改革开放以来党内选举制度改革的实践与思考

邵建光

党内选举制度是党内民主的重要基础，是保障党员民主权利、体现党员主体地位的关键环节。党的十七大更从推进党内民主建设、增强党的团结统一的战略高度，提出了“改革党内选举制度”的重要任务。改革开放以来，特别是党的十六大以来，南京市按照中央和省委的要求，在发展党内民主、改革党内选举制度方面大胆探索、不断创新，取得了丰富的实践经验、理论成果和制度成果。

一、以发展党内民主为目标不断推进党内选举制度改革

改革开放的30年是党内民主建设在理论、实践和制度上取得巨大成就的30年，对党内民主的认识从作风要求上升为制度规范。直至提高到“党内民主是党的生命”的至上高度。在探索发展党内民主的途径中，南京市紧紧抓住党内选举制度改革这个关键环节，进行了如下探索改革。

第一，改革候选人提名制度，探索了“三荐一选”的党代表选举模式。党内选举制度的基础是党代表选举，南京市从改革党代表候选人提名制度人手进行探索，形成了“三荐一选”的党代表选举模式。就是在党代表选举中由组织推荐、个人自荐、党员群众举荐三种方式进行党代表候选人提名，再经过党员、群众代表民主推荐。公示和征求意见，确定党代表候选人人选，最后差额选举产生党代表。这就把党代表的初始提名权、最终决定权交给了党员，极大地焕发了党员的民主热情。在浦口区镇党代表选举试点中，被提名的候选人中，党员自荐的占33.8％，党员群众举荐的占40.3％，组织推荐的占25.9％，提名人数超过应选名额近5倍。提名结束后。根据代表类别，召开会议。按照差额不少于应选人数20％～60％的比例确定候选人人选，通过公示后，确定党代表的正式候选人。全市17个试点镇中，有2306名党员通过自荐、联荐方式报名参选，其中458名提名候选人最终当选，当选率达到19.9％，占代表总数的12.7％。在区党代表的选举改革试点中，许多党员踊跃报名参选，有45名自荐参选党员通过竞争当选区党代表。在市党代表进举中，专门下发了《关于改进市党代会代表候选人预备人选产生办法的通知》，在两个类别的代表和11个单位中进行代表提名办法改革，共有17454名党员参加了推荐，947名党员参加竞争，有41名通过自荐和举荐的代表候选人当选为市党代会代表，占全市代表总数的6.9％。

第二，扩大直接选举范围，基层党委领导班子成员公推直选取得新突破。在中组部和省市委的领导下，南京市根据逐步扩大直接选举基层党组织领导班子成员的范围的精神，在高淳县8个镇开展了公推直选镇党委班子成员的试点。为了在实践中探索公推直选的规律。南京市在8个试点镇分别试行了3种不同的公推直选方式：党员人数在2000名以下的3个镇采取党员大会直接差额选举产生党委书记、副书记、委员的方式；党员人数在2000名以上的3个镇，采取党员代表大会直接差额选举产生镇党委委员，委员会等额选举书记、副书记的方式；另外两个党员人数在2000名以下的镇，采取党员大会直接差额选举产生镇党委委员，委员会等额选举书记、副书记的方式。试点中全面改革了候选人提名方法，探索了“三荐两会”的候选人产生模式。“三荐”即组织推荐、党员联荐和党员个人自荐三种方式进行提名，在提名参选的120位党员中，组织推荐的占34.2％，党员联荐的占6.7％，党员自荐占59.1％。“两会”即由各镇召开党员民主推荐大会，进行全额定向推荐，依据推荐得票顺序确定候选人初步人选，由县委组织部进行考察后。再通过县委全委会差额票决产生候选人。选举中，坚持实行全面的、真正的差额选举。委员选举差额比例不低于20％，对党员大会直选书记、副书记、委员的，每个职位的差额至少一名，组织上不定“调子”，不搞“陪选”，充分体现了选举人意志。由于选情公开、程序民主、阳光操作，坚持将党员的意志作为最大的组织意图，公推直选取得了圆满成功。在公推直选产生的全部71名党委委员中。有32名是党员自荐、联荐成为候选人的，占了45.1％。选举结束后的问卷调查表明，党员对新一届的党委班子的满意率和基本满意率达到了97.5％，有93％的党员认为公推直选充分表达了选举人的意愿，97.7％的党员认为公推直选体现了平等、公正的原则。公推直选从根本上改变了“由少数人在少数人中选人”的机制，使党员群众公认的原则在党内选举中得以确立。

第三，创新党内选举方式，竞争性选举机制逐步引入并不断加强。一是扩大了差额比例，在党代表选举中，按照不少于应选人数20％～60％的比例确定候选人初步人选，在镇党委公推直选中，党委书记、副书记、委员职位的参选人数分别比职位数高出3.75倍、1.83倍和1.87倍，形成了有效的竞争态势，以更大的差额比突出选举的竞争性，以不断增强的竞争性来充分实现党内选举的人才选择功能。二是丰富了竞争性选举的形式，在各类选举改革实践中，南京市都加入了候选人演讲答辩的环节，从报名到推荐再到选举。党员领导干部和普通党员在同一个起跑线上参与竞争。不断创新的竞争性选举形式，既保证了每个候选人的平等机会，也使广大党员能更充分地了解候选人的综合能力，使选举结果更充分地反映选举人的意志。

第四，尊重党员主体地位，形成了党员普遍参与和自由表达选举意愿的党内选举氛围。普遍参与是党内民主的基础，南京市在党内选举改革的创新实践中，充分保障党员的民主权利，始终坚持尊重党员主体地位，力求在选举的每一个环节都彰显党员的主体作用。在选举的各个阶段，都深入进行宣传发动，利用电视、报纸、广播、网络、公告栏等各种载体，公开选情，将候选人的条件向全体党员公布，将推荐的候选人向党员进行公示，将候选人的基本情况向全体党员介绍，使党员能及时了解选情，全面了解候选人。候选人提名办法的改革，有效地保障了党员群众的被选举权，充分调动了党员参与选举的主动性、积极性；而差额直接选举。则切实把“提谁不提谁、选谁不选谁”的权利交还给党员群众，党员的参与意识明显增强，高淳县镇党委公推直选的党员大会平均到会率达93.6％，最高的镇达100％，使发挥党员群众在党内事务中的主体作用这一基本价值取向在党内选举中得以体现。

第五，严格设定选举程序。积极探索以过程民主保证选举结果的新路径。用程序民主保证实体民主，用过程民主保证结果民主，是南京市在党内选举改革中遵循的基本路径。在各类选举改革的实践中，都严格设定选举程序，从制定选举办法、宣传发动、民主推荐、候选人介绍、竞选演讲、投票、计票的全过程都坚持“公开、民主、透明”的原则，程序公开，阳光操作，充分民主，将选举的各个环节都置于党员的监督之下。如在候选人介绍上，不论职务，一律严格按照姓氏笔画顺序依次向全体党员进行介绍；在计票形式上，通过唱票形式公开计票，当场宣布选举结果。在淡化组织意图、强化党员

意志的过程中，实现了组织意图和党员意志的高度统一。

二、以尊重党员主体地位为根本创新党内选举制度改革理念

党内选举制度是党内民主的基石，而党员主体地位是党内选举制度的基石。将尊重党员主体地位作为党内选举制度改革的出发点和落脚点，牢固树立起党员主体的理念，尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利，是30年来南京市党内选举制度改革不断推进的根本动力，也是南京市党内选举制度改革取得成效的根本原因。

第一，始终将尊重党员主体地位作为党内民主建设的本质要求。党内民主的本质含义，在于“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下处理的，并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”(《列宁全集》第14卷，第249页)党内的一切权力归全体党员所有，是党内选举制度改革的基本要求。南京市改革党内选举制度的创新实践中，蕴含着的深刻的制度设计理念，就是要通过保障党员的选举和被选举权，改变党内事务由少数人决定和主宰的现象，实现党员当家做主。坚持党员主体，使党内选举真正成为党员整体意志的体现，也使党员通过党内选举制度的改革实践，增强权利义务观念，增强主人翁意识。党内选举制度改革为建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度奠定了最深厚的基础。为达到中央提出的党内民主意识普遍增强、民主制度不断健全、党的创造活力充分发挥的党内民主建设目标，提供了内在动力。

第二。努力将发挥党员主体作用作为完善党内选举制度的根本途径。邓小平早就指出：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”(《邓小平文选》第1卷，第321页)党内选举制度是党内民主建设的一项根本性制度，党内选举制度的完善程度，标志着党内民主的发展水平。完善的党内选举制度必须具有党内合法授权的功能、党内人才选择的功能、党内权力制约的功能和党内普遍教育的功能，而所有这些功能。都是围绕着保障党员的民主权力、发挥党员主体作用展开的。因此，南京市将发挥党员主体作用作为推进党内选举制度改革的基本前提，作为完善党内选举制度的根本途径，紧紧围绕党内民主建设的要求展开党内选举制度改革，通过发挥党员主体作用不断完善党内选举制度的制度功能。

第三，坚持将是否尊重党员主体地位作为检验党内选举制度改革的核心标准。党内选举制度改革必然地包含选举所涉及的方方面面，在发展党内民主的原则下。无论是对选举形式的改革还是对选举程序的改革，其价值取向都是一致的，这就是尊重党员主体地位。尊重党员的主体地位，既是党内选举制度改革的根本前提，也是检验党内选举制度改革的基本标准。南京市在推进党内选举制度改革的过程中，坚持将判断党内选举制度改革成效的标准建立在党员是否满意、组织是否满意、群众是否满意的基础上，而以党员是否满意作为核心标准。每一次推进选举制度改革，都以各种形式问计于党员，都以严格的制度确保党员权利的落实。都以严密的程序保障选举的公平公正，都以党员的满意度作为根本的评价标准。正是在尊重党员主体地位的基础上，南京市在党内选举制度改革的实践中，党员满意、组织满意和群众满意实现了高度的统一。也正因为党内选举建立在党员主体的基础之上，使党内选举结果较好地体现了党内选举主体的意志。有力地推进了党内民主建设，激发了党员投身党的事业的内生动力。

三、以发挥党员主体作用为基础探索党内选举制度改革的新路径

经过多年的实践和探索，南京市党内选举制度的改革创新取得了很多实践成果，但是，进一步深入进行党内选举制度的改革，依然面临着很多问题和难点，而在实践中遇到的各种难点。最后都汇集于如何真正在党内选举中始终体现党员主体地位这个根本价值取向上。党的十六大以来，全党对党员主体地位的认识不断加强，党员的主体意识不断增强。这种主体意识的增强，已经对党内选举制度提出了更高的改革要求。因此，必须按照党的十七大关于改革党内选举制度的要求。以改革创新的精神，紧紧围绕发挥党员主体作用的价值取向，在总结已有改革经验的基础上，进一步探索在选举中保障党员民主权利、充分而真实表达党员选举意志的有效路径。并使之制度化、系统化、规范化。

第一，要以发挥党员主体作用为价值取向确立党内选举原则。党内选举必须充分体现民主的价值，这就要求党内选举制度改革必须以发挥党员主体作用为取向。严格遵循普遍选举权原则、平等选举权原则、自由选举原则、秘密投票原则、适度干预原则、群众公认原则、循序渐进原则等有利于彰显党员主体作用的选举原则。

第二。要以改进候选人提名制度为重点完善党内选举程序。候选人提名是党内选举的起点，是党内选举中可能影响选举结果的关键程序。目前党内选举中之所以还存在着一些严格按照程序走形式的怪象，一个重要的原因就在于候选人提名程序不完善。党的十七大明确提出了改进候选人提名制度和选举方式的要求。因此，必须以改进候选人提名制度为重点来完善党内选举程序。改进候选人提名制度的核心是要努力通过提名程序的科学化、民主化、规范化，在提名中实现党员意志、群众公认和组织意图三者的统一。一是建立系统化的候选人提名程序。要将可能影响提名结果的每一个重要环节都纳入程序规范之中，减少一切可能的自由发挥空间。二是在提名程序的每一个环节都要充分体现党员的主体作用。在候选人条件的设置上，可以由过去单纯由组织设置条件改为由组织提出候选人条件，交由基层党组织会议或代表团会议讨论后，修改确定，以实现不同的选举确定不同的条件。达成不同的选举目标。在候选人提名环节，应针对不同的选举分别采用由组织推荐、个人自荐、党员联荐相结合的“三荐”式提名方法、由组织提名和党代表联合提名相结合的“双荐”式提名方法、由组织提名的“单荐”式提名方法。在候选人推荐环节，应在对提名名单进行资格审查后，通过投票方式选举候选人，并依据一定的差额比例按照得票多少确定正式候选人名单。在候选人公示环节，要在方便选举人知晓的前提下，通过一定的媒介如各级组织部门的网站等将选举产生的候选人名单进行公示，广泛听取各方面的意见。

第三，要以扩大差额选举为突破口。创新党内竞争性选举机制。一是要在党内选举中实行普遍的差额选举。一方面要进一步扩大党内选举中的差额比例，党代表选举的差额比底限，从20％扩大到50％是比较可行的，“两委”选举的差额比应不低于20％。常委选举差额不少于2人。另一方面，要实现由部分差额选举到全差额选举的转变，在“两委”选举实行差额选举的基础上，分层次逐步推进“两委”书记、副书记的差额选举。二是要在党内选举中扩大直接选举的范围。在最佳组织范围内通过扩大直接选举范围来直接反映党员选举意志是加强党内选举竞争性的有效路径。从目前党的基层

组织的设置和南京的实践探索来看，在党代表的选举中，农村以乡(镇)、城市以街道为基本选举单位推行党代表直接选举是比较合理的。在基层党组织的领导机构选举中，农村村、乡(镇)，城市社区、街道都具备直接选举的条件，应全面实行直接选举，并逐步推进县(区)党委书记、副书记的直接选举试点。三是要在党内选举中加强竞争性选举内容。应该不断完善已有的竞争性选举形式。创新竞争性选举形式，进一步完善候选人竞选演说等形式，还可以引入选举人对候选人的答辩形式，运用电视、网络等媒体，让选举人和候选人举行电视答辩，通过竞争性选举形式，使选举人加深对候选人的认知度，保证选举结果的最优化。

第四。要以维护党内选举的权威为基础完善党内权力授受体系。党内选举的结果构成了党内权力授受体系的基本内容。因此。改革党内选举制度必须自觉地维护党内选举的权威。一是必须充分尊重党内选举的结果。党内选举结果一经产生，就具有合法性和权威性，无论组织意图实现与否，无论党员个人满意与否，党员和党的组织都必须无条件接受、尊重、服从这个选举结果，维护党内选举的权威就是维护党员的主体地位，就是维护党的权威。二是要以权力回收机制完善党内权力授受体系。党内选举在授予权力的同时必须同时掌握回收权力的机制，因此，建立以弹劾、罢免为主要手段的党内权力回收机制，就成为改革党内选举制度中不可缺少的部分，这就意味着党员有权投票选举干部。也同样有权通过投票罢免干部。三是要改革党内干部调动制度，保持党内选举结果的相对稳定。党内选举结果应该保持相对稳定，不仅要严格控制选任制领导干部任期内的职务变动，而且应该作出重大改革，以与党内选举制度的要求相适应。应该明确规定，由选举产生的干部在任期内一般不得任免、调动和委派，以防止党内选举制的结果被任命制损害的情况发生。如遇特殊情况确需调动的，应该在党内选举制度的框架内规定相应的动作程序。鉴于党章第十三条与第十条在制度安排上的矛盾，必然影响党内选举制度的权威性和规范性，建议修改党章十三条中“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派党组织的负责人”的条款。由选举产生的党内干部的调动，必须严格限制，并必须履行党内选举中的程序；完成权力回收程序后，再行调动，事出紧急的，事后需按程序备案。以保证党内选举的严肃性，维护党员主体地位。