我国成人高等教育政策的价值分析

摘 要：成人高等教育政策对我国的高等教育事业产生了非常重要的影响。文章从宏观、中观、微观三个层面对我国成人高等教育政策的出台背景进行分析，依据教育平等、质量提升、效益优先、灵活多样等成人高等教育政策价值选择，从成人高等教育政策产生的功效，反思我国成人高等教育政策的形成机制、理想价值与实践价值的矛盾、利益与代价之间的矛盾、强势群体与弱势群体之间教育机会的均等，以提高我国成人高等教育政策的应用价值。

关键词：成人高等教育；教育政策；价值分析

作者简介：王蔚起（1985-），女，湖南娄底双峰县人，湖南师范大学教育科学学院教育经济与管理专业硕士研究生，主要研究教育经济与管理。

基金项目：湖南省普通高等学校教学改革研究项目“成人高等教育人才培养模式改革的研究与实践”（课题编号121-0247）。

中图分类号：G720文献标识码：A文章编号：1001-7518（2009）13-0028-04

教育政策是由政府及其机构和官员制定的，调整教育领域的社会问题和社会关系的公共政策。教育政策分析的一个基础就是要首先确定政策分析和研究的边界，即要选择具有特点价值的事件和问题进行研究，而“教育政策价值分析就是对教育政策活动的价值系统和价值问题进行确认和分析的一种教育政策研究方法和方法论。”[1]它将教育政策的价值纳入到了人们审视和考量的视野，提升了人们对政策价值的关注和理解，是教育政策分析的核心领域。

成人高等教育政策是教育行政管理部门依据一定的目标和规范标准，为了规范和保障成人高等教育质量作出的价值判断和改进措施。“从改革开放初期国家对于成人高等教育的政策的初步规范到1995年《中华人民共和国教育法》明确规定国家实行成人高等教育制度，我国的成人教育事业得到了快速的发展。1998年8月《中华人民共和国高等教育法》的出台正式将成人高等教育纳入为现代高等教育的重要组成部分。”[2]迄今为止我们国家还没有出台一部专门的成人高等教育法律，但是我国就成人高等教育所实施的一些法规，为进一步深化和加强成人高等教育教学改革，提高办学质量和服务水平作出了重大的贡献。

一、我国成人高等教育政策背景分析

（一）宏观背景：经济体制的转变和终身教育思潮的引导

改革开放以后，我国的经济体制逐步从计划经济转向市场经济，这是经济体制历史性的根本“转制”,对成人教育产生了决定性的影响。市场规律对经济运行方式的支配使得公民、企业教育的自主化已成必然趋势；同时产业结构的全面调整，多种经济成分的出现使得成人受教育主体变得分散和复杂。由此，重视和规范成人教育已相当的紧迫。

国力的强大取决于人力资本的存量，教育已成为人们自我发展的投资,知识成为市场上的一种特殊商品。随着知识更新速度的加快,任何人只有不断学习才能适应社会而不被抛弃,世界上再没有终身职业,而只有终生学习。因此如何增大人力资本的存量对我国成人教育提出了迫切的需求。

终生教育思想更是加速了成人教育的发展。在知识、技术飞速发展的新时代,人的一生只有不停地接受教育、学习知识,才能最终实现人生的价值。成人教育的对象极其广泛，其接受学习的特点是全程性,包括离开正规学校一直到终生的漫长过程。因此,发展成人教育正是终身教育这一指导理论的实践应用，也是我国成人高等教育政策制定的时代背景。

（二）中观背景：人事领域和薪酬制度的变化

人事领域的变化主要可以从三个方面来探讨其对我国成人高等教育的影响：

一是人事管理制度的变化，从终身雇用到阶段聘用。传统用人制度是一次分配定终身，实行聘用制以后，任何单位用人都有周期，合同期满可续聘、可辞聘也可解聘，变换单位、轮换岗位已是司空见惯的事，同时也迫使人们增强紧迫感和危机意识，注重继续学习充电以提高自己。

二是人事管理方式的变化，从身份管理到岗位管理。中国传统人事管理的最大特征就是身份管理，人为地把员工分成三六九等，官本位的思想根深蒂固，至今没有完全打破。当前正在进行的人事制度改革将废除身份管理，实行岗位管理。无论在什么单位，只要你有能力胜任这个岗位，人与人之间便只有岗位的不同，而无身份高低贵贱之分。这也就从另一个侧面刺激了成人高等教育的发展。

三是人事管理职能的变化，从人员管理到人才开发。传统人事管理同现代人事管理在职能上的重大区别就是：前者重视对人员的管理，后者重视对人才的开发。“1995年12月，国家人事部提出了把传统的人事管理迅速转移到整体性人才资源开发上来的任务，并且具体阐述了整体性人才资源开发包括预测与规划、培养与使用、配置与管理三个基本环节。”[3]顺应这一转变的要求，许多人事部门纷纷成立了人力资源部以鼓励员工继续接受教育和积极组织员工进行职后培训。

薪酬制度在我国也进行了反复的变革，主要包括岗位工资制、职能工资制、绩效工资制等。不同的薪酬制各有其优缺点，发展至今，企事业单位在确定人员工资时，往往要综合考虑三个方面的因素：一是其职位等级，二是个人的技能和资历，三是个人绩效。在工资结构上与其相对应的，分别是职位工资、技能工资、绩效工资。这样一来，工资的确定更具有灵活性，通过自身的努力所能获得的利益也就更多，正是这一经济利益的刺激使得我国的成人高等教育也得到了迅速地发展。

（三）微观背景：受教育者的教育需求

众所周知，我国是人口大国，在新中国成立后，百废待兴，教育的重要性也得到了一定的重视，但是经济的薄弱、教育资源的不足导致我国国民学历层次不高。在改革开放之后，我国的政治经济文化等都有了不同程度地改善，成人受教育主体的教育需求也随之发生了改变。总而言之，其教育需求主要源于以下两方面的刺激：

一是我国经济体制的转变，使市场竞争机制渗透到了各个领域。伴随着知识经济的兴起，人们逐渐明白知识就是生存的力量，个人为了使自己不至于在激烈的竞争中遭到淘汰，继续接受教育以掌握更多更好的知识技能、获取高学历成为了提高自己的经济水平以及顺利生存的重要途径。

二是自我实现的需要刺激了成人高等教育的进一步发展。从马斯洛的需要层次理论可以得知，在满足了基本的安全、物质条件之后，尊重和自我实现的需要便油然而生。继续接受教育可以提高自己的教育程度以及自身的文化素养和内涵，从而获得他人的尊重，享受高质量的生活。当接受继续教育不再是为了生存的需要时，人们才能够根据自身的兴趣和爱好开发自己的潜能，实现梦想的飞跃。因此，这也是成人高等教育发展的一个重要因素。

二、我国成人高等教育政策的价值选择

“价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上作出的一种集体选择或政府选择，它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值的追求。”[4]影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和价值观，这是政策制定者对教育活动中价值关系的根本性认识。不同类型和层次的教育政策，具有不同的价值选择。价值选择是一个过程，包括目标的选择、手段的选择和结果的选择，诸如教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等等。

（一）质量提升

质量通过三个方面来反映。一方面，成人学历层次得到提升。为了适应新形势的发展，特别是知识经济的兴起以及知识更新周期的缩短，社会各部门对人才的学历要求也越来越高，学历不高的成人(甚至一部分出于长远打算学历已较高的成人群体)一般都以不同方式参加了学历教育，成人高等教育便是其中一种最普遍的形式。另一方面，人口素质得到提升。在学习过程中，他们都不同程度地加深了理论修养、拓宽了专业知识面、获得了新的知识和技术，从而提高了自身的素质。第三，成人教育质量逐步提升。伴随着成人的工作实践经验，能够很好地将理论与实践相结合，也促进了成人教学质量的提高。同时，相关的政策也规范了教学和管理等相关工作，这对于保证成人高等教育质量起到了重要的作用。

（二）教育平等

《教育法》第1条第2款规定：教育公民不分民族、种族、性别、职业状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会,法律赋予了公民平等受教育权。成人教育作为以育人为根本目的的类别教育,不仅仅在于传授技术与技能,还在于促进人的自身发展,并通过连续的经验和学习得到愈益充分而且不断增多和不断提升的“自我实现”。因此,成人教育和其它教育一样,承载着终身教育的使命,本身是一种公益性行为。成人高等教育政策的出台在某种程度上给庞大的成人群体提供了平等提升学历的权利和机会。这对于他们来说，在激烈的竞争面前，他们和接受过普通高等教育的学生一样，都有机会去争取他们理想的工作。因此，体现了教育平等的政策价值原则。

（三）效益优先

成人高等教育政策首先关注的是政策的社会经济效益，这些政策实际上就是通过扩大教育总量的供给来增加教育存量，最终促进国民经济的发展。我国的成人高等教育有脱产学习和非脱产等多种形式，从最初政策的制定来看，我国的成人高等教育是主张非脱产的形式，采用这些形式参加学历提升教育，很多人一般都采用业余学习形式进行。这样，在经费、时间和精力投入方面，无论是本人还是单位、国家都节约了成本。因此，这项政策基本上遵循了效益优化的价值原则。

（四）灵活多样

一系列成人高等教育政策的出台，有力地促进了成人教育实践的积极发展。从招生制度来看，采用了国家考试招生、预科生、往届生、资格生、注册视听生等。从学历层次结构来看，举办了专升本教育、二学历教育、双学位教育、研究生教育和高等职业教育。从成人高等教育组织形式来看，有电大、夜大、函大、职工大学、农民大学、管理干部学院、独立函授学院、教育学院等。这极大地扩大了成人受教育者的选择范围，结合自身的实际情况，通过一定的教育成本分担，缴纳学费便可获得继续接受高等教育的机会，可以说，这一系列政策的实施体现了多样性和可选择性的政策价值原则。

总的说来，我国成人高等教育政策所蕴含的政策价值选择可以从这两个层面来分析。一是表面的现象性的政策价值选择，满足成人提高其学历层次的需求，扩大国内教育存量，提高成人高等教育的质量。二是深层次的本质性的政策价值选择，即扩大国内需求，促进国民经济的发展。这是政府有关部门制定此政策的直接动因，其政策价值选择的本质就是政府试图用教育内部的制度创新来解决教育外部的经济问题，将政策作为解决社会经济问题的工具和手段。这两个层次的价值选择是手段与目的的关系。

三、我国成人高等教育政策的功效

政策的有效性是对教育政策进行价值分析的一个最重要的向度。“教育政策的有效性，指的是教育政策的效能问题，主要取决于政策决策过程和实施过程中的价值问题是否得到合理处置与解决，也就是教育政策实施过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化，教育政策活动能否以最小的代价获得最大的政策结果。”[5]教育政策的有效性是从教育政策实施过程层面讲的，追求的是教育政策功能和效益的最大化。

新中国成立后特别是改革开放以来，我国成人高等教育的地位、作用、内容、形式等正在发生着巨大的变化，出现了许多新的趋势和特点。

从地位上看，我国成人高等教育已经完成了从普通高等教育的补充形式到成为我国高等教育重要组成部分的转变。

从内容上看，我国成人高等教育正在实现以学历教育为主，向学历教育、职业教育、岗位教育、职业资格培训、新知识培训等全方位发展的转变。

从形式上看，我国成人高等教育在二十世纪五六十年代是以手工操作为主的函授教育，七八十年代出现利用无线电技术的广播电视教育，进入二十世纪九十年代以来，又出现了以网络技术、多媒体、通信卫星等高新技术为依托的第三代远程教育。这些都是成人教育政策制定以来所带来的良好结果，受教育者范围的增大、教育程度的提升、国民素质的提升都是当前建设和谐社会主义的重要条件。

四、我国成人高等教育政策的几点反思

（一）完善政策形成机制

成人高等教育政策要有科学的机制和强有力的监督。否则，不规范的操作必然会给成人高等教育政策的有效性带来影响。例如，在形成成人高等教育政策的过程中往往会因为某些限制条件牺牲自主权以迎合政府的需要，而广大的民间教育理论研究者、政策研究人员及教育政策的利益主体（如家长、教师、学生等）往往被排除在决策体制之外。决策主体和利益主体地位的不平等就会不可避免地造成价值选择和利益要求之间的矛盾和冲突。因此，要建立明确的决策系统、咨询制度、监督制度等，完善政策形成过程，提高成人高等教育政策的合法性和有效性。

（二）协调政策的理想价值与实践价值的矛盾

成人高等教育政策的理想价值目标是要满足成人群体的教育需求，提升国民素质，促进经济的发展。成人高等教育的直接结果是使更多的人获得更高的学历和文凭。但是，真正的人才是必须掌握丰富的知识和过硬的技能，学会思考问题的方法。

从理论上说，成人高等教育专业的划分以一定的社会分工为前提，又与一定的学科基础相对应，因此成人教育的专业、课程设置，要根据现代科技的发展特点和动态，又要依据一定社会经济的阶段特征来设置，只有这样才能保证成人高等教育的质量，但现实不容乐观。我国的成人高等教育质量问题引起了社会各界的关注，对于成人考试所获得的学历缺乏信任度，这样的质疑不能不促使我们深刻反思学历与能力是否能成正比增长这个问题。同时，急功近利的教育主管部门，只看到获得高学历者的数量；教育提供者则用降低教学要求和考试难度来拉生源；就成人受教育者自身而言，被形势和工作部门所逼而学者居多，为生存需要、提职晋级需要、社会尊重需要而学者居多，而真正为了理想的事业追求、主体精神的充实、高级情感的满足而学者却不多。因此，用学历来衡量成人高等教育政策目标是否已经达到显然还有待考证。

（三）协调政策利益与代价之间的矛盾

从理论上来说，如果一项政策实施的代价大于这一政策的收益，就不是一项好的政策，其政策有效性就会被质疑。“一费制”的有效性要受到其可能带来的政策代价的制约，只有尽可能降低和避免这些代价，政策的有效性才能得到保证。“成人高等教育”政策可能造成的政策代价主要有以下几个方面：一是降低教育教学质量，主要表现在成人高校在办学条件没有达到应有的标准或规模的情况下大量扩招，导致师资缺乏、校舍严重不足，为了短期的经济效益牺牲了教育的长期效益。二是成人高教的专业设置不合理所付出的代价。成人高等教育的专业设置应该以一定的社会分工为前提，只有专业对口、学有所用才能保证资源的合理使用。否则就会使得成人高校的专业比例失调，造成毕业生的结构性失业，这无疑不利于社会的稳定和发展。

（四）关注强势群体与弱势群体之间教育机会的均等

成人高等教育政策中，缴费上学是一个重要的举措。当然，相对于普通高等学校的学生而言，成人教育所需要耗费的成本相对来说要低，但是承担教育成本是不可避免的。我国是一个农业大国，农村人口占据着非常大的比例，提高农民的知识技能和素质是我们建设和谐社会的重中之重。“以湖南省为例，全省2564.83万农村劳动力中，未上学的119.74万人，占4.7%；小学文化程度的886.54万人，占34.5%；初中文化程度的1246.82万人，占48.6%；高中文化程度的287.26万人，占11.2%；大专及以上文化程度的24.47万人，仅占1%。”[6]学历层次的低下与昂贵的学费有着非常大的联系，由此可见，对于众多的弱势群体来说，要享受高等教育的权利，他们根本无力承担昂贵的学费。因此如何解决缴费上学的问题，是提高教育平等水平和提升国民素质必须仔细思考的问题之一，也是推广成人高等教育要解决的一个重要问题。

参考文献：

[1][4][5]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.

[2]汪志刚.改革开放以来我国成人高等教育政策的演进[J].天中学刊，2006(4).

[3]曾毓敏.我国人事领域十大变革[J].中国人才，1998(1).

[6]湖南省统计局.2007年湖南省农村劳动力转移1104.87万人[DB/OL].湖南统计信息网，2008-01-29．

责任编辑刘扬军