怎样让政府大规模反周期投资真正有效

韩　康

中国政府为了应对经济衰退风险，2008年11月在极短时间内出台了大规模的4万亿反周期投资政策。地方政府也提出筹措18万亿的目标。现在中央政府新增投入1000亿元的投资项目已基本到位，2009年第二轮更大规模的投资计划很快全面启动。

我在另一篇文章中讲过，中国反衰退成败的关键问题是政府力量和市场力量的结合，最深厚最强大的反衰退力量不在政府而在市场，无论是中央政府还是地方政府的投入，最终都是为了把潜在市场资源带动起来。但是，应该看到，毕竟政府大规模的反周期投资是具有第一决定性的因素，人们对此的期望值很高。中国政府的反周期投资政策是坚定的，也是极具魄力的，现在的重要问题在于如何保证投资的有效性。

中央政府对这次大规模反周期投资有很高的战略预期，我认为中央政府这一次大规模反周期投资的政策设计，应该给以比较高的评价。细致观察就会看到，这次中央政府大规模反周期投资的政策设计和以往大不相同，不仅有通常的短期增长性举措，而且有相当成分的中长期发展性考量。集中反映为在中央政府的这个“反周期投资包”中，包含了一个三位一体的明确目标：拉动增长、调整结构、改善民生。这说明政府的调控理念和操作水准都在发生重要变化，同美国和其他一些发达国家在金融危机中的政府调控行为相比。这也是中国政府的高明、过人之处。

拉动增长不必讲了。从调整结构看，中央政府4万亿及今后更多的投入设计中含有明显的结构政策指向。在中央规划的10大投资重点中，加快农村基础设施建设，加快自主创新和支持高技术产业化建设与产业技术进步，加强生态环境建设，支持服务业发展，鼓励企业技术改造等，都被放在了非常重要的位置。在政府投资大盘子里占有非常重的分量。从改善民生看，10大投资重点中的第一项投人安排就是加快建设保障性安居工程，此外，加快医疗卫生、文化教育事业发展，积极鼓励消费，努力促进就业和创业等，也都占据相当高的政府投入比例。

进一步研究还会发现，中央政府希望利用这次前所未有的大规模投资的机遇，在金融危机的“倒逼”机制下，把以往经济增长中积累起来的一些重大结构性问题和民生问题加以解决。一个突出实例就是，中央准备在建立全国统一的基本社会保障体系方面出台大的动作，把长期以来的政策设计变成现实。这是我们改革与发展过程中长期没有迈过去的一个坎。此外。中央政府投资部门还希望通过这次对高新技术产业的强力推动，使国民经济的整体产业技术水平上一个大的台阶，在建立创新性国家方面向前迈一大步。不难预计。假如中央政府的这个三位一体目标得以充分实现。中国经济不但有希望在不太长的时间里顺利渡过难关。保持经济平稳较快增长，而且很有可能获得一个前所未有的发展。

然而，请注意，我这里讲的是“假如”。因为政府大规模反周期投资的政策设计，同政策的执行和实现，并不具有天然统一性。要充分实现政府反周期投资的有效性，难题是很多的，需要认真加以研究解决。以下仅就三个问题进行分析。

统筹协调拉动增长和调整结构的矛盾

应当看到。在政府反周期投资的政策框架中。增长目标和结构目标既有统一性，又有矛盾性。增长问题属于短期目标，结构问题属于中长期目标。从经济学学理讲，政府宏观政策只能解决总量平衡问题，即短期性问题，一般不把增长和结构问题同时涵盖进去。但在实际运行中，增长和结构并非孤立存在。在这次反周期投资政策的设计中，中央政府在充分考虑拉动增长的短期目标的同时，也认真考虑了调整结构的可持续增长问题，可以说是一种宏观调控政策和发展政策的融合，我认为很有实践意义。

然而，当下有一个非常现实的政策目标排序问题，即增长和结构何者为先?讲二者同时并重没有实际意义。很显然，我们现在优先选择保增长、反衰退，而且把年增率8％设定为保增长的一个硬指标。这种选择的道理在于。尽管结构调整非常重要，但如果增长继续急速滑落引起严重衰退。甚至崩盘，结构调整就将丧失基础。但是，另一方面，如果过分强调保增长，而且把保增长的具体目标解读为就是保8％，一切为了8％，把结构调整作为“软目标”，那就很有可能在保了8％之后，中国经济的结构进步很小，甚至出现原有增长方式的强化。例如资源能源继续过度耗费、土地大量减少依旧、环境污染更加严重、产业技术进步仍然迟缓，等等，那么下一轮通货膨胀和产能过剩的危险很快就会向我们招手了。

在政府反周期投资中统筹协调增长目标和结构目标，是一篇必须努力做好的文章。我认为首先要使保增长的宏观目标设计更加完善合理，不能简单把保增长理解为一个GDP的增长指标。有人提出，把保增长集中设定为8％是完全合理的，因为这个8％已经考虑了社会就业的相应增长，充分体现了民生内涵。这个说法没有说服力。君不见，近5年来中国经济增长高达两位数字，投资年均增长高于25％，但城镇就业增长的变化微乎其微，三者之间的增长相关性极低。这一轮若干万亿元的超大规模投资项目，资本有机构成水平或资金装备率水平更高，新增劳动力更加有限，如果仅靠一个8％的增长设计就认为可以兼容解决就业问题了，显然是完全脱离实际的。由此可见，保增长至少还应该加上社会就业指标，以及其他必要指标内容，以形成一个科学合理的目标体系。

另一个需要研究的问题就是。在政府反周期投资的政策框架中，调整结构目标的实现，在很大程度上依赖提倡性政策和鼓励性政策。这当然是必要的。但是应该看到，在投资项目的实施过程中，投资项目管理者和实施者是以成本——效益原则为行为准则的，而且常常是以比较短期的成本——效益原则为行为准则的。例如，如果污染损失小于反污染成本，则一定会选择污染；如果低劳动生产率的收益大于降低能耗和改进技术的收益，则一般会选择前者，等等。从中观层面看，各级地方政府保增长可选择的方法很多。认定它们一定会选择有利于结构调整的办法而不会选择其他的办法，显然也是不现实的。

因此，在政府反周期投资的政策框架中，调整结构目标的实现，除了提倡性政策和鼓励性政策外，还需要施行必要的约束性政策，设置一些政策性底线，把一些最重要的结构性要求硬化下来。譬如。不能以通过人为降低资源产品价格的方式拉动增长；不能再把那些严重耗费资源能源或使用野蛮劳动管理方式的企业恢复起来；不能降低经过长期艰苦努力才建立起来的企业生产安全标准；不能由于强调项目上马的重要性而过分超越用地指标，等等。这种情况在一些地区已经发生，应当引起警惕。

积极改进投资机制和投资方式

如前所述，政府这一次大规模反周期投资的政策设计应给与很高评价。但是，政策设计必须通过一定的投资机制和投资方式才能得以执行和实现，现在的问题恰恰出在我们的投资机制和投资方式上。改革开放以来，国家计划投资体制已经有了很大的进步和改善，但

行政性项目审批的机制并未发生根本变化。这种投资机制和投资方式存在的许多问题，长期没能得到较好解决，例如国家重点项目和大量各级地方项目混在一起规划审批，程序复杂，耗时长久；投资项目审批的行政干预和人为影响因素过大，投资行为的科学合理性值得研究，等等。

这次政府实施大规模反周期投资是在一个非常时期进行的，决策筹划时间特别短，投资项目到位要求特别急——1000亿投资项目一个半月到位，很多问题和矛盾就更加集中地表现出来。在这里，全部政府投资都是由一个中央政府机构统一审批的，全国东西南北中的大量项目申请者都要“跑部”审批。首先是这个中央政府机构的工作压力极大，需要夜以继日地工作。由于这次政府投资要求项目急速到位，必然采取很多便捷快速的办法，打破平时的审批规范和审批秩序。这样，各种行政干预和人为影响的因素就必然大大增强。在政府投资的大盘子里，谁能拿到项目，谁能拿到多大规模的项目，除了有通常规划管理的约束之外，也在很大程度上取决于项目申请者“跑部前进”的能力。这样的结果，中央计划部门累得要死，项目审批行为的科学合理性也大大值得怀疑。

我认为第二轮的政府大规模反周期投资，应当对现行的“全方位行政性项目审批”的方式进行改革。(1)把国家财政准备投入的投资项目方案向社会公布，既要公布投资项目的内容和投资规模，也要公布国家对投资项目的规范要求。(2)把国家重大投资项目和需要有中央政府直接管理的投资项目，同一般性投资项目和需要地方政府管理的投资项目进行分类管理，管理方式应有较大差别。(3)根据国家投资方案的整体规划，可把一部分投资项目按照需求比例“切”到省级政府，把这部分投资项目的审批程序下放，让省级政府和中央政府共同承担投资项目的审批职责，把“跑部前进”和“跑省前进”结合起来。省级政府更加了解地方发展情况，投资审批有望更加贴近实际。(4)拿出一些政府投资项目进行市场竞争，无论经济人所有制性质，通过一定程序选择最有市场资质的企业。

努力减少由于政策执行偏离而出现的投资损失

不能过分相信政策设计的理论合理性，要认真关注和随时矫正由于政策执行偏离而出现的损失。由于现在政府财税分配体制方面存在的问题以及在发展利益方面存在的矛盾。中央政府作为反周期投资的政策设计者同各级地方政府作为政策执行者之间。在主观理念、目标选择和利益偏好上并不是天然统一的，这就很难避免出现政策执行偏差的问题。

第一是发展利益矛盾出现的政策执行偏差。中央政府主要考虑宏观布局、国家战略、区域协调等方面的问题，地方政府则偏重于考虑怎样最大化地增强地方经济实力和增加政府财政力量等方面的问题。由此，地方政府对反周期投资政策是有选择性的，例如总是力图把最能增加产值的大项目承揽过来，对执行成本比较高的投资项目则尽量回避以及把投资项目的最大利益尽可能留在地方，等等。第二是政府价值观导致出现的政策执行偏差。最典型的行为就是追求各种形式的政绩工程、形象工程，追求短期效益，结果很可能导致出现产值和增长都上去了，但老百姓所得实惠并不多。第三是由于腐败而导致出现的政策执行偏离。这种情况的发生率可能会很高。这是由于，这次政府反周期投资规模大、范围广、上马急、审批程序简便，对投资工程完成时间的要求也比较急，投资项目的总体管理环境相对宽松，这就使腐败滋生的风险特别高。

为了减少由于政策执行偏离而出现的投资损失。应该从三个方面强化协调、矫正机制。(1)定期向社会公布政府投资项目的执行情况，至少半年一次(至今一次都没有)，公布信息包括投资项目的执行进度、管理状况、预期进展、存在问题等，接受社会公众监督。(2)建立中央政府项目投资者和地方政府项目管理者之间的沟通协调机制，对投资项目执行过程出现的问题和矛盾随时进行调整和校正。(3)建立严格的投资项目检察、监察制度，由政府监察机构组成专项检查组织，专门负责对投资项目进行系统、严格的监督、监察，并随时向社会公布监督、监察结果。