教师轮岗制的问题与政策建议

陈正华 范海燕

当前，择校问题已发展成为各地重要的社会问题之一，也成为各地政府面临的巨大社会压力。为此，各地进行了很多有益的探索。其中，教师轮岗制正成为我国教育领域开展的又一重要探索、试验，又一重要制度创新。

所谓教师轮岗制，其全称应为义务教育阶段教师轮岗制度。它指由县(市、区)级教育行政部门组织开展的、旨在以实现区域内校际师资的均衡配置为目标而推进义务教育阶段教师在城镇学校和农村(山区)学校、中心学校和周边学校、优质学校和薄弱学校之间合理、有序流动的一种制度设计与制度安排。

然而，综观各地教师轮岗制的探索发现，当前教师轮岗制的实践还存在着很多的问题，包括人们认识上的偏差、实施过程中遭遇的困境等等，这需要我们认真加以研究，寻找解决问题的办法，以推进它的顺利实施。

一、人们对教师轮岗制的认识偏差

要有效实施教师轮岗制，均衡配置教师资源，首先必须科学、全面地认识这一制度设计，以避免在实践中走偏。从目前的实践看，各基层教育行政部门工作人员和教师在对这一制度的理解和认识上还存在着一定的偏差，需要予以纠正。

1教师轮岗就是名师轮岗

择校实质就是择师，就是择名师。在一定意义上说，教师的均衡配置关键在于实现县域内的名师在各学校之间的均衡配置。这意味着教师轮岗，首要的是推进县域内更多的名师走向农村学校、城市薄弱学校。当前名师主要聚集在名校、优质校和城镇学校——从而在轮岗初期，或者说就能尽快实现校际名师的配置均衡，从而尽快促进校际师资的均衡配置。因此，教师轮岗制首先或者首要的是推进名师轮岗，但并不是教师轮岗就只是名师轮岗，因为教师轮岗制要真正得到很好的执行，仅有名师轮岗最终容易导致现有名校、优质校消极应对轮岗现象的再现，使轮岗流于形式。从全局和整体上看，县级教育行政部门辖区内的所有教师都将参与到轮岗中来，每个教师在其职业生涯中都将有在多所不同学校中从教的经历。只是每一教师参与轮岗有先后的不同，因为县域内教师的轮岗需要有计划、有秩序地实施。

2教师轮岗等于教师支教

长期以来，为了帮助农村学校、薄弱学校，尤其为了帮助边远地区农村学校与城市薄弱学校提高师资水平，我国开展了多种形式的支教活动，包括城乡学校之间一对一的捆绑式支教，也包括名师到薄弱学校讲学、教学指导以及高校大学生志愿者支教等帮扶形式，支教成为了教师交流与帮扶的重要形式。但教师轮岗不等于教师支教，因为教师轮岗是县域内优质学校与薄弱学校、农村学校与城镇学校师资的双向流动，不仅包括了如支教那样由优秀教师、城镇学校的教师向农村学校、薄弱学校单向的流动和支持，同时也包括了薄弱学校、农村学校的教师(包括优秀教师和普通教师)向优质学校、城镇学校的流动。也就是说，教师轮岗要打破教师一校定终身的传统。实现所有教师都在多所不同学校之间的流动。从人事关系上看，支教教师的人事关系仍属原派出学校，也在原校中享受其工资待遇；而轮岗的教师则不属某一学校所有。否则教师的轮岗将面临原学校的制约，教师轮岗易流于形式，其效果将大打折扣。

3轮岗只是教师的事情

诚如新修订的《义务教育法》第三十二条第二款所规定的，“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”需要指出的是，这里特别规定的县级教育行政部门应组织“校长”和“教师”流动，而不仅仅只是教师流动。我们以为，立法者当初应该是敏锐地捕捉到了教师流动问题的复杂性及其与校长之间的关系才作出了这样的规定。各地教师轮岗的实践表明，如果轮岗只是教师的事情，校长不进行流动，这时校长往往会为了学校的发展，也为了自身的政绩和发展，在响应教师轮岗或支教等形式的教师交流任务和要求时，就会倾向于想方设法尽可能将真正高水平的教师保留在自己学校而派出所谓“符合要求”的教师应付各种类型的教师交流。结果，教师交流往往流于形式，派出学校、接收学校都不是很满意，效果也不够理想。

4教师轮岗就是“大轮岗”

教师职业有她自身的特点，其中稳定性就是其一。为此，很多国家都将教师纳入公务员系列进行管理，并努力提高教师的福利待遇，以增强教师职业的吸引力，确保教师队伍的稳定性。在我国，尽管《教师法》将教师定位为专业人员，但该法将中小学教师比照国家公务员而规定中小学教师应获得与公务员相当的待遇。但当前，有的地方实行的教师轮岗即所谓的教师大轮岗，教师在一所学校中工作两至三年进入轮岗中而转入另一所学校任教，造成轮岗过频过快；或者在同一年里同一所学校中轮岗教师比例过大，造成教师队伍不稳定，人心涣散，师生关系不断变换，严重影响了教育教学，因而遭到了来自教师和学生乃至家长的多重反对。实际上，在推进教师轮岗的过程中，我们必须遵循教育教学的基本规律，在此基础上尽可能减少对教育教学的不良影响。另外，个别地方把轮岗理解为支教，在省级范围内推进城乡教师轮岗。我们以为这种大范围的支教式的轮岗一方面诚如前面所说的那样效果不会太理想，另一方面也会使教育成本剧增。因此，应该立足于县域内的教师轮岗制度建设。

二、教师轮岗制实施过程中面临的困境

一项制度的设计总是随着人们认识的不断加深、实践经验的不断丰富而逐步完善、发展的。目前，教师轮岗制在实施过程中也正面临着制度设计上的不完善而遭遇来自学校、教师、学生乃至家长所作出的各种形式的消极应对或抵抗，使之面临实施困境。

1校际工资待遇差距过大

之所以教师轮岗、教师流动阻力大，很大程度上是因为学校之间的工资待遇差距过大。因为在我国现阶段，即使在县域内，优质学校、城镇学校与薄弱学校、农村学校同职级教师之间工资待遇相差也比较大，而且这种收入差距不是直接能从工资上体现出来，而更多地表现为学校内部的预算外收入分配所得导致的彼此比较大的差距。在这种背景下，优质学校、城镇学校教师显然不情愿离开其学校而到一个工资待遇低、工作环境相对差的学校任教，甚至面对各种诸如支教等流动任务只是不得已而做无奈的消极应对。反之，薄弱学校、农村学校的优秀教师则总是想方设法调人优质学校、城镇学校任教。而且，在优质学校、城镇学校任教，不仅为自己带来更好的收入和更优越的工作环境，同时也将为教师子女的发展创造更为有利的条件。结果，一些薄弱学校、农村学校甚至发展成为优质学校、城镇学校输送优秀教师资源的培养培训基地，校际师资差距越来越大。

2教师为学校聘任和所有

《教师法》第十七条规定，“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”同时，《教育法》第二十八条也规定，学校有“按照章程自主管理”、“聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”等方面的权利。据此，学校和教师

之间的关系是聘任合同关系。基于这种聘任合同关系，学校有权对教师进行全面管理，包括日常管理以及对教师进行任用、安排教育教学任务、依法进行续聘或解聘等等。学校的这些权利，教育行政部门不得对之进行干涉。因而，在现行教师人事管理体制下，在贯彻执行教师轮岗制过程中，学校有自主安排教师进行轮岗的管理权，包括自主确定教师参与轮岗的先后、自主确定教师轮岗的时间及其回原学校的时间(因为教师与原学校才有聘任关系)、自主确定提供给轮岗教师除国拨工资外的相关待遇等等。这样，教师轮岗制受制于现有教师人事管理体制而无法真正使教师流动起来，达到均衡配置教师资源的目的，教师轮岗制变成了支教式的教师流动形式。

3轮岗教师工作生活成本增大

在轮岗制中，教师不再固定在某一所学校工作，而要变换工作学校，有的还需要轮岗到离自家比较远的学校任教，这必然给教师的工作生活带来很多不便。而在轮岗制度实施前，很多教师为了工作方便而在学校内拥有住房或者在学校附近居住。而轮岗后，这一优势可能变成了劣势。为此，一部分教师不得不承担因轮岗带来的、新增的交通费、生活费等费用以及由此带来的生活上的不便和变更成本。比如，教师工作学校离家远了，就可能不方便照顾家里的老人和小孩，给其家庭生活带来新的困难和新的成本。同时，需要看到的是，轮岗后，教师要不断熟悉与接受新的工作环境、人际关系和不同的校园文化，这也必将给教师带来新的压力和新的成本。可以理解的是，如果这一切新增的工作生活成本都要由轮岗教师个人独自承担，必然会遭到教师的反对和抵制。

4轮岗降低了师生关系的稳定性

众所周知，良好师生关系的构建是师生长时期共同努力的结果。师生关系一旦形成，将长期影响学生的成长。有的甚至影响学生的一生。而教师轮岗就意味着教师和学生需要不断认识新的学生和教师，需要重新开始彼此的相互了解、相互熟悉，要不断构建新的师生关系。显然，这将需要教师和学生付出更大的心力和成本来不断构建和适应这种不断变化的师生关系，建立新的师生情感，尽管这种轮岗在一定意义上也为师生关系的发展带来新的积极的影响。但毫无疑问，轮岗必将降低师生关系的稳定性，增大了教师和学生交互作用的成本，使教育教学成本增大，也可能影响到教育教学的效果。

三、推进教师轮岗制实施的政策建议

应该看到，教师轮岗制在实施过程中所存在的人们认识上的偏差，通过加强宣传和教育可以得到提高，但要推进这项制度的顺利实施，必须突破实施过程中遇到的种种困境，为其健康运行提供配套支持和政策保障。

1确立中小学教师公务员地位

基于前面论述得知，要有效实施轮岗制，在县域范围内实现教师轮岗均衡配置师资的目的，必须使县级教育行政部门具有聘任、调配教师的权利才有可能。而这需要变“学校招聘教师”为“教育行政部门招聘教师”，变“教师学校所有”为“教师教育行政部门所有”才能实现。为此，必须突破现有教育法律法规对中小学校自主招聘教师、自主管理教师的规定，将招聘教师的权利收归县级教育行政部门，由县级教育行政部门与教师签订聘任合同或行政合同。也就是说，必须改变教师与学校、教师与政府之间的传统关系。在突破了传统关系后，教师到各学校工作只是受县级教育行政部门的委任而已，而学校也是受县级教育行政部门的委托对教师进行全面管理，包括日常人事管理、教育教学管理及评估考核，但县级教育行政部门对教师享有最后的人事决定权、定职定级权和工资福利待遇的发放权。

为此，我们建议，通过修改相关教育法律法规，赋予中小学教师公务员的法律地位，这既有利于提高中小学教师的社会地位，同时为中小学教师的流动、师资的均衡配置以及择校问题的解决奠定法律基础。若中小学教师成为国家公务员，县级教育行政部门便可在其管辖范围内统一招聘教师、统一同职级教师的工资待遇，同时县级教育行政部门也有权要求教师接受政府规定的轮岗和调动安排。在中小学教师成为公务员的前提下，学校就得服从教育行政部门对教师的调配，轮岗中的教师也不必担心因轮岗、支教而与原学校的关系疏远或对原学校直接贡献小而遭原学校排挤甚至被以隐蔽性理由解聘了。

2提高并规范教师工资待遇

教师轮岗过程中是否会遭遇阻力以及将遭遇多大的阻力，这主要取决于轮岗教师在轮岗过程中的利益是否受损以及其利益受损的程度有多大，包括直接利益(工资待遇)和间接利益(工作生活成本)。

为此，我们建议，政府应加大投入，全面提高教师工资待遇，确保轮岗后教师工资待遇不仅不降低反而有所提高，最大可能地调动广大教师的积极性和对教师轮岗制度的支持。在提高工资待遇的前提下，应规范县域内教师工资待遇，坚持在县域范围内同职级教师享受同等工资待遇。而且在规范教师工资待遇的同时，必须严查、严控学校预算外收入，严厉打击学校的小金库行为，并且按照国家公务员的基本要求来规范教师的行为，规定中小学教师无论是寒暑假还是业余时间都不得兼职，不得获得除国家规定的工资福利待遇之外的其他收入。这样，便可实现校际教师收入相当的目标，为教师轮岗的推进铺平道路。

3扶助农村(山区)学校轮岗

客观地说，现阶段，我国农村学校、山区学校工作生活条件与城镇学校相比依然存在比较大的差距。同时，农村学校、山区学校交通也相对不便，这无疑将给农村和山区工作的教师带来更多的困难，在轮岗中。这些学校相对而言缺乏吸引力，需要政府采取相关激励措施予以引导，甚至出台一些强制性办法对之予以扶助。

为此，我们建议，国家应对在农村(山区)学校任教的教师予以适当补贴以示鼓励；同时将教师在农村(山区)学校任教的一定经历作为教师晋升中、高级职称的必备条件，并将它作为在同等条件下教师提干、评优评先等方面予以优先的重要依据。

4为教师轮岗提供支持服务

诚然，教师轮岗制是教育领域又一重要的制度创新。制度的创新与政策的变化必然带来利益的重新分配和再调整。因此，在推行教师轮岗制度过程中，要尽可能防止因轮岗给教师工作生活增加成本而使其利益受损，继而对教师轮岗制的贯彻实施采取抵制或消极应对的态度和策略。事实上，实行教师轮岗制后，将改变教师原有的工作生活空间，这可能给教师的工作生活带来诸多不便。比如，过去很多中小学教师就住在学校内或者住在学校附近，因轮岗后教师的家离学校可能就比较远了，这一方面可能给教师带来交通成本问题，同时还会出现因离家远而不方便照顾家里老人孩子问题。等等。

为此，我们建议，政府应以人为本，为教师轮岗制的实施做好配套支持和服务工作，包括政府为教师提供班车服务、生活补贴等方面的相关支持，为教师排忧解难，做好教师的后勤服务工作，使其接受轮岗，并积极努力工作。

(责任编辑付一静)