城市规模约束：城市化可持续发展的新视角

程俐骢

摘要：我国城镇化处在加速时期，更应该重视城市化的可持续发展，在人口、土地、水资源之间达到合理配置，以可持续发展战略指导城市化实践，广意义的城市化符合可持续发展。广义的城市化理解不仅仅是城市人口的比重问题，还包括基础设施、土地、就业方式、产业结构等方面的城市化问题。城市人口规模是确定城市规模的重要依据，传统的人口规模预测方法遇到了城市化可持续发展的挑战。要注重生态承载力和环境容量的约束，把城市人口规模建立在资源承载力基础上，实现区域“生态—经济—社会”三元复合系统的最佳耦合发展，使城市更加适合可持续发展的要求。

关键词：城市化；可持续发展；城市规模约束；人口规模；资源承载力；水资源承载力

中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1009-3060(2009)02-0023-07

我国的城市发展过去过多关注城市规模，以人口规模和用地规模为主，忽略城市的经济社会环境协调发展，具有一定的片面性。人们在反思传统工业化教训中提出了可持续发展。构建和谐社会，贯彻科学发展观，推进城市化进程中要继续体会和贯彻可持续发展的操作性意义。可持续发展与广义的城市化理解是一致的。广义的城市化理解不仅仅是城市人口的比重问题，还包括基础设施、土地、就业方式、产业结构等方面的城市化问题。可持续发展必须考虑环境容量，都市圈或者城市的发展是有限制的，最主要是由水资源来限制。实现可持续发展，在推进城市化的进程中，对城市未来人口规模的估计应有一个客观的标准和限度。应当从能够保障城市长期发展的目标出发，对土地资源、水资源、能源和环境等城市发展的基本要素进行综合分析，根据资源和生态环境的承载力，研究合理的城市人口和建设用地规模。

城市的发展不仅仅是规划问题。规划之后还有城市整顿问题，因为城市发展会偏离规划所预见的状况。因此，发达国家在上世纪80年代提出城市整顿的概念，目的在于调整人口在郊区和市区的分布。城市规划与城市整顿都是政府实现城市管理的公共政策，规划过程实际上是对理想人口目标的一种选择，是对政策措施的一种修改，以把握城市整顿，使之顺利进行。在整顿工作展开后出现副作用时，又是对理想结果的一种调节，使其达到预定目标。由于城市发展变化的原动力涉及居住人口，因此，必须对人口特点进行一系列的预测，另外，还必须充分重视城市的其它变化，如市中心、近郊、远郊的房价和工业、商业、交通运输、办公地点、邮电通讯等等。当城市需要发展基础设施和人们渴望充足的社会服务和物质服务并存时，有限的投资需要在整顿城市和发展城市两者之间做出抉择，城市规划和城市整顿都受人口规模的约束，而人口规模又受资源的约束。重视这些约束条件，才能尊重自然，实现可持续发展。

一、城市化发展

城市化或城镇化是我国一项国家战略，二者都是农村人口向城市或城镇转移，城市化是社会经济发展的必然结果，它是指人口向城市聚集、城市规模扩大以及由此引起一系列社会经济变化的过程，城镇化是指在经济发展过程中，人口不断由农村向城镇地区集中的过程，最主要的表现为城镇人口数量和比重的增长。本文对二者不作严格区分。

城市化到城镇化概念的转变，反映了发展观的转变，城市化的实质是经济、社会和空间结构的变迁过程。城市化概念的变化反映了城市化发展本身的变化，从关注经济的发展到重视生活方式的转变和文明的变迁，从强调城区的集中建设到主张都市带的协调发展，从强调城市工业文明取代农业文明到主张城乡文明相融合等。进而，与新型工业化相对应，人们提出了新型城市化战略，以科学发展观为指导，强调以人为本的全新的城市化战略，其核心是提高城市化的质量，促进城市化健康发展。城镇化是一个国家经济结构、社会结构和生产方式、生活方式的根本性转变，涉及产业的转型、核心产业的成长、城乡的社会结构的全面调整以及庞大的基础设施的建设，资源、环境的支持以及大量的立法、管理、国民素质提高等等方面，它必然是长期的积累和长期发展的渐进式过程。

自1990年代以来，我国在城镇化速度方面大幅度超过西方发达国家。西方发达国家城镇化率从20％发展到40％用了几十年至上百年，自40％的城镇化率到今天的80％左右，又经历了50—100年。我国1980年代到1990年代初，城镇化率以每年0.6个百分点以上的速度增长，1990—1995年间，城镇化每年提高0.52—0.53个百分点，1996—2001年间城镇化水平每年提高1.43-1.44个百分点，2000—2005年间城镇人口由4.56亿增加到5.62亿，增加了1.06亿，每年22100多万人。对未来中国城市化的进程，国外有更乐观的估计。根据麦肯锡公司发布的题为《迎接中国十亿城市大军》的报告，到2025年，中国将有超过66％的人口生活在城市。中国的城市人口将于2025年达到9.26亿，到2030年将突破10亿。与此同时，城市规模迅速扩大。上海已成为全国人口密度最高和世界人口密度最高的城市之一。2007年上海全市常住人口为1858万人，户籍人口1378.86万人，常住人口密度为2931人／平方公里，较之2005年2804人／平方公里城市人口密度增加了127人／平方公里。

面对这样迅速的城市化进程和乐观的城市化预测，需要冷静考虑城市有没有足够的资源来承载这么多的人口，掌握好推进城市化的节奏，规避大城市的“城市病”。应该明确，城镇化不是城镇人口规模的简单扩张，而是人口转移、产业布局、城镇布局、劳动力素质需求等综合作用的结果。城镇化要考虑到基础设施的现代化、管理的现代化、生活方式的现代化等一系列的综合体系，在关注城市化速度的同时，更应该重视城市化的可持续发展，在人口、土地、水资源之间达到合理配置。

二、城市化可持续发展

1可持续发展的含义

我国在城市发展方针上，经历了消费型城市—生产型城市—工业化—企业化—城镇化的调整历程，过去过多关注城市规模，以人口规模和用地规模为主，忽略城市的经济社会环境协调发展，具有一定的片面性，构建和谐社会，贯彻科学发展观，与实施可持续发展密切相关。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。坚持可持续发展，就要求转变发展方式，从传统工业文明转向新的生态文明，从“人是自然的主人”转向“人是自然一员”。为此必须承认自然界本身具有发展权，即人类和自然界的其他要素都有生存发展的权利；人类社会的发展必须足够充分地考虑自然成本，今天的自然资本过度丧失在将来也许花费数倍的代价也难以弥补。人类对发展行为要采取某种程度的自律，一是体现未来取向的代际平等，二是体现整体观念的代内平等，即任何地区的发展不能以损害别的地区发展为代价。人们在反思传统工业化教训中提出了可持续发展。可持续发展的定义，即“可持续发展是在满足当代人需求的同时，不危害后代人满足需求能力的发展”已被人们理解和接受，在城市化进程中需要继续体会和贯彻可持续发展的操作性

意义。

2可持续发展对城市化的启示

用可持续发展理念来指导城市化实践，至少有这样几点启示：

首先，城市的聚集效应聚焦可持续发展的成效。可持续发展是全球战略，单靠一座城市是难以实现的，但是城市的聚集效应，可以集中力量率先示范，把可持续发展从理念变成现实中的样板；反之，同样由于城市的聚集效应，如果城市不遵循可持续发展，会成为生态环境受破坏的重灾区。

其次，都市圈是实现可持续发展的基础空间。正因为单靠一座城市难以实现可持续发展，因此要树立区域观念。“十一五”规划提出坚持大中小城市和小城镇协调发展，并首次提出“城市群”战略，树立区域思维。根据周一星的研究，都市区是由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系、非农业活动发达的外围地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。

第三，按照江河流域治理环境。城市能够容纳多少人口，单看一个城市，是由城市土地规模决定的，但是把城市放在一个区域范围来看，就要考虑环境容量，尤其是水资源的承载力。城市发展与江河水系关系密切。在水运时代，城市沿江河而建，当公路、铁路等现代交通运输方式逐渐取代水运，城市对河流的功能依存度降低。随着城镇化进程加快，河流水系往往成为城市空间拓展和结构调整的主要障碍。我国人均水资源拥有量2200m³，只是世界平均水平的1/4。很多河流开发利用率超过30％的国际警戒线，辽河、淮河、黄河地表水资源利用率分别为62％、60％、56％，海河接近90％，生态用水被大量挤占，环境容量很小。为了扩大城市规模，容纳更多的人口，从外地引水进城，会破坏原有的天然水系和生态。

防治江河水系污染，只从一座城市来抓是不够的，通常是上游污染获得经济效益，下游治理投入治污成本，承担损失，应该加强流域治理，按照江河水系划分治理区域，而不是按照现有的行政区划，或者说，划分行政区划时应考虑江河水系。同样，都市圈的形成，除了行政合作的因素之外，也离不开自然条件，按照流域形成都市圈，有利于把环境污染这样的负面外部性问题内部化。

第四，广义的城市化符合可持续发展的要求。广义的城市化理解不仅仅是城市人口的比重问题，还包括基础设施的城市化、土地的城市化，人口的城市化、就业方式的城市化、产业结构的城市化等等。基础设施的城市化，越是现代的基础设施，表明城市化水平高；土地的城市化，在城市的扩大中把原始的耕地改变成建设用地；人口的城市化，农村人口向城市转移；就业方式的城市化，是人口的就业从第一产业农业向第二、第三产业转移；与此相联系是产业结构的城市化，即在产业结构中第二、第三产业比重提高。提高城市化水平，应该在基础设施、土地、人口、就业、产业结构等方面得到协调发展。

本文认为，这几个因素在城市化中的作用有主次和因果关系，城市化的原动力是人口就业方式的改变：从第一产业向第二、第三产业转移，城市化水平应该由经济发展水平和就业岗位的增加来决定，否则，人为加速城镇化，会造成虚假城镇化和贫困城镇化。城市化最基本的制约因素是土地资源和水资源，其中水资源是最主要的制约因素，加速城镇化，要在城镇建设用地、就业岗位和资源环境支撑能力等因素之间达到均衡。

三、实现城市化可持续发展

1城市人口规模预测

(1)城市人口规模的重要性

城市人口是划分城市的标准之一。城市是人口高度集中的地区，什么样的地区可以划定为城市，其中一个参照标准是人口。国际上划分城市的标准中，有人口规模标准，也有人口密度标准。人口规模标准，即以人口的聚集程度和数量为标准。人口密度标准，即以单位地域空间内聚居的人口密度来划分城市。人口密度通常用每平方公里的人口数量来反映，表达了人口和土地之间的数量关系。一般来说，在城市土地规模一定的条件下，城市规模人口越大，则人口密度越高。

城市人口比重衡量城市化水平。城市人口占总人口的比重是衡量城市化水平的一个标志。2006年城市人口比重世界平均40.2％，中国41.3％。

城市人口确定城市规模。城市规模与人口规模、用地规模两个因素相关，通常是以人口规模作为城市规模等级的划分标准。

城市人口有向大城市聚集的趋势。当今，世界上约有3。亿人口住在城市地区，在北美、欧洲和拉丁美洲75％以上的人口居住在城市，预计到2015年，世界上人口百万以上的大城市会达到564个，将有16亿人居住在人口超过百万的城市里，有6.22亿人居住在人口超过500万的城市里。到2025年，中国将出现221个100万人口的大城市，23个500万以上人口的大城市，以及北京、上海、广州、深圳、天津、武汉、重庆和成都等8个人口超过千万的巨型城市。

正因为城市人口的重要性，在规划实践中人口规模预测成为规划工作的一项重要依据。如何确定人口规模，有不同的人口统计口径，经常会各取所需，各有侧重。

(2)城市化“倒推”法的缺陷

城市化是一个客观的、必然的历史过程。当人们认识到这一点之后，在工作实践中进行有意识的安排，主要用行政手段来实现人口城市(镇)化，在规划工作中采取按照未来城市化目标倒推的方法，来确定城市人口规模，例如，上级规划确定未来年份城市化率要达到目标，那么，下级城市就将目标城市化率减去现有城市化率的余额分摊到各个年份，计算出每年该城市人口规模。但是，城市化不仅仅是人口的城市化，如上所述，对于城市化的理解有多种角度，而人口城镇化取决于三个因素：人口自然增长、人口机械增长和人口外延增长，但是这三个因素并不一定是正值。一是城市内部人口的自然增长。人口自然增长率是人口出生率和死亡率之间的差额。只有在城市人口自然增长率是正值，并且高于农村时，才能提高城市化率。二是农村人口向城镇迁移所造成的机械增长。人口机械迁移，是指规划区内户籍人口户籍的迁入、迁出变化，如人口迁入大于人口迁出，是人口机械正增长；反之，是人口机械负增长。三是城镇行政区划的变更形成的人口外延增长。人口外延增长，是指原来属于乡村范围的人口聚集点成为独立的城市，或原有城市的扩张使其邻近的一些农村包容在城市范围内。而这些地区人口的就业可能仍然在第一产业。我国人口城镇化主要是靠人口机械增长和人口外延增长两种因素推动的。人口机械增长受户籍制度的制约。户籍制度是我国人口迁移流动政策的核心，我国对户籍制度进行了不同程度的改革尝试，一些附加在户籍制度上的“特殊利益”正在被逐渐剥离，突出强调城乡统筹就业，积极推进劳动力移民在社会保障各方面配套改革，从而加快了乡村人口向城市流动。人口外延增长由于行政区划的变更把原先的农村地区划人城市，使统计意义上的城市人口增加，

(3)人口数量回归法

人口数量回归法是通过统计历年人口数量，计算平均每年人口增长率。按照增长率推算未来人口规模。这种传统的人口预测方法遇到了挑战。

首先，是按照什么口径统计现有人口。过去按照户籍人口统计，但是现在户籍人口不能反映城市

人口现状，因为，在市场经济条件下，人口作为资源是可以流动的，有流出人口、流入人口，除了户籍人口迁移之外，还要估算规划区内常年流出人口，即外出打工就业、但户籍仍在原籍的流出人口数量。这个数据缺乏统计资料，需要进行实地调查走访才能获得。因此，当地常住人口的计算公式为：

当地常住人口一总户籍人口十机械迁入人口一常年流出人口

按照这个公式来统计，从当前来看，并不是所有的城市，人口都趋于上升，有些城市，尤其是郊区城镇，人口是趋于下降的。

其次，从对城镇化的理解来看，城镇化水平以城镇人口占总人口的比重来衡量。但是，怎样统计城镇人口?是市区人口还是非农人口?城镇人口的统计主要依托城镇行政建制和户籍统计，所以，城镇行政区划(城镇设置、城镇地域范围)的变化，直接影响城镇人口的统计，进而影响城镇化水平，市区人口／总人口(城市化)与非农人口／总人口(非农化)两种计算口径下的人口城镇化水平差别很大。”城市化滞后于非农化，也就是以户籍计算的非农业人口滞后于以在第二、三产业就业统计的非农业人口，这是我国现阶段的一个特征。这种城市化意味着大量的非农化和工业化是在中心城市以外进行的。所以，通过城镇的发展来推动城市化是今后的一个方向。

由此可见，传统的人口预测方法虽然很快达到了城市化指标要求，但与此同时产生就业难的问题；人口规模预测缺乏客观依据，城市规划要求的人口指标和土地指标轮番上涨，未来的指标在规划完成之后不久就突破，导致现实中城市化表现为在土地、人口、基础设施之间轮番提升；城市人口增长的同时也带来了一些压力，如土地和空间发展、资源和污染、高技能劳动力和人才的短缺等。因此，要按照生态、水资源承载力，来约束城市人口的规模。

2自然资源承载力约束城市人口规模

(1)生态承载力

生态承载力是指生态系统通过自我维持、自我调节，所能支撑的最大社会经济活动强度和具有一定生活水平的人口数量。

生态系统在能量供给和废弃物吸纳方面存在某种极限，而要想实现可持续发展的目标，意味着我们要将人类的活动限制在地球“生态承载力”的范围内，传统经济发展模式的主要问题在于忽视了自然资源的有限性，将经济的发展建立在资源的无限消耗上，从而破坏了自然生态平衡，出现严重的环境问题，并最终成为经济发展的“瓶颈”。生态环境是人类生存非常重要的依托和支撑，不仅要重视水、空气、土地、资源等可视的环境，而且要重视地质环境及其可能造成的灾害对人类安全的威胁。

生态承载力研究主要目的是利用生态承载力理论对规划区的可持续发展现状进行分析评价，为规划区的保护与发展规划提供依据。技术路线以生态承载力理论为基础，以地理信息系统的遥感技术为手段，对城市或区域的生态压力、生态承载力、生态承载压力进行分析评价，这里主要分析水资源和土地资源的承载力。

(2)土地资源承载力评价体系

在规划实践中，人口规模、土地规模是确定各项指标的重要依据。通常是只要高估城市人口规模，就可以扩大城市建设用地规模。因为我国城市建设用地是根据《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJl37—90)》来确定的，人均建设用地指标按照《标准》主要以人口为依据，一般编制城市总体规划确定城市用地规模时，也是先确定城市人口规模，然后根据现状水平结合《标准》确定用地规模。这就导致近几年我国城市数量减少，城市建设用地增加，我国城市数量2001年862个，到2006年减少到656个，城区面积16.7万平方公里。市建设用地面积从2001年的14万平方公里上升到2006年的3.2万平方公里。城市人均占地已经达到110—130m²，占用大量的优质耕地。而东京人均用地只有78.7m²，香港特别行政区人均建设用地才35m²，仍然保持了很高的生活质量、居住环境水平和城市竞争力。我国耕地只占全国国土面积的13％，优质耕地只占全国耕地的1/3，主要分布在目前建设用地最多的东南部地区。为了保证国家粮食安全，到2010年必须守住18亿亩耕地的底线。因此需要评价土地资源承载力。

根据生态系统结构特点，构建三层次的土地资源承载力评价体系。

第一层次评价土地的生态压力，是指单位面积生态系统现所支撑人口规模所需的生态生产用地面积，属于生态压力评价，生态压力评价体系是从生态足迹计算方法转化而来的。生态足迹是指能够持续地提供资源和消纳废物的，具有生物生产能力的地域空间，它从具体的生物物理量角度来研究自然资本消费的空间，生态足迹计算模型是从需求方面计算人类发展所需的生态空间，将其与地球生态系统可供给方面计算的土地资源承载力比较，可评价研究对象的生态可持续发展状况和空间，若土地资源承载力大于生态足迹，则处于持续状态；若两者相等，则处于平衡状态；若小于生态足迹，则处于不可持续状态。

第二层次评价土地本身所具有生态服务能力，即土地资源承载力或生态容量，是指单位面积生态系统所能提供的生态生产用地面积，属于生态承载强力评价。

第三层次基于生态系统本身生态承载能力与现状生态支撑生态压力的平衡评价，其值是生态压力与土地资源承载力之比，属于生态承载压力评价。生态承载压力评价是为了评价研究对象的生态压力是否超出了土地资源承载力。

按照这样三个层次对规划区不同地形地区进行土地资源承载力评价，可以判断人口分布状态是否合理。

(3)水资源承载力评价体系

首先搞清楚规划区水资源基本情况，包括年降雨量、年平均蒸发量、干燥度、属干旱、半干旱半湿润还是湿润地区，全区人均占有水量(包括可利用与非可利用水资源)与全国和世界的水资源人均占量水平进行比较。

然后，从供给和需求量方面进行分析，判断规划区水资源总体状况。

从规划区水源的供给来看，主要来源于降水、过境地表水与地下水，经统计得出全区的水资源总量。

从规划区水资源的需求来看，有五个方面的分配去向：生态环境需水、居民生活耗水、工业生产耗水、农业生产耗水、地下水补充。将这五个方面的水资源需求分为三个层次：

第一层次是生态环境需水承载力评价。生态环境需水是指自然生态系统健康稳定发展基本用水，它是流域自然生态系统可持续发展水资源最低保证量。是生态系统健康存在的水资源支撑底线，是三个层次评价中水资源承载力标准最低的一个层次；

第二层次是流域综合需水承载力评价。流域综合用水是指流域自然生态系统与人工生态系统健康稳定发展的基本用水，这也是一般情况下流域可持续发展的用水标准，它同时考虑到自然、人工双系统的用水。人工系统用水主要包括居民生活用水与工业生产用水；

第三层次是区域生态战略用水承载力评价，区域生态战略用水承载力评价是基于本流域自然、人工生态系统双层系统健康稳定发展基本用水的条件下，区域生态系统对泉域地下水贡献的承载能力评价。

在此基础上，根据水系，把规划区分为不同区域，逐个评价各区域三层次的水资源需求状况，

(4)水资源和人口预测的关系

①人口数量预测以流域综合用水承载力评价体系为依据

承载现有人口需水量的能力一规划区可利用水资源量／综合用水量

当承载现有人口需水量的能力>1，表示水资源承载力有余，可以适当增加人口；当承载现有人口需水量的能力<1，表示水资源承载力不足，应当控制或减少人口。

规划区可利用水量应当考虑未来为都市圈中心城市承担的总需水量的比例。

例如，2020年长清区要承担济南市总需水量的30％，所以，

规划区可利用水资源量一规划区水资源来源总量一济南市总需水量的30％；

综合用水量也是一般情况下流域可持续发展的用水标准，它同时考虑到自然、人工双系统的用水。人工系统用水主要包括居民生活用水与工业生产用水。居民生活用水总量，以国家人均用水标准来确定全区农业人口与非农业人口的耗水总量。工业生产用水总量根据同类城市工业用水与城区居民用水总量之间的关系，确定工业用水为城区生活用水的两倍。

②人口分布调整主要根据水资源承载力分析结果为依据，分别确定控制迁入地区、限制人口迁入地区和人口迁入地区等。

③根据地势坡度确定不同的人口控制政策。

(5)土地、水与人口规模的关系

①现状土地资源承载人口规模与土地资源实际可承载人口规模比较，得出现状土地超载人数；并分区进行评价，得出各区土地能承载的人口和超载程度。

②现状水资源承载人口规模与水资源实际可承载人口规模比较，得出水资源超载人数；比较水资源超载人数与土地资源超载人数；并分别对全区和分区域进行评价，得出各区水资源可承载人口和超载程度。

③综合分析，确定不同时期规划区人口控制的目标和步骤，分阶段实施，最终实现规划区“生态经济—社会”三元复合系统的最佳耦合发展。

四、结论

土地规模和人口规模是确定城市规模的两个重要依据，二者处于“水多了加面，面多了加水”的轮番增长中，在推进城市化可持续发展的进程中，对城市未来人口规模的估计应有一个客观的标准和限度。土地、水、能源、环境是城市发展的基本保障，也是城市发展的“瓶颈”制约。生态、水资源承载力是城市和都市圈发展的首要制约因素。不能超越资源、环境的承载能力和发展条件，盲目扩大城市人口规模，应当从能够保障城市长期发展的目标出发，对土地资源、水资源、能源和环境等城市发展的基本要素进行综合分析，根据水资源和生态环境的承载能力，研究合理的城市人口和建设用地规模。