜[J].中国人口科学，2007（2）：2-7.

⑧中国科技部农村与社会发展司，中国农技开发中心. 2004年中国农民素质发展报告[R].北京：中国农业出版社，2005.

⑨莫荣.农民工劳动力市场的状况和政策建议[J].经济研究参考,2008(31):37-39.

⑩韩俊.强化农村职业教育的公共性[J].北京大学教育评论，2007（3）：28-31.

{11}鲍威.继续教育对改变弱势群体边缘化地位的效用[J].北京大学教育评论，2007（3）：108-117.

{12}唐智彬.论当前农村职成教育社会使命的历史性扩展[J].职教论坛，2007（7）：4-8.

{13}黄映晖.劳动力城乡统筹的政治经济学分析[J]中国农业经济评论，2005（5）：211-224.

{14}Foster, P.J.(1965) The Vocational School Fallacy in Development Planning. In C.A. Anderson and M.J.Bowman (Ed.) Education and Economic Development,Chicago: Aldine.

{15}石伟平.比较职业技术教育[M].上海：华东师范大学出版社，2001.

{16}石伟平.国际视野中的我国农村职教改革与发展[J].教育发展研究，2009（5）：56-59.

责任编辑韩云鹏