略论权力制约的三种途径与反腐败

高新民

面对由全球性金融危机引发的经济衰退，中央政府以四万亿投资来拉动中国的经济发展，无疑是获得各阶层支持的、令人期待的政策。但是，如此大规模的投资，却也使人产生新的忧虑：在四万亿的投资中能否避免“跑步(部)前(钱)进”现象?在四万亿的使用中能否最大限度地减少过去屡见不鲜的腐败现象、豆腐渣工程等问题?能否在四万亿的投资过程中避免一些干部倒下?这些担忧不是杞人忧天，而是以过去一再发生的大量事实为依据的。如何制约权力，如何反腐败，比过去任何时期都更为迫切地摆在党和国家面前。

一、任何权力都需要制约——防错纠错、反腐败的根本之道

何谓权力?人们对权力的理解并不相同。一般说来，得到较多人认可的观点是：权力是支配或影响他人的能力，反映了人与人之间的社会关系。但本文并非从这样一种广泛的意义上谈权力，而是特指公权力对政治生活社会生活的影响力或支配力。在中国当前条件下，能够对政治经济社会生活的决策和执行起决定性作用的，是各级党政决策核心和政府有关管理部门。

制约的本来含义是指一事物的存在和变化以另一事物的存在和变化为条件，即一事物受到另一事物的制约。用在权力问题上，是指权力的使用或运行受到另一力量的牵制。权力制约的基本功能就是防错纠错。

权力需要制约，这本是得到国内外公认的观念，也是被古今中外的历史证实了的真理。在当下重提权力制约。更有特殊意义。

首先是由反对腐败的任务所决定的。腐败的实质是滥用权力，与此相对，反腐败必须有权力制约。权力本身来源于社会的需要，而权力一旦形成就享有对社会资源进行分配和再分配的权利。这种特殊权利给权力机构和行使者带来了特殊利益，社会为着自己的利益必须监督制约权力。换句话说，权力制约的根本功能是防止形形色色的滥用权力，是为了防止权力的变异。反腐败需要权力制约，但即使腐败不高发、腐败已经遏制在较小的范围内，权力依然需要制约。这是防止滥用权力的制度设计，是中国条件下保持党和国家政权能够代表最广大人民的根本利益的制度选择。是防止因权力行使者个人素质和注意力变化而导致权力运作出现重大失误的制度安排。

其次是由中国社会发展状况所决定的。改革开放三十年来，中国的经济总量在世界上已经名列前茅。特别是在世界经济低迷之时，中国经济依然保持一定程度的发展，彰显出中国基本社会制度的特有优势。但是，这并不意味着权力不需要制约。恰恰相反。越是在困难时期，越需要制约权力，防止因滥用权力而导致丧失民心，防止国家的财力物力的滥用、流失。需要指出的是。有一种观点认为，三十年来经济高速发展恰恰是传统的权力高度集中带来的结果。笔者认为，正如到目前为止任何体制下都有腐败现象一样，正如分权体制下既有富国也有穷国一样，高度集中体制下也有富国与穷国之分，这反而从另一侧面说明政治体制(形式)与基本的社会政治制度有联系但也有区别。实际上，中国改革开放的过程就是在如何放权的争议中不断发展的过程。中央与地方、部门与部门、部门与企业，始终处在权力、权利的分与统的探索之中，恰恰是这种分权“放利”激活了各地发展经济的积极性，这种论述在《邓小平文选》中随处可见。这同样是以权力制约权力的一种形式。笔者认为，我们的发展，更多地依赖于执政党和人民政权的性质——决策机构以最广大人民的根本利益为决策的出发点和归宿，依赖于对中国特色社会主义建设规律认识越来越深刻，依赖于各级党政领导机构在价值目标一致基础上的强大的执行力，来保证中国经济社会的发展速度和发展方向，也就是说，政治道德对权力的制约在政治生活社会发展中依然占据了很大比重。这是我们的政治优势、传统优势，需要继续发扬。但是，长期以来存在的部门利益之争，中央、地方利益乃至县与地市的利益之争，并不是仅靠道德层面的力量就能够得以解决的，特别是像四万亿投资究竟如何分配使用，都需要有体制和制度层面的权力制约，来保证其刺激中国经济发展，保证经济发展成果有利于最广大人民而不被某些部门、利益集团或个人侵蚀。

除上述理由之外，还有最根本的理由。说到底，所有的公权力都需要制约，这是防错纠错的根本之道。综观当今世界，没有任何一个政党或者政府永远决策正确，也没有任何一个伟人没有犯过任何错误。这里的原因是复杂的，比如，事物的复杂性与人的认识不能把握事物规律而导致决策不当；不同利益群体的博弈而使决策出现特定偏好；内外环境的影响，等等。决策层次越高，一旦决策失误，带来的损失就越大。因此，防范决策(政治、经济等各个方面决策)出现错误，防范权力运行出现偏差，就成为政治生活中的一项重要任务，是政治体制设置中不可缺少的制度安排。

防错纠错制度设计有多种途径，但就其大的类型划分而言，主要是三种：一是以权力制约权力，二是以权利制约权力，三是以道德规范制约权力。如果我们能够从这三个方面实现对权力的制约，中国的经济社会就会健康而全面发展。社会主义制度的优越性就会全面体现出来。

二、以权力制约权力——体制内权力结构合理化问题

以权力制约权力，本质上是权力配置问题，也就是我们通常所说的政治体制内部结构问题，即在现行体制下权力体系的构成要素各自的功能如何搭配才能更加合理的问题，是科学性问题。

以权力制约权力是由权力本身的特点所决定的。权力是刚性的，有其固有的特点，如强制性、支配性，换句话说，权力也就是支配力，它能够在一定范围内影响或支配事物的发展。当这种影响力支配力是在法律允许的范围内，在社会主流价值、社会公德所允许的范围内行使的时候，人们不会视其为滥用权力。在这种背景下，即使出现一定程度的决策失误。也不会导致对政权、社会制度和执政者合法性的威胁。但是，如果权力超越上述边界，以公共权力为部门、小集团或个人谋取私利的时候，人们当然视其为滥用权力。当这种滥用权力达到一定程度，政权本身存续的合法性，执政者的合法性，甚至社会制度本身的合法性都会受到置疑。那么，如何制约滥用权力?法律的规范、道德的制约都是形式、途径，但从根本上讲，鉴于权力本身的特点，唯有同样刚性的权力才能阻止正在运行中的权力。历年来在国际清廉指数排行榜上排名前列的国家和地区如新加坡、中国香港、北欧及其他许多国家的实践证明，中国近三十年反腐败的实践也证明，权力结构的合理化，是减少腐败的重要条件之一。这种权力结构的配置不是损害基本社会制度的配置，而是巩固现行社会制度、使权力运行更为科学更加符合人民利益的配置。所以，党的十六大提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”(《中国共产党第十六次全国代表大会文件选编》，人民出版社2002年版，第36页)，党的十七大

提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”(《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第32页)，都是符合权力本质特点的准确的认知。

权力制约的力量有大有小，过小不足以起到牵制作用，过大则会使权力无法顺利运作。由此又有制衡之说，即以同等的力量相互制约，导致任何一方都不能滥用权力。由于国家权力本身具有强制性，因而能够平衡地牵制权力运行的，就是同等的国家权力。近代西方有权力制衡说，所谓“三权分立”仅仅是权力制衡的一种形式，孙中山还主张过“五权分立”。由此也可以看出，制约不等于制衡，制衡只是制约的诸多形式中的一种。当然，权力本身并不是可以随意分割的硬件，人们只能根据权力在不同领域的作用范围和形式划分其职能，区分权限职责，以形成相互牵制的格局。至于以什么形式体现出这种结构分配。要根据不同国度的基本国情、文化特点和民族特色加以选择。

当下中国以权力制约权力的表现形式不可能照搬其他国家的模式，但应有自己的制约形式。比如。现在各级党政决策核心与执行核心两个主体基本上交叉任职。这是保证党的政治路线和重大决策得到执行的有效机制，二者虽有一定矛盾，但在不断改善的基础上，保证了经济社会的发展。但是同一事物不可避免地也有另外一面影响。即权力过大。同级监督制约力量不足，任何决策一旦形成，就会以强大的力量推行下去。当我们说我们的优势是集中力量办大事的时候，往往隐含着一个前提：决策正确。如果决策失误，除非上级发现错误出面纠正或出现严重后果后引起上级重视而加以解决，否则同级或下级是无法阻止的。这就需要权力结构上的调整，以强有力的机构、适当的制度来构成监督制约力量。加大监督机构的力量，加大人民代表大会对党政决策核心的监督，无疑是现行体制框架下的出路，是体制内部改革的出路之一。

当然，以权力制约权力也有局限性，比如，毕竟是权力体系内部的制约，如果权力行使者本身构成一个特殊群体，“内部人”相互制约能否达到特定效果也就难以预测，而且，究竟制约到什么程度才算合适?还有分权与效率的关系，也是人们争论不休的问题。

三、以权利制约权力——对体制性弱点的弥补

所谓以权利制约权力，一般是指来自于社会的力量来制约权力，权利主体是人民。社会权利制约权力，既具有工具性，也具有目的性，是目的性与工具性的统一。

从目的性来看，社会权利亦即人民权利的实现，是权力属于人民的题中应有之义，是人民民主所要达到的价值目标。按照历史唯物主义的观点，国家权力本应是社会的工具。社会是划分为不同利益群体的，在资源总量有限的情况下，不同利益群体或个人的矛盾冲突在所难免。为了社会的稳定、协调发展，需要有一个对各利益主体进行界定、权衡、协调的社会力量，也就是对社会资源进行调整分配的角色，这就是公共权力，主要由国家公共机关担当。而被界定、被确认并得到大家--公认的即法定的各主体应得的利益被称为“权利”。人民权利的实现，也要由国家权力保障，也就是恩格斯所说的“社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益”(《马克思恩格斯选集》第@，人民出版社1972年版，第334页)。从根本上说，国家权力的产生来源于社会权利的让渡，因此，以社会权利制约权力恰恰是我们所追求的民主目标。

但是，另一方面，一旦国家权力产生后，它又相对脱离社会，即产生了变异。这里所说的变异包含有两重意义：一是国家权力扩张，人民权利丧失或减少。人们平时所说的某某部门“与民争利”。即是这种表现。二是本应充当社会管理者的权力机关，“其中主要的是国家政权，为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人”(《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第334页)。比如，高高在上、对群众冷漠、享有某种程度的特殊权利等，乃是表现形式之一，腐败现象则是发展到极端程度的表现。恩格斯明确指出：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”(《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版，第114页)这是对国家权力特性的经典描述。当下中国的国家政权是人民的政权，执政党是代表最广大人民根本利益的党，但坊间流传的“国家利益部门化、部门利益法制化”，以及部分官员表现出来的缺少干事心态、作风漂浮、得过且过，小事拖大、大事拖成乱子等问题，都在很大程度上证明权力的特性具有强大的惯性，证明任何权力都需要制约。

人民权利的实现就是对权力的一种制约。比如：选举权的实现，本身就是对各级权力行使者的遏制，迫使权力行使者必须向人民负责。据调查，在中国已经有过乡镇直选试验的地方，群众对乡镇领导的满意率明显高于其他地方。再如，人民的知情权的实现，可以有效地遏制暗箱操作，而暗箱操作恰恰是有利于腐败滋生的空间。又如，人民的表达权利、参与决策权利的实现。可以使不同利益群体的意见都有相应的公开表达的机会，使决策机构公正地听取社情民意，防止公共权力的扩张，防止决策倾向于特定利益群体。而监督权的实现，直接有利于反腐败。改革开放以来，有关机构立案的腐败案件，70％以上来自群众举报，显示了社会的力量。这种社会制约权利就具有工具性作用。

人民权利的实现需要有法制的保障，比如，知情权的实现需要有公开制度的保障。我们已经有了政务信息公开条例，党务公开制度正在制定，这都是进步，但还需要进一步改善。从防止四万亿投资出现偏差、防止权力被滥用来说，最根本的还是公开制度需要完善。公开制度应包含下述环节：一是议题的提出，即项目的提出就需要向社会公开，一个项目为什么给甲地而不给条件相同的乙地，需要有合理的说明；二是审批过程公开；三是资金的使用全过程跟踪、公开；四是使用结果向全社会公开。恰恰是四万亿投资的决定。恰恰是很多地方为了争取投资而到北京“做工作”，恰恰是为了防止出现新一轮腐败高峰，使我们更加迫切更加深刻地认识到公开制度之重要之必要。不仅四万亿投资，除了军事机密、重大商业机密和外交机密之外，凡属重大投资、某些重要问题的决策，都需要有一个完整的公开过程。当然，真正做到公开并不容易，阻力既来自制度本身不完善，也来自部分领导者观念的滞后。从笔者在基层的调查来看，公开的最大阻力不是来自群众，恰恰来自某些领导班子成员。另据媒体对部分县处级官员的调查，约有70％受调者不赞成公开官员的家庭财产状况。这与日益开放的社会是不相吻合的。权力行使者隐私权减损。这是政治生活中的基本原则，也是反腐败的基本举措，唯有以强制性制度进行公开，才能保证权力置于人民的监督之下，是人民利益所需。

社会权利也包含了媒体的监督权利。媒体在监督方面有不可替代的作用。近年来伴随着互联网的发展，网络监督亦成为社会监督的生力军，在揭露某些问题方

面，如“黑砖窑”事件、某地“官员出国考察”事件、“史上最牛房管局长”等等，都彰显出社会的力量。某些地方出现的民间监督网站、“民告官”网站等。也是公民意识法制意识觉醒的体现。以法律保护媒体的监督是迫在眉睫的需要。

当然。以权利制约权力也有局限性，它的实现需要国家权力的保护。需要健全的法制保护，否则就不能健康有序地影响权力运作。这也提示我们：权力制约不是单一的形式就能够实现的，需要多种途径的配合。

四、以道德制约权力——看不见的手对制度缺陷的弥补

以道德制约权力，是一只看不见的手的制约。道德制约涉及两个层面的道德：一是个体层面的道德水准、价值追求，二是社会层面的道德水准、价值观。

伦理学的基本问题就是道德与利益的关系。社会利益与权力之间的关系也离不开道德层面的制约。如何行使权力，与行使者个体道德水准以及社会整体的道德水准紧密相关。权力需要制度层面的制约，但制度本身也贯穿并体现着特定道德、价值追求。如果我们的价值追求就是体现人民的权利，为民众服务，制度设计肯定有利于体现人民的意志；反之亦然。同时，任何体制都有不足之处，任何制度都不可能十全十美，这就需要以道德的力量加以弥补。在同样的体制下，各级官员的表现有巨大差异，有立党为公、执政为民的优秀分子，有以身殉职的杰出人物，也有一批腐败分子。这种现象的成因固然复杂。但除去制度层面的原因，还有道德水准的巨大差异。所以，道德的约束是一种软约束，其主要功能之一是形成能够公正、清廉行使权力的内在动因。

从个体道德来看，人的价值追求决定行为动机、行为方式。不能设想，一个道德水准很低的官员能够清廉地、很好地服务于社会。民间经常说，“好经念歪了”，即是说政策本身是好的，但有的执行起来变形走样，有的则顶着拖着不办。这里固然有复杂的原因，有各方利益的纠葛。但也与责任心的匮乏、道德伦理的混乱有直接相关的联系。至于腐败现象，更与道德建设的水平相关。

从社会道德水准来看，在不同利益群体并存的社会，道德水准、价值观也是不同的，但一般会有大多数人认可的社会主流价值，这种主流价值决定了社会整体的道德水准。社会主流价值、道德水准可以影响个体。蕴含在大多数个体之中。如果社会主流价值以清廉为荣、以公正为荣，相应地，会影响个体行为和组织的行为趋向清廉、公正；而社会主流价值倾向奢侈、贪婪，个体在污浊的环境中也难以保全其身。但个体并非完全被动地接受社会影响，符合时代需求的个体价值取向会逐渐得到社会多数人认可而逐渐成为社会主流。二者大致上是互动的关系。社会道德对权力的制约，主要体现在社会舆论方面。社会舆论可以形成巨大的氛围，对权力行使者形成压力。社会舆论又与媒体的作用紧密联系在一起，媒体通常会成为社会舆论的载体。

以道德制约权力的思想在中外都具有悠久的传统。中国古代就有许多为政清廉的名言警句，孟子所说的富贵不能淫、贫贱不能移、威武不能屈，贾谊所说的国而忘家，公而忘私，等等，均是对人的道德境界的期待。西方人对道德的探索同样具有延绵千年的传统。其中，亚当·斯密在《道德情操论》中把道德的作用以看不见的手加以描述，很恰当地体现了道德制约的力量。中国共产党历来重视思想道德建设。也积累了很多行之有效的经验。如前所述，我们在很大程度上依赖于这一优势，保证权力在高度集中的背景下得以正确行使。邓小平同志在改革开放刚刚开始的时候，1979年春在《坚持四项基本原则》中就提出了党风和社会风气问题。提出社会主义道德风尚问题，后来又一而再、再而三地提出这一问题。江泽民同志、胡锦涛同志也多次论述这一问题的重要性。中国共产党的这一传统优势得到继承。

在社会转型时期，中国共产党加强思想道德建设需要进一步解决的问题是：第一，党性修养的内容与时俱进。党员、领导干部通过不断的党性修养，提高自己的道德水准，是党的思想道德建设的优良传统。党性修养的内容如理论联系实际、密切联系群众等需要坚持，宗旨意识、大局意识、责任意识、忧患意识需要强化。近年来出现的各种群体性事件均与上述意识的缺乏有关，所以党性修养是必要的。另一方面，时代是发展的，党性修养的内容需要与时俱进。今天的时代，人们的公民意识、人权意识、民主意识、法制意识不断增强，对于执政者来说，民主意识、法制意识也同样需要强化，以开放、沟通的心态与民众联系，否则权力的运行就不足以适应变化了的社会需要，在社会监督制约中处于被动状态。第二，道德水准的提高，人的素质养成，都是终其一生才能够达到一定境界的，因此，加强党性修养也就是终身的。建设一个学习型政党、学习型社会就是必然的要求。创造条件创造氛围，是党组织应尽的职责。第三，道德制约有效，但功能也有限度，还需要制度层面的规范与制约。实际上，上述三种途径的权力制约也都有各自的局限性，把三种途径的权力制约整合在一起，才能最大限度地既防止滥用权力，又充分体现权力应有的功能。