西方大国热点外交模式及其对中国的启示

孙德刚　朱威烈

摘要：21世纪，大国参与全球治理的重要手段是开展热点外吏，受军事力量、经济实力、政治体制、外交理念、利益相关度、决策者认知差异、热点问题性质等多种因素的影响，大国和大国集团参与热点外交的手段各不相同，包括军事干预、向热点地区派出特使、形成应急决策机制、依靠盟友和准盟友的援助、派驻维和部队、利用大众传媒设置热点话题、发挥联合国的主导作用、开展公共外交和提供经济援助等，本文旨在比较美国、日本、欧盟和俄罗斯热点外吏的基本模式，探讨其对中国开展热点外交实践的借鉴意义，探索中国特色热点外交新模式。

关键词：西方大国；热点外交；危机管理；中国外交

中图分类号：D830文献标识码：A文章编号：1009-3060(2009)02-0094-07

热点问题常表现为突发性、危害性、紧急性、易变性、连锁性和群体性等，中国参与国际热点外交，是进人新世纪以来逐步形成的重要外交实践。在构建指导中国热点外交的理论过程中，有必要总结西方大国和大国集团热点外交的经验与教训，洞察热点外交的规律性特征，概括地看，美国热点外交模式的全球性和战略性色彩鲜明，应急机制健全，应对危机的手段多样，但具有强加于人的霸权主义和单边主义特征，常背离国际道义；日本、欧盟和俄罗斯的热点外交模式，则带有区域性和策略性，主要服务于自身的国家利益与区域利益；未来中国开展热点外交需进一步利用多边主义舞台。与时俱进地理解不干涉内政原则，加强外援体制的创新，促进战略传播，在热点外交实践中维护国家利益，树立负责任的大国形象。

一、美国的热点外交模式

美国代表的是世界霸权国的热点外交模式。美国作为现行国际体系的主导者、支配者和控制者，在处理热点问题上具有以下特点：第一，以美国的领导地位为基础。当热点问题出现时，美国几乎总是首先发出倡议，影响欧盟、俄罗斯、中国、联合国、北约和其他国际组织，使之与美国的立场和政策保持一致，体现了国际体系的领导形象。

第二，以西方盟国为依托，在开展热点外交时，美国常常寻求英、法、日、德和加拿大等盟国的配合，协调立场。例如，1973年石油危机爆发后，美国政府于1974年2月呼吁发达工业化国家召开石油进口国会议，并在会后成立了能源协调小组(ECG)，共商应对能源危机的外交方案。(2)冷战结束后，美国处理热点问题的安全合作载体主要是北约、美日联盟和美澳新联盟。1999年科索沃战争后，美国即发起“防务能力行动计划”(DCI)，启动新的“快速反应部队”。在阿富汗战争中，北约、日本、澳大利亚、韩国等都发挥了重要的协助作用。

第三，以军事干预为主要手段。在热点问题上，美国政府从来都是一手借助外交和谈判，另一手采用军事打击。能在联合同安理会通过维和、制裁、政治解决或动武决议时，美国就用联合同的名义，如1990年的海湾危机和海湾战争；当安理会出现意见分歧或安理会决议难以在短期内取得通过时，军事手段便成为美国热点外交的重要手段，如1959年的科索沃战争、2003年的伊拉克战争。总的看，美国在热点外交中明显表现出单边主义和多边主义相结合，政治手段与军事手段相结合，实用主义色彩十分浓厚，美具体采用何种手段取决于此手段的风险与成本，而不是某种道义或原则。在解决朝核与伊核问题上，政治谈判比军事手段风险更小，因此，美国更倾向于选择多边谈判形式。

第四，以处理突发国际事件的专门机构为平台。为应对国际突发事件，美国于1947年成立了国家安全委员会，1949年该委员会被划为美国总统行政机构的一部分。国安会专门负责具体热点问题的评估、跟踪、情报搜集和预案制订，是总统、国防部长、国务卿等确定热点外交政策的重要平台；国安会的执行委员会则是制订热点外交政策的核心机构。通过整合美国军事、情报和财政资源，美国总统便将突发安全事态纳入到正常安全事务程序中。

第五，以大众传媒为辅助，制造热门话题。美国政府凭借掌握国际传媒导向和话语权的优势，经常通过引导国内媒体对美国关注问题的报道来影响国际舆论，选定热点话题，为美国政府开展热点外交提供舆论支持。美国主流媒体对“俄罗斯入侵格鲁吉亚”的报道，使2008年9月南奥赛梯问题成为美国开展热点外交的主要对象，布什政府还向格鲁吉亚提供10亿美元援助，以增强格同俄对抗的资本，推动冲突升温。

第六，以反美国家为对象。美国的热点外交大都把反美国家列为对象，分别以防扩散和防人道主义灾难为口实，对反美国家进行打压。前者如对伊拉克、朝核与伊核等问题的干预；后者如对缅甸、苏丹、津巴布韦等问题的干预。

第七，以快速反应为表现特征。美国在情报搜集和处理、信息传播等方面的能力和水平，均属世界一流，又在几乎所有潜在热点地区拥有驻军，对热点问题的反应速度也超过其他国家和地区，一般为1- 10天。在中美洲等地区，美国的反应时间只有1-5天。美国对热点地区作出快速反应，一是因为它应对各种突发事件的机制较为完善，二是凭藉它在热点问题出现后能够迅速占领宣传阵地。

美国热点外交尽管比较成熟，但也存在缺陷。从主观上看，美国与当事方缺乏平等对话的态度和必要的沟通能力，也缺乏倾听当事方意见的耐心，常会表现出美国人特有的情绪化与傲慢，很少尊重对象国政府的感受。从客观上看，由于美国自视对世界和平肩负使命，在后冷战时期几乎参与了世界上所有的热点外交，其关切点遍布东亚、中东、中美洲、欧洲、非洲和大洋洲，而随着美国经济状况的恶化和动辄滥用武力，使其干预战线拉得过长，热点外交缺乏重点，已经力不从心，不得不频频要求盟友、中国、俄罗斯和联合国在处理热点问题方面发挥积极作用。美国热点外交正出现回归多边主义的趋向。

二、日本的热点外交模式

日本是经济大国，又是资源贫乏的国家。日本的热点外交常与经济外交、灾难外交、援助外交等联系在一起，以维护本国的安全利益、经济利益，追求拓展政治影响力。其主要特点大致如下：第一，在低级政治问题上开展热点外交。日本开展热点外交具有选择性。日本不是政治大国和军事大国，但十分热衷于拓展国际影响，竭力谋求成为安理会常任理事会国。日本目前对国际上的政治类、传统安全类热点问题仍缺乏参与解决的身份、能力与资源。除朝核问题外，日本基本不在国际安全热点问题的解决方之列，但在经济和救灾等非传统安全方面，日本的热点外交较为活跃。如2008年的国际金融危机等国际经济热点问题出现后，日本都积极利用自身的经济优势，向债务国和政局动荡的国家提供经济援助，仅1997年便向泰国提供了172亿美元的援助；2008年9月美国出现金融风暴后，日本再次成为第一个宣布向美国金融机构提供大规模援助的国家。日本利用经济热点问题提供援助的

政策，旨在树立经济大国形象，博取国际舆论好评，进而谋求成为政治大国。第二，重视同美国协调立场。作为美国在东亚最重要的盟国，日本在热点外交中十分重视配合美国的全球战略。例如，1990年海湾危机爆发后，日本的资助金额高达130亿美元，主要向以美国为首的多国部队、约旦、土耳其和埃及提供援助，成为名副其实的援助大国，2008年，在朝核、伊核、苏丹达尔富尔、缅甸、津巴布韦、格鲁吉亚等热点问题上，日本都与美国的立场保持一致，2005年朝核危机恶化后，日本同美国一道对朝鲜采取经济制裁。第三，注意协调外交部门与国防和情报部门的立场。近年来，日本在开展热点外交时重视推动自卫队和情报部门发挥作用。“9·11”以来，日本即通过修宪使自卫队走出国门合法化。2003年伊拉克战争爆发后，日本又派出750名自卫队员前往伊拉克“维持秩序”；2004年印度洋海啸发生后，日本自卫队以搜救为由，再次走出国门。日本政府在热点外交中动用自卫队的做法已引起有关方面的高度关注，第四，面对热点问题迅速制订预案。为防止热点问题威胁到本国安全，日本政府常在矛盾激化之前制订相应预案。2003年伊拉克战争爆发后，日本召开临时内阁会议，决定成立伊拉克问题对策本部，并通过了“关于国内恐怖事件发生的对应措施”，以防止热点地区矛盾尖锐化，危及自身。朝鲜2006年10月9日进行核试验后，日本也制订了类似预案。第五，首相的作用日趋重要。二战后日本形成的政治文化传统一般奉“不出头”为美德，排斥独断型的政治领袖和决策主体，注重协调和自下而上的决策模式。这实际上扩大了内阁权限而限制了首相权限，日本《内阁法》和《国家政府组织法》使首相的权限在某种程度上类似于其他部门的总管职位，重要信息和情报通常不会在第一时间送达首相办公室。职能部门的垄断信息，造成日本热点外交的开展比美国和其他大国显得缓慢。但自小泉于2001年执政后，日本首相以“有事立法”为依据，试图提高首相在热点问题出现后的决策能力。“显然，日本立法与行政部门之间的博弈，正在强化首相在热点外交中的主导作用。

日本在应对国内突发事件和灾难问题方面，已有一套成熟完备的危机管理体系。但在热点外交方面，日本的应急机制仍有欠缺，这与日本将国内经济与周边安全放在首位不无关系。前首相福田提出的国家安全委员会制度，因日本国内政治动荡而搁浅；目前内阁官房长官、外相和防卫相之间试图加强协商，履行国家安全委员会的职能，但在热点外交中尚很难及时整合各部门资源，从类别上看，日本的热点外交主要集中在经济和环境外交，而不是热点政治和安全外交；从地域上看，日本的热点外交主要集中在亚太地区，如朝核危机和东南亚问题，对中东、高加索和非洲的热点问题参与度仍还有限；从手段上看，日本的热点外交主要表现为经济援助和在政治上协同美国立场。总之，由于日本常以一种居高临下的心态提供援助，并将开展热点外交作为提高它政治大国地位、成为安理会常任理事国的王具，利益驱动色彩明显，缺乏平等意识和向热点地区提供公共物品的主动性，因此其热点外交模式具有局限性。

三、欧盟的热点外交模式

欧盟热点外交模式反映的是一种合众国或区域组织外交模式。从20世纪90年代以来，欧盟(包括其前身欧共体)主要参与了格林纳达(1983年)、利比亚(1986年)、科威特(1990年)、索马里(1993年)、卢旺达(1994年)、前南斯拉夫(1999年)、伊拉克(2003年)、伊朗(2003年至今)、苏丹(2007年至今)等热点外交。欧盟的热点外交模式主要具有以下特点：第一，以人道主义和国际维和为旗号。欧盟参与热点外交通常从人道主义与国际维和等全球治理的角度出发，强调欧盟对国际热点问题承担的独特责任。例如，在科索沃危机爆发后，英、法、德欧盟三大核心成员积极开展外交磋商，并同美国一道向前南斯拉夫发动了军事打击，其冠冕堂皇的理由是保护人权；在索马里危机和海湾危机爆发后，欧盟前身欧共体积极介入，与美国一道加以干预；伊朗核危机出现后，以英、法、德为首的欧盟成为热点外交的主要参与方，第二，联合行动、单边行动与构建志愿者联盟相结合。欧盟各国参与热点外交的动机、利益和目标虽不尽相同，但欧盟在参与时既惯于以联合国、北约和欧安会为依托，通过派遣国际维和部队来强化对热点地区事务的干预，又会以双边形式联合干预热点问题，英、法等国甚至为了维护各自在热点地区的国家利益，采取单边行动。通常的情况是，欧盟成员国利益一致时，采取联合行动的可能性较大；利益不一致时，则各国独自行动的可能性更大。1994年卢旺达发生种族清洗时，法国便脱开欧盟单独采取了行动，此外，欧盟还会选择采取志愿者联盟模式，亦即在热点问题爆发时，从欧盟成员国中招募志愿者，任务完成后志愿者联盟自行解散。这种志愿者联盟具有灵活性、动态性与功能性，更像是一种行为而不是一个组织，由此可见，欧盟处理热点问题的方式，是综合运用多边、三边、双边、单边等多种形式。第三，注意寻求干预的合法性。为取得行动的合法性，欧盟首先会寻求在联合国、北约和欧盟的框架内解决热点问题，倡导多边主义，其次，欧盟很强调内部成员国集体行动，协调欧盟大国和小国的立场与政策，尽量做到联合行动；再者，欧盟也十分注重通过主流媒体影响公共輿论，以突出其行动的“维和”和“人道主义”性质，进而达到为欧盟干预政策披上合法外衣的目的。第四，建立欧盟快速反应部队。2000年11月20日，欧盟各国国防部长在布鲁塞尔开会讨论设立快速反应部队事宜。各成员国国防部长还同意，未来的欧洲快速反应部队将配备10万人、400架战斗机和100艘战舰。欧盟快速反应部队(地面部队)的建立，为其采取联合行动奠定了军事基础。未来，欧盟还可能在现有地面部队的基础上，再成立欧盟空中和海上快速反应部队，以增强对热点地区投送军事力量的能力。索马里海盗危机爆发后，法国等欧盟成员国迅速派兵打击海盗，第五，综合运用各种非军事手段，援助是欧盟干预热点问题的重要外交手段。目前欧盟约占全球贸易总额的20％和工业生产的30％，但已向国际社会提供了50％的人道主义援助和60％的发展援助，这些援助主要用于热点外交。第六，向热点地区派出特使。欧盟积极向热点地区派出待使，利用特使机制协调各方立场，使特使成为联系欧盟及其成员国、热点地区各方和关注热点问题的非政府组织之间的纽带，并通过特使管道，鼓励非政府组织向热点地区提供援助资金。科索沃和伊核危机爆发后，欧盟都派出特使协调各方立场。近年，欧盟负责外交和安全政策的高级代表索拉纳，便以欧盟特使的身份多次在谈判中取得建设性进展，为英、法、德联合行动奠定了基础。第七，派出观察员，以维护热点地区秩序，监督各派

力量执行有关协议。2008年8月俄罗斯同格鲁吉亚爆发冲突后，欧盟于9月中旬召开了紧急外长会议，欧盟负责外交和安全政策的高级代表索拉纳9月30日宣布向靠近阿布哈兹及南奥塞梯冲突地区派出观察员。第八，加强欧盟成员国情报部门的整合和交流。欧盟在热点外交中的情报交流，包括双边与多边合作两个层面，也有两个目的，一是运用经济、外交和军事手段阻止热点问题的出现；二是在热点问题出现后加强危机管理。

不过，欧盟热点外交模式也存在一些不足，主要表现在各成员之间不易协调立场，达成共识。当成员国立场出现不一致时，欧盟作为一个整体开展热点外交便会面临诸多难题，最终难以“发出同一种声音”。例如，1994年卢旺达发生种族清洗时，欧盟中只有法国起劲，其他成员国均反应冷淡。1996年，希腊和土耳其因塞浦路斯问题发生外交纠纷，导致两国关系全面恶化。欧盟对于冲突束手无策。1999年以来，欧盟制订的共同外交与安全政策(CFSP)为加强成员国之间的协调定下了基调，但在具体热点外交层面，欧盟要达成共识仍需经过多轮磋商和沟通。

四、俄罗斯的热点外交模式

俄罗斯的热点外交模式带有明显的军事大国色彩，俄罗斯是个正在谋求重新崛起的大国，对关系到俄战略利益的东欧地区、巴尔干地区、高加索地区、中东地区、中亚地区和远东地区的热点问题，均十分关注。它参与热点外交具有独特的模式。

第一，外交核心决策机制与辅助性决策机制相结合。1994年1月，俄罗斯紧急情况国家委员会更名为紧急情况部(全称“俄罗斯联邦民防、紧急情况和消除自然灾害后果部”)，被列为俄五大执行权力机构之一，有俄总统直接管辖，应对突发事件。此外，总统对外政策局是俄罗斯热点外交最重要的决策机制，1995年12月26日，叶利钦签署总统令，正式成立由他领导的总统对外政策委员会。该委员会是隶属于总统的协调性机构，成员包括外交部、国防部、对外经济联系部、独联体合作部、财政部部长、联邦安全局局长、对外情报局局长和总统对外政策助理，每月至少举行一次会议。1997年9月19日，叶利钦签署总统令，将总统对外政策委员会和总统办公厅独联体机构协调处合并，组建为总统对外政策局，其任务包括热点问题出现后转呈和分析对外政策情报，拟定总统对外政策决策方案等。俄罗斯联邦安全会议下属的安全会议国际跨部门委员会，也积极参与热点外交。该机构作为俄热点外交决策机制的参与部门，在热点问题出现时，即着手分析国际安全状况，确定俄国家利益，分析国际安全状况的情报。其主席由总统任命，设副主席一名，成员包括外交部长、外交部副部长、联邦委员会国际事务委员会主席、国家杜马国际事务委员会主席、总统办公厅副主任、安全会议副秘书、对外情报局副局长、紧急情况部副部长、司法部副部长、副总参谋长、安全会议机关主任、财政部副部长、俄战略研究所所长等人。安全会议国际跨部门委员会实际上涵盖了俄罗斯各主要职能部门，使总统能够在国际热点问题出现后获得充分的资源配置，开展热点外交。

第二，拥有多元化的热点外交执行部门。俄热点外交的执行机构包括国防部、总参谋部、外交局、安全局、对外情报局、通讯与信息局、边防局、紧急情况部等。其中，紧急情况部下属的危机事态管理中心，包括搜寻救援部、民防部队、空中机动救援中心和高危救援行动中心，都负责国内热点问题的处理，也是国际热点问题处理的辅助机构。

第三，重视在联合同的框架内协调同中国的立场。中同和俄罗斯同属崛起中的新兴大国，均不具有西方国家属性，在朝核、伊核、伊拉克重建、缅甸、苏丹达尔富尔和津巴布韦等热点问题上，中俄立场较为接近，双方都坚持主张遵守《联合国宪章》，主张在尊重当事国主权和领土完整的前提下，国际社会通过协商与谈判解决热点问题，反对西方国家动辄使用武力侵犯当事国主权。在关系到安全、主权和领土完整问题上，中俄具有重要的可交换利益，如俄罗斯不附和“中国威胁论”，不与台湾地区发展实质性关系；中国在车臣和南奥赛梯问题上对俄罗斯的立场表示理解和尊重。中俄在上海合作组织框架内开展热点外交、协调立场，既有利于维护欧亚发展中国家的利益，也有利于维护各自利益。

第四，在关系俄战略安全与利益时，不惜动用武力解决热点问题。2008年8月8日，格鲁吉亚在西方势力的唆使下对南奥赛梯采取了军事行动。梅德韦杰夫总统果断作出决定，迎头痛击格鲁吉亚军队，并正式承认南奥赛梯与阿布哈兹独立。这是出于维护俄在高加索的战略利益和树立大国形象的需要，对美欧均产生了一定的震慑力。随后，俄罗斯外长拉夫罗夫呼吁在《联合国宪章》基础上，制订第二个类似于《赫尔辛基协议》的“欧洲安全协议”，并建议召开由所有欧洲国家及该地区国际组织参加的泛欧首脑会议，讨论建立欧洲集体安全体系问题。

俄罗斯处理热点外交的最大特点是决策机制健全，能够迅速作出反应，不乏大国外交风范，俄罗斯处理热点外交的基本原则是，在关系国家安全与核心价值观时不惜使用武力；在不关系国家核心利益与价值观的热点问题上，主张通过和平谈判方式解决。俄处理热点外交虽有果断一面，但也有粗疏之处，如不太重视充分发挥国际传媒的作用，未能有效开展公共外交，较少展示俄热点外交中富有弹性的一面等。这些都有损于俄在国际社会中的和平正义形象。

五、西方大国热点外交对中国的借鉴意义

西方大国的热点外交模式对中国具有重要的借鉴意义，同时其存在的问题也应当引起中国的重视，如美国热点外交的最成功经验是其国内形成了完备的多种应急机制，可以做到防患于未然，但其不足之处是在处理热点问题上缺乏耐心，常常在和平机会尚未丧失时轻易采取军事行动，无视当事国的主权和尊严；日本政府善于在处理热点问题时巧妙地运用经济援助来树立自己的大同形象，试图影响热点问题的走向，但由于日本在提供援助时往往附加许多政治条件，导致其在热点外交处理过程中有强加于人之嫌，难以做到与当事国和当事方平等相待；欧盟目前形成了一定限度的共同热点外交政策，主要表现为创立特使机制和斡旋机制等；俄罗斯善于在联合国的框架内参与热点外交，同时在必要时不惜使用武力干预热点问题。新中同成立六十年来，中国政府已初步形成了自身特色的热点外交模式，如向热点地区派出特使、派驻维和部队、发挥联合国的作用、参与斡旋外交、向热点地区提供援助等，为研究需要，本文采取了简约的办法，将热点外交的手段分为“是”与“不是”两种情况，大国和大国集团热点外交的基本模式便可以从下表(表1)中看出。

从上表可以看出尽管中国热点外交实践凸现了伸张正义、尊重对象国主权和领土完整、坦诚相待、积极承担国际责任、发挥建设性作用等特色，但仍然处于探索阶段。今后中国开展热点外交亟待在以下两方面进一步改善：第一，创新外援理念与外援体制。外援在中国总体外交中特别是在参与全球熱点问题治理的过程中，全球热点问题影响已越来越凸显，在国内政治生活中也应跟上形势发展的需要，进一步深化认识，突出强调它的政治功能和长期战略效应，而不只是一种经济行为。从宏观上看，目前外援占我国GDP的比重明显偏低，宜逐年适当加大外援力度；从管理体制方面看，则应加强外交部的主导作用，做到统筹规划，可研究设立开发署作为外援的管理机构，归口外交部管理，以切实加强对外援工作的统筹。第二，加强战略传播，创新公共外交机制。中国应加大在包括热点问题当事国和地区在内的广大发展中国家和地区的舆论存在。在理念上，对热点问题当事国和地区的报导、评论要注意客观公正，尤其要与中国外交政策的走向保持一致；在官方与非官方的互动中，要更耐心地解释中国政策主张的依据和思路，平抑热点问题当事国和地区对中国的过分要求。总之，新中国成立六十周年来，中国在处理热点问题上已经摸索出了一套宝贵经验，并已形成了中国特色热点外交基本模式，亦即在尊重当事国主权和领土完整的基础上，根据中国现有能力开展热点外交，充分考虑各方的核心关切与核心利益诉求，平衡好中国国家利益与中国国际责任的关系，发挥作为发展中大国的独特作用，在多边舞台上彰显负责任大国的形象，争取热点问题的和平公正解决，实现互利共赢的局面。

(责任编辑：周淑英)