基础设施建设怎样“调结构”

宫希魁

目前，保增长，扩内需，加大基础设施建设力度，防止经济继续下滑，已成宏观经济政策的主调。面对中央4万亿的投资计划，各地都在奋力拼抢，上报的投资规模大大超过中央的盘子。这种竞相攀比扩大投资规模大搞基础设施建设的现象，不能不令人有所担忧。在实际工作中如何按照中央经济工作会议的要求“调结构”，保证基础设施建设的质量，防止盲目扩张和重复建设，把加强基础设施建设这项工作做好，还有一些基本理论和政策问题尚需思量。本文的基本观点是：基础设施建设必须坚持均衡论。

(1)“压力论”和“诱发论”都有片面性。基础设施部门不能脱离直接生产部门而孤立发展。二者之间的关系是社会经济生活中最重要的比例关系之一。直接生产部门主要是指直接生产工农业产品和劳务产品的部门，而基础设施部门则是指为一切生产部门和社会生活提供公共用品和必要服务的行业。包括各种水陆空交通、港口、电讯、邮政、电力、能源、大的水利工程、工业用水等。基础设施部门与直接生产部门之间究竟应该是一种非均衡发展关系，还是一种均衡发展关系，有必要认真研究一下。

长期以来，我国在理论和实践上是遵循非均衡发展的逻辑行事的。这种逻辑可用有的学者早已描述过的“压力论”和“诱发论”来加以概括。持“压力论”观点的人认为，应该优先发展直接生产部门，等到这类生产部门发展到一定程度，对基础设施部门产生“压力”时，再发展基础设施部门。在上个世纪80年代以前很长的一段时间里，我国片面发展加工工业，基础设施建设严重滞后，形成诸多瓶颈制约，与这种“压力论”指导思想不无关系。持“诱发论”观点的人认为，应该优先发展基础设施部门，有了它，就会“诱发”直接生产部门的建立。这种“诱发论”在近些年来似乎很有市场。而在反周期的经济扩张背景下，很不适当地宣称大规模修路的好处，亦有这种倾向。

现在看来，这两种观点都是片面的。“诱发论”的结果必然导致大量资金投放到基础设施部门，直接生产部门由于相对落后而不能充分利用这些服务能力。这就可能造成大量的闲置公共用品。“压力论”也是不可取的。因为基础设施项目一般都是大型工程，建成需要相当长时间，如果一定要等到直接生产部门对这类需求产生很大“压力”时再兴建，为时已晚。

(2)两部门均衡发展原则不可违背。为了减少经济损失，取得较好的经济效益，处理两部门的比例关系应当坚持均衡发展的原则，以使二者的生产能力都得到最大限度的发挥。而要贯彻均衡发展的原则，必须不断地从动态上正确估价这两个部门的发展情况。对各种项目的投资计划及时进行调整，使单项投资计划符合两部门均衡发展的总体要求。这里关键的问题，主要是根据直接生产活动的预期增长或计划增长情况，对交通运输、动力和其他基础设施的未来需求进行预测。这种预测越科学，实现均衡发展的可能性就越大。以电力为例，某一经济区对电力的需求是逐渐增加的，增加的幅度取决于直接生产部门的发展情况。直接生产部门的投资越多，对动力的需求越大，电力生产需要增加的幅度也就越大。因此，建电厂或电站必须预测对电力的需求。这种预测不能停留在某一时点上，必须对一系列时点作出系统估价。这就是说，要有长远打算，预测到10年、20年后对电力的需求大致要增加到什么程度，然后计划电厂、电站该如何建设。对电力消费的预测，可以根据电力消费的构成，分析居民户、工业、运输、农业的投资和发展情况，并且估计到将来对电力的需求弹性，从而确定不同时期电力部门的发展速度。这样，就有可能作出一个比较符合实际的电力发展规划。这种方法，原则上也适用于交通、电讯、邮政等基础设施部门。

为了较好地实现两部门的均衡发展，必须根据它们的建设周期把握投资的节奏和规模。一般来说。直接生产部门的建设周期相对要短些，而基础设施部门多半需要较长的孕育期，而且需要大量投资，投资的回收期也很长。因此，在发展基础设施部门时，必须有战略眼光：制定长远规划，根据不同时期和阶段社会经济发展的需要，有计划有步骤地进行投资和建设。如果在经济发展中不能正确处理两部门比例关系，就会带来一系列严重后果。

(3)当前投资重点应是填补短线和加强薄弱环节。我们现在和将来所面临的主要问题是如何解决基础设施的结构性短缺的问题。在结构性短缺背景下进行基础设施建设必须把填补短线(既包括现期短线，也包括预期短线)放在首要位置。

基础设施建设填补短线，在具体决策时应慎重做出如下几种选择。一是行业选择。有的行业发展到一定程度后。逐步接近成熟期，其供给能力基本能够满足社会现期和预期需要，就不宜再实行全面扩张政策，而应控制规模，重在提高运行质量上下工夫。二是区域选择。基础设施建设的区域布局，要把因地制宜发挥区域优势与缩小区域差距两个目标有机结合起来。基础设施投资适当地向中西部欠发达地区倾斜，在一段时间里是可以理解的，但一定要把握好倾斜的度。要充分考虑当地直接生产部门的实际需要。脱离实际需要的过度投资只能造成闲置和浪费，而不能帮助当地加快发展。发达地区由于直接生产部门发展快，因此对基础设施部门也会产生新的需求，对这种客观需求不能人为地加以抑制。三是项目选择。加强基础设施薄弱环节的建设，最终要落实到项目选择上。对投资的部位和环节要进行细化论证，保证把有限的资金用到刀刃上。要坚决遏止盲目上马项目和拍脑袋工程。

(4)面向未来的超前发展当有限度。由于基础设施项目建设周期长，在很多情况下不能等到实际需求压力已经很大时才开工建设，必须未雨绸缪。但是，基础设施项目的超前发展应有合理的限度。我们知道，国家或地区的经济发展水平越高，综合经济实力越强，越有可能拿出更多的钱去加强基础设施建设。我国在一穷二白的基础上起步搞工业化建设，其初始阶段必然把有限的资金更多地投向周期短见效快的直接生产部门，这是不得已而为之。

经过三十年的改革开放和高速发展。我国的经济实力有了很大增强，目前又有很多闲置生产要素未发挥作用，这就为大规模改善基础设施状况提供了机遇和可能。但是，我们也必须清醒地看到，我国尽管每年财政收入都有大幅增长，但增加支出的压力也越来越大，目前又出现了经济下滑、财政减收的情况，财政赤字和举债规模肯定会越来越大。因此，政府拿不出更多的钱来搞基础设施建设。目前所拟定的大规模基础设施投资计划，恐怕主要是通过增发国债来筹集资金的。一旦大批项目开工，其后续资金需求将形成强大压力，在若干年内都不是一件轻松的事情。因此，我们切不可以认为敞开口子搞基础设施建设是件很容易的事情。前几年，有的地方在“要想富，先修路”的口号下。不切实际地大搞公路建设，搞得地方财力枯竭，债台高筑，民怨沸腾。我们应当记住这样的教训。

总而言之，基础设施的超前发展不是无条件的。而是有限度的，不能凭浪漫的想象去描绘基础设施对经济增长的牵动作用。要对当地资源优势、市场竞争力、人文环境等因素综合加以分析论证。科学地确定基础设施投资的规模和节奏。