景区经营权转让后的变向投资行为分析及制度安排

戴春芳 阎友兵 王志凡

摘要:部分投资者在获得景区经营权之后,并不致力于景区内部建设和资源保护的继续投资,而是发生了投资变向。这不仅增强了景区经营的风险性,而且危及景区发展的可持续性,同时也损害了当地居民和旅游者的消费权益。产生这种行为的主要动因在于其投资正外部性没有得到有效解决,应该通过合理的制度安排,在政府投资、经济杠杆调节和剩余索取权激励等方式进行连续补给,以补偿其投资的正外部性,从而纠正投资方向。

关键词:景区经营权转让;变向投资;经营外部性;制度安排

中图分类号:F590.3文献标识码:B

一、 问题的提出

在民间资本和外资投资旅游产业的热潮推动下,中国旅游业未来5年社会投资总量累计将达到19 000亿元[1]。而旅游景区在旅游产业中居于中心地位,投资者往往将旅游景区作为投资旅游业的切入点,因此景区经营权转让的浪潮将继续澎湃前进。

但是在景区经营权转让的实践当中,有一部分投资者在获得经营权之后,并不致力于景区内部建设和资源保护的继续投资,而是发生了投资变向,如投资于房地产、赌博娱乐业,等等。这不仅违背了景区经营权转让的初衷,同时也损害了旅游消费者和当地居民的权益,不利于景区的长期健康有序的可持续发展。

当然,这种变向投资行为可以分为两种情况考虑:一是在景区经营权转让之前,投资者就已明确这种思想;二是在景区经营权转让之后,投资者出于无奈而转向其他行业投资。对于前者,笔者认为,这是一种商业投机行为,是以占据资源、炒作资本为主要动机的投资行为,大大增强了景区经营的风险性,政府应予以必要的行政监控,或设置有利于景区长远发展的进入机制,以避免资源的配置失当,如签订考虑全面的转让合同,采取严格有力的监管措施,等等。第二种情况,主要从外部性理论的视野对景区投资者变向投资行为进行动因分析,在投资者是“经济人”这个假设前提下,认为只要使其投资景区建设、环境保护所获收益大于其他投资所获收益,则投资者就会致力于景区建设和环境保护。在此基础上,笔者提出如果对投资者投资行为正外部性进行补偿,就能减少其投资景区建设和环境保护的私人成本,增加其私人收益,同时,亦使社会收益增加,并进而提出“连续补给制”的制度安排 。

二、变向投资行为的消极作用

(一)分散资金,增强景区经营风险性

投资于旅游景区的社会资本很多来源于一些中小民营企业,其自身经济实力有限,投资变向会使其有限的资金分散,进而使其难以集中财务优势进行景区投资建设,将大大增强景区经营的风险。即便是资金雄厚的大型企业,投资变向也势必减少景区投资建设,其多元化经营战略也会使其企业集团的财务管理难度加大,景区经营风险性也会增强。

(二)脱离初衷,危及景区发展持续性

转让经营权是当前许多景区管理和经营改革过中引入企业化经营的一种制度创新模式,其初衷是引入社会资本,促进旅游景区的长足发展[2]。但是,这种变向投资行为显然违背了景区经营权转让的初衷,投资者在一定程度上放弃了景区建设与经营,那么景区的内部建设、环境保护、服务质量以及管理水平等各个方面都无法得到资金保证,这显然不利于景区的长期健康有序的可持续发展。

(三)资源浪费,损害旅游者的消费权益

投资者变向投资就会使得景区的内部建设、环境保护、服务质量以及管理水平等各个方面都无法得到资金保证,导致景区资源的浪费和低效率利用,从某种程度上降低了景区的资源价值,那么对于旅游者而言,同样的门票支出、在同一个旅游景区所获得的体验价值要低于景区没有转让之前所获得的体验价值,其旅游消费权益显然遭到损害。

(四)配置失当,影响当地政府与居民的收益

景区所在地政府将景区经营权转让给企业经营,其目的就是借助社会资金,走出景区发展的资金困境,从而能够更大范围的享受旅游发展所带来的拉动效应。变向投资行为的结果是投资者占据资源却低效率利用,导致资源配置失当,从而富了投资者,穷了居民,严重影响了当地政府与居民的收益。以投资房地产为例,房地产投资的私人收益明显高于景区建设和和环境保护投资的私人收益,但是,房地产业的正外部性效应显然要低于旅游业,其扶贫功能和经济拉动作用业也要低于旅游产业,也就是说,其所带来的社会收益远远低于旅游景区发展带来的社会收益。

三、变向投资行为动因的外部性分析

外部性(externality)是微观经济学的一个基本概念,指的是私人的收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。某个人从其活动中得到的私人利益小于其所带来的社会效益,这种性质的外部影响被称为“外部经济”;某个人为其活动所付出的私人成本小于其造成的社会成本,则被称为“外部不经济”[4]。

和其他经济活动一样,旅游景区的投资行为也呈现出明显的外部不经济性和外部经济性。景区投资行为的外部不经济性主要表现在资源开发过程中产生的环境污染和生态破坏,人文景观与民俗风情的商业化,等等。这已引起社会的普遍关注,大量学者在这一方面进行了研究。而旅游景区投资行为的外部经济性具有直接性、突显较早等特点,是一种显性效应,如提高景区所在地的知名度,增加当地居民收益与就业机会,改造当地的交通线路、通讯设备、旅游设施,方便了当地人的生活等[3]。但是,投资者并没有因当地居民和政府受益而获取额外的经济效益,相反却要为生态环境的破坏背上骂名。也就是说,投资者投资行为的外部经济性没有得到额外补偿,而外部不经济性却要额外投入。

为了进一步解释这个问题,笔者运用一个简单的经济学模型进行分析。先来考察旅游景区投资行为外部经济的情况。假定投资者是完全理性的“经济人”,其投入资金进行景区建设和环境保护的私人利益为V璸,所产生的社会利益为V璼。显然,环境保护的受益者不只是投资者,而是包括投资者在内的整个生态环境区域的所有居民和游客,故私人利益小于社会利益:V璸

再来考察旅游景区投资行为外部不经济的情况。假定投资者不投入资金保护环境,过度开发利用资源时的私人成本和社会成本分别为C璸和C璼。由于存在外部不经济,故私人成本小于社会成本:C璸

通过以上的分析,可以发现,景区投资者实际上陷入了一个两难的境地:一方面,旅游资源是旅游景区产品的核心,是吸引游客前来消费的关键因素。从自身利益出发,保护资源,拥有良好的生态环境是其收益之源。因此,应该投资景区建设和环境保护。另一方面,如果投资景区建设和环境保护,则需要其资金投入量较大,私人短期收益却甚小,而社会其他受益者却投入较小,“搭便车”现象比较严重。那么,不投资环境保护所产生的收益损失比投资环境保护所产生的私人成本要小。因此,投资者又不愿意投资景区建设和环境保护。更值得一提的是,旅游景区的复杂性质,决定了投资者不可能完全承担起提供和维护景区部分公共产品和准公共产品的责任[5]。因此,环境保护和景观资源保护的投资主体应是多元的,它主要包括国家财政、当地政府、当地受益居民、来访游客和景区投资者。

基于以上的分析,得出结论:部分投资者为了避开这个两难的困境,于是选择既不将资金投入景区建设和环境保护,也不故意过度开发利用资源,背上破坏环境的骂名,而是选择了第三条道路,即变向投资,转向投资地产、饭店、餐饮、交通和赌博娱乐业等短期收益较大的产业部门,以弥补自己投资行为的外溢部分。

四、连续补给—规避变向投资行为的制度安排

变向投资行为实际上还是对资源的浪费和低效率利用,导致配置失当,应进行一个较好的制度安排,从内部引发投资者的投资景区建设和环境保护的积极性,规避变向投资行为,运用一种较为合适的方式将投资者带回最初的轨道。为了较好地解决这个问题,笔者基于投资者是“经济人”的假设,主要从经济学角度提出了“连续补给制”这一制度安排,以补偿投资者投资行为的正外部性,使其投资景区建设、环境保护所获收益大于投资其他产业部门所获收益,基于“经济人”追求经济利益最大化的理性认识,投资者将会重新选择投资景区建设和环境保护,从而起到规避变向投资行为的作用。

所谓“连续补给制”,就是景区经营权转让前后不间断地对投资者的正外部性进行社会补给,以激发其投资景区建设、环境保护的积极性,主要包括转让前补给、转让后补给和转让期满补给三个内容。

(一)景区经营权转让之前的社会补给

在景区经营权转让之前,政府应投资解决一些公共产品的提供与维护,为投资者进行景区经营管理,投资景区建设、环境保护提供一个良好的基础和氛围,减轻其环境保护的资金压力,降低其投资环境保护的心理压力。政府投资主要在以下几个方面。

1.外围交通可进入性。主要是指旅游者从城区进入景区的旅游交通基础设施的改善,提高旅游景区的外围通达性。

2.历史性环境问题。主要是指原有景区营运过程中所遗留的重大环境问题,以及景区周边地区的原有污染源和污染物的治理,如污染河道的治理等。

3.社会治安环境。主要是指政府应为投资者的经营活动和游客的旅游活动提供一个安全的社会环境。如增强警力,增加哨岗,加强巡逻,整顿社会秩序,协调当地居民与投资者、游客的关系,等等。

(二)景区经营权转让之后的社会补给

景区经营权转让之后,采取经济杠杆调节投资者的投资行为,协调政府、当地居民、投资者三者关系,主要是税收、津贴和股权配置手段,其关键是奖罚分明,专款专用。具体措施有:

1. 征收环境税。由政府向造成景区外部不经济的旅游景区投资者收取一定的旅游资源使用补偿费,增加景区经营的边际成本,使边际私人成本向边际社会成本靠近,抑制景区外部不经济行为的产生,同时,对遭受外部不经济的其他企业或当地居民进行补贴。这种税收的征收,实际上是对投资者投资行为外部不经济的经济惩罚。这里的环境税应该辨证的看待,看似增加了私人成本,实际上是基于信息不对称的一种制度安排,有利于缓解投资者与当地居民的关系。

2.成立环保基金会。其资金来源主要有三方:投资者景区经营的门票收入、国家财政津贴、当地受益居民税收。同时,成立专门的环保组织或委员会,其成员主要来自以上三个方面的投资主体,成员之间互相监督,权力制衡,以确保环保基金的专款专用。这种环保基金的设置,实则是对投资者投资行为外部经济的社会经济补偿,因景区生态环境改善可以带来更多的旅游者和经济收益,其直接受益者还是投资者。

3.采取股权配置,减少政府干预。投资者获得景区经营权转让后,根据转让条款应在一定时间期内付给政府一定的转让费用,往往是一个固定的数目。这样政府就没有承担任何的景区经营风险。于是,政府在景区的经营过程中也会出现一些短期行为,损害投资者的经济收益,如政府官员或其相关人员免费游览景区,政府强行在景区内设立会议场所,政府换届后的承诺失信和优惠政策中断,赊账不付,开白条等,这些都会大大打击投资者的投资积极性。

但是,如果采取股权配置的方式来付给当地政府转让费用,则可以一定程度上减少这些短期行为的发生。也就是说,不分期按固定的数目付给政府转让费用,而是让政府以景区资源自身价值入股,先根据资源价值和获利能力,投资者与政府协商一个合理的股份比例,然后根据盈利水平付给政府股息作为转让费用。当然,在转让初期投资者应该为获取经营权付出一定金额的转让费用。这样政府收益就与景区盈利水平联系在一起,可以减少不利于景区运营的政府短期行为的发生,有利于投资者的投资行为良性发展。

(三)景区经营权转让期满时的社会补给

目前我国景区经营权的转让条款中大都规定了投资者获得经营权的条件以及经营期间的行为要求,对经营权转让期满时景区资源价值的剩余索取权归属未做任何规定,这样,在经营权期满时,实际上是资源所有者获得资源价值的所有剩余索取权。在这种制度安排下,由于投资者对自己的行为后果不负责任,投资者对景区资源进行保护时所获得的收益小于对景区不进行保护时所获得的收益,从而激励投资者对资源过度利用,而将资源破坏的成本强加给后人。因此,从外部性理论出发,笔者认为在经营权转让期满时应对投资者予以必要的激励,鼓励其在经营期的各个阶段都进行环保投资,减少对环境破坏的短期行为。

1.给予投资者在经营期限期满时资源价值一定比例的剩余索取权。这样就使投资者认识到,对于那些投资回报周期比较长的环保项目,或者位于经营权即将期满时的环保投资项目,投资者进行投资也同样会得到收益。投资者在经营期间内为保护景区资源进行的投资行为如果在经营期间内得不到补偿,在经营权期满时能够在资源价值的剩余索取权分配上得到补偿。

2.给予投资者在经营期限期满时优先购买景区经营权的权力。这有利于避免在经营权期满时因资源价值评估不合理对投资者造成的损失,由于旅游资源的价值受人们的主观因素影响很大,不同的评估者对资源价值评估的结果相关很大,而我国当前对旅游资源评估还没有一个合法的程序。如果资源价值被低估,投资者剩余索取权的利益将得不到实现。如果给予投资者优先购买景区的下期经营转让权的权力,投资者如果认为资源价值评估过低,可通过优先以较低的价格购买下一期景区经营转让权的方式使损失得到补偿[6]。

参考文献:

[1]钱春弦.未来5年中国旅游业社会投资总量累计将达19 000亿[EB/OL].http://www.cs.com.cn.

[2]阎友兵,赵黎明.旅游景区经营权转让条件下景区保护的博弈分析[J].系统工程,2005(3):98-100.

[3]叶红霞.旅游景区开发的外部不经济性及其内化研究[J].科技经济市场,2007(8):121-122.

[4]高鸿业.西方经济学(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,1995:423-425.

[5]刘尊礼,黄鹂,陈爱玲.公共经济学视角下旅游景区投资研究[J].电子科技大学学报(社科版),2007(4):11-14.

[6]黄秀娟.景区剩余索取权配置与景区资源保护[J].林业经济问题(双月刊),2007(1):54-57.

(责任编辑:石树文)