共有产权保障性住房发展需要抉择的几个问题

曾国安++汤梦玲

摘要：尽管一些地方已经在发展共有产权保障性住房方面做出了有益的探索，但如何发展共有产权保障性住房依然需要在一些基本问题上做出回答和选择。从共有产权保障性住房的性质和住房保障的公平与效率等方面来考虑，共有产权保障性住房应作为一项新的制度安排，但是否全面推进，应主要取决于住房和住房保障的发展阶段；共有产权保障性住房的购房人应限于住房保障对象，但产权共有的主体则除了购房人和政府之外，还可包括第三人；套型面积、供应标准应进行限制，房源可以多元化；建设资金筹集渠道应面向社会，但应着力考虑如何通过合理的制度安排取得住房金融的支持；共有产权保障性住房的销售价格宜依循市场价格，对购房人的补贴宜采取明补的方式；要规定购房人初始出资份额的合理下限和购买完全产权时限的合理上限；应有允许退购的制度安排，但对不同原因引起的退购经济上应有不同的安排；在抵押、租金缴付、专项维修资金缴付等方面应按产权共有财产安排的一般规则行事，但在某些方面需要给予政府以特殊的限制权利。

关键词：共有产权保障性住房，制度安排，购房人限制，市场价格销售，完全产权时限

中图分类号：C939 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）07-0028-39 收稿日期：2015-05-05

1 共有产权保障性住房是应作为一项新的制度，还是作为保障性住房的一个新品种或者住房保障的一种新方式？租赁类保障性住房是否可以实行共有产权？如何实现共有产权保障性住房与其他产权式保障以及租赁式保障的利益均衡？

共有产权保障性住房是作为一项新的住房保障制度安排，还是只是作为保障性住房的一个新品种或者住房保障的一种新方式，这是共有产权保障性住房发展面临的重要选择。选择不同，共有产权保障性住房的制度设计会不同，对共有产权保障性住房、住房保障发展所造成的影响会有很大的差别。

应该说，如果共有产权保障性住房只是作为保障性住房的一个新品种或者住房保障的一种方式，那实际上就是在现有的公共租赁住房、限价商品住房等已经有的保障性住房之外，再增加一个品种，在现有的租赁式保障、产权式保障的基础上再补充一种方式。如果是这样一种定位，按照现行的住房保障体系的构架，那么所要考虑的就是另外再制定一个共有产权保障性住房管理办法来支持这种新的保障性住房和住房保障方式。若如此，那不过是中国城镇住房保障发展的传统道路的延续，因为共有产权保障性住房不过是在现有的住房保障体系中再打上一个“补丁”而已。

如果共有产权保障性住房是作为一项制度安排，那么就面临两种选择：第一，将其嵌入到现行的并轨后的公共租赁住房制度和现行的限价商品住房制度中。因为现行的公共租赁住房制度是按照只租不售的原则运行的，共有产权制度安排嵌入进来以后，公共租赁住房就可以根据情况出售部分产权；而现行的限价商品住房制度是只售不租，并且是一次性买断全部产权，而没有产权共有的制度安排，共有产权制度安排嵌入进来以后，住房保障对象就可以分次购买限价商品住房产权，在买断完全产权之前，限价商品住房就处于产权共有状态。第二，对住房保障制度进行整体的改革和创新，建立统一的包括产权共有安排在内的新的住房保障制度。所有的保障性住房全面并轨，租售并举，产权共有只是作为租售并举中的具体制度安排。任何保障性住房，只要符合条件，住房保障对象愿意且有能力购买部分产权，均可按照实行产权共有制度，也就是产权式保障性住房和租赁式保障性住房均可实行产权共有制度。

那么，共有产权保障性住房是作为一项新的制度，还是只是作为保障性住房的一个新品种或者住房保障的一种新方式呢？适宜的选择是将其作为一项新的制度。原因在于，如果共有产权保障性住房只是作为现行保障性住房之外的一个新品种或者现行住房保障方式之外的一种新方式，不仅城镇住房保障制度中目前存在的问题难以解决，而且会带来新的问题。第一，住房保障体系割裂的格局解决不了，而且造成新的割裂；第二，既无助于解决既有的住房保障分配不公的问题，而且完全可能会造成新的分配不公；第三，无助于解决既有的住房保障待遇的错层和“悬崖效应”问题，而且会造成新的错层和“悬崖效应”；第四，无助于解决既有的保障性住房的腾退问题，并且会给保障性住房的腾退制造新的障碍；第五，解决不了既有的多种保障性住房、多种住房保障方式的利益失衡问题，而且还会由其带来新的利益失衡。因此，共有产权保障性住房当立足于将其作为一项新的制度安排。那么如何将其作为一项新的制度安排予以推进呢？鉴于住房保障制度改革的复杂性，可以考虑分步走：第一步是将其嵌入到现行的并轨后的公共租赁住房制度和现行的限价商品住房制度中，待相关条件成熟时，再进入到第二步，即对住房保障制度进行整体的改革和创新，建立统一的包括产权共有安排在内的租售并举、保障利益均衡的新的住房保障制度。

那么，如何实现共有产权保障性住房与其他产权式保障以及租赁式保障的利益均衡呢？第一，是要放开共有产权保障性住房的供应，即住房保障对象均有权购买，政府不对共有产权保障性住房进行限购，实际上就是要把共有产权作为制度安排应用到各种类型的保障性住房。这样，政府就得从整体上考虑供应制度安排推行的战略步骤，否则就会导致保障性住房存量过少。第二，保障性住房均按市场价格出售或者出租。第三，住房保障待遇货币化。即根据收入水平确定货币化的补贴标准，无论住房保障对象是选择购买还是租赁保障性住房，抑或租赁私房，补贴标准不变，住房保障待遇不因形式不同而不同。也就是说，同样的收入水平，不管住房保障对象选择何种方式，获得的货币化的利益是相等的。第四，政府补贴采取明补的方式。唯如此，才能明确和衡量补贴标准和补贴数额，从而才能确知住房保障对象所获得的住房保障利益是否就是应得的利益，这样才能通过差额增补或者超额扣除等相应的措施来实现保障利益的平衡。此外，还需要在执行层面通过健全资格审查、退出管理、处罚机制、监督管理机制等保障实施过程的透明、严格和公平。

2 共有产权保障性住房是全面推进，还是因房、因地、因时而异？

如果共有产权保障性住房只是保障性住房的一个新品种或者住房保障的一种新方式，则不应全面推进。如果将共有产权保障性住房定位于一项新的制度安排，是否要全面推进，是一个复杂的问题。一方面要考虑其对分配公平的影响，另一方面要考虑其对住房保障能力的影响。

就对分配公平的影响来看，主要取决于以下几方面因素：第一，产权共有所涵盖的保障性住房的类型。如果产权共有涵盖了所有种类的保障性住房，既包括增量保障性住房，也包括存量保障性住房，既包括产权式保障性住房，也包括租赁式保障性住房，实行产权共有不会造成或者加剧分配不公，反之，则会造成或者加剧分配不公。第二，产权共有采用何种方式。如果是市场方式，即住房价格采用市场价格，产权人的产权份额以其出资份额确定，实行产权共有不会造成或者加剧分配不公，反之，则会造成或者加剧分配不公。第三，产权共有的准入条件。如果所有住房保障对象均有权自由购买保障性住房产权，则推行产权共有不会造成或者加剧分配不公，反之，则会造成或者加剧分配不公。依笔者之见，如果上述制度安排合理，全面推进产权共有不会造成或者加剧分配不公，那就可以全面推进，否则，就不应该全面推进。

就对住房保障能力的影响来看，则要考虑实行产权共有之后，政府所掌握的保障性住房是否能够保障没有能力或者不愿意购买保障性住房产权的住房保障对象的住房保障需要，政府可支配的保障性住房资源是否能够根据需要持续增加，如果能够满足这两个方面的条件，则可全面推行，如果不能满足，则不应该全面推行。因为保障性住房一旦实行产权共有，政府就会丧失对共有产权保障性住房房源的控制权，也就是说产权共有导致的结果是可分配保障性住房房源的减少。另一方面，产权共有如果能吸引个人和社会投资，产权安排又能保障政府的支配权，产权共有会使保障性住房存量持续增长，但如果产权共有不能吸引个人和社会投资，产权安排不能保障政府的支配权，保障性住房存量持续增长就无法实现。会形成何种结果，既取决于产权共有的产权界定、配置、运营和保护制度的安排，也取决于政府政策的优惠程度。

就对住房保障能力的影响来看，由于各地保障性住房供求状况不同，因此各地应根据住房保障发展的长期趋势来进行选择。从当前的情况来看，小城镇的住房供应本身不成问题，而且价格水平不高，全面推行保障性住房产权共有是具备条件的；中等城市和大城市则要根据各自保障性住房供求状况进行适宜的选择，总体而言，不具备在保障性住房中全面推行的条件；特大城市最为重要的是增加保障性住房的存量，因此发展租赁型保障性住房应成为着力点，只有结构性过剩的保障性住房才适合采取出售的方式，在购房人不能满足一次性支付购房款的条件下，允许其分次购买，即采取产权共有的方式分次让渡保障性住房的产权。总的来看，要考虑地区差异，考虑不同发展阶段住房市场供求状况、保障性住房供求状况等的差异，分类选择，如果住房市场供过于求、保障性住房已很充足，住房价格也比较稳定，居民是买房还是租房已经变成一个经济选择的问题了，那么大规模出售保障性住房就很必要了，这时共有产权制度就可以成为促进住房保障对象购房的重要手段，就可全面推行共有产权制度，否则，就不应该全面推进。共有产权保障性住房不适合采取下达建设计划和任务的方式推进，而应该自主选择，因地制宜。

3 共有产权保障性住房的购买条件和主体是什么？户籍要不要限制？如何防止人口迁移而造成重复申请和购买？

共有产权保障性住房的购买条件和主体的确定取决于共有产权保障性住房的性质和定位。从共有产权保障性住房的性质和定位来看，决定其性质归属和功能定位的不是产权是否共有，而是其作为保障性住房的性质和功能定位。既然是保障性住房，定位于向中低收入住房困难居民提供基本住房保障，那就必须对购买条件和购买主体进行限定，否则就会造成住房福利的泛化和整个社会分配的不公平。从购买条件来看，应按住房保障条件来限定，即只有符合住房保障条件的居民才能购买共有产权保障性住房，至于收入、住房、资产等条件具体如何确定，并不是共有产权保障性住房制度本身要解决的问题，而是住房保障制度要解决的问题，当然，任何形式的保障，保障对象都不能双重享受之。住房保障条件如何确定，则既需要考虑基本住房条件的标准，也需要考虑政府的住房保障能力，是城镇居民中的20%，还是30%，主要取决于政府的住房保障能力。从购买主体来看，笔者认为，凡是符合住房保障条件者，均可购买，无论是最低收入居民，还是低收入居民，抑或中等偏下收入居民，无论是无房户，还是住房困难户，只要符合条件，均有权购买，而不符合住房保障条件者，则无权购买共有产权保障性住房。当然，过剩的计划作为共有产权的保障性住房或者空置、腾退出来的共有产权保障性住房，可以面向市场出售，所有居民都有权购买，但在这种情况下，就不再属于共有产权保障性住房，而是属于商品住房了，购房人不能享受住房保障对象所可享受的任何优惠政策。不能将共有产权保障性住房限定于“夹心层”，那是有违公平原则的，所有住房保障对象在对不同方式的住房保障的利益以及不同方式的预期收益进行比较之后，有权选择其认为最符合其利益的保障方式，无论是购买共有产权保障性住房，还是购买限价商品住房，无论是选择实物配租，还是选择市场租金补贴，都是住房保障对象的权利。当然，最终能以何种方式获得住房保障，则由住房保障需求和供给两方面的因素共同决定。如果都选择购买共有产权保障性住房，但若供应不足的话，那就只能按照既定的准入规则决定谁有优先购买权，如果都选择实物配租，那也只能按照既定的准入规则决定配租顺序。

是否对购房人的户籍进行限制，主要考虑三个方面的因素，一是要考虑共有产权保障性住房资源的供应主体，二是要考虑管理的有效性，三是要考虑供求的可控性。从共有产权保障性住房资源的供应主体来看，如果资源主要或者全部是由中央政府提供的，那就不应该对户籍进行限制，如果全部或者主要是由地方政府提供的，那就应该进行限制。从管理的有效性来看，如果能够确保购房人只在一地享受住房保障，那就没有必要对购房人的户籍进行限制，如果不能满足这一要求，那就应该进行限制。从供求的可控性来看，如果共有产权保障性住房的供应具有充足的弹性，而需求不会出现过度集中，那就可以不对购房人的户籍进行限制，如果不能满足这一条件，那就应该进行限制。

从上述几个方面因素分析，对购房人的户籍进行限制是必要的，这种限制就是购房人应限于保障地户籍居民。首先，从共有产权保障性住房资源的供应主体来看，共有产权保障性住房资源主要是由地方政府提供的，保障地纳税人是主要的供应者，因此地方政府不应该承担向非户籍居民提供共有产权保障性住房的义务。其次，从考虑管理的有效性来看，一方面住房保障的信息管理水平还不高，离动态化的高效的“账户式”管理尚有很大的差距，另一方面异地核查申购人的收入、住房、资产等方面的信息还无法实现，并且道德风险还会造成巨大的管理负担和风险，引起严重的保障分配不公和社会分配不公，这就意味着只有对购房人的户籍进行限制才能解决管理难题。再次，从供求的可控性来看，一方面，由于住房是不动产，其所依赖的土地供应不可能具有充足的弹性，加之住房建设成本的高昂，因此共有产权保障性住房的供应不可能具有充足的弹性，另一方面，利益最大的行为选择会使人口高度集中于一些城市，如果不对共有产权保障性住房的购买人进行户籍限制，尤其会使得人口更多地高度集中于这些城市，从而会使这些城市的共有产权保障性住房需求不断增加，并会形成人口高度集中与共有产权保障性住房需求高度集中的恶性循环，这就表明从供求的可控性来看，是应该对保障性住房购房人进行户籍限制的。因此，作为基本原则，共有产权保障性住房应限定在户籍居民，而不应该包括非户籍居民。当然这里，还涉及到这样几个方面的问题：第一，非户籍常住人口应否包括进来；第二，是否应允许那些希望扩大人口规模的地方政府将购房人的范围扩大到非户籍居民。笔者认为，就基本原则来看，购房人应限定在户籍居民，非户籍常住人口不应该包括进来，但如果非户籍常住人口确属住房保障对象，并且在户籍地以及在其他任何城市均未享受应享受的住房保障，常住地政府可以自主选择是否将他们包括进来，但如果非户籍常住人口不属住房保障对象，或者在户籍地以及在其他城市享受了住房保障，则不应该将他们包括进来，否则会造成住房保障分配不公和社会分配不公。可能会有地方政府追求人口规模的扩大，愿意将共有产权保障性住房作为吸引人口流入的工具，但如果不对购房人的条件进行限制，则会带来住房保障分配不公和社会分配不公的问题。对此，笔者认为即使有地方政府愿意这样去做，也应进行限制。保障性住房就应该按保障性住房的规则来分配，只能限于住房保障对象，即便是非户籍城镇居民，只有符合住房保障条件，方可购买保障性住房。地方政府要鼓励人口流入，可以在住房购置方面采取其他多种激励措施，但不宜采取共有产权保障性住房的方式。

按照户籍保障的基本原则，如果户籍迁移，迁移者若符合迁入地住房保障条件，与其他住房保障对象一样，当有权在迁入地申请和获得住房保障，如果迁入地向住房保障对象提供共有产权保障性住房，迁入者同样有权申请购买共有产权保障性住房，但同时应取消迁移者在迁出地的住房保障资格。如果人口迁移，但户籍未迁移，则不应在迁入地申请和享受住房保障。

因为各地住房保障资格条件所存在的差异，因此可能会出现两种情况：第一，迁移者在迁出地有资格获得住房保障，有资格购买共有产权保障性住房，但在迁入地没有资格获得住房保障，没有资格购买共有产权保障性住房；第二，迁移者在迁出地没有资格获得住房保障，没有资格购买共有产权保障性住房，但在迁入地有资格获得住房保障，有资格购买共有产权保障性住房。出现这两种情况均应视为正常，因为各地收入水平、物价水平、住房价格、平均住房条件等难以一致，住房保障资格条件因此不同当属正常。但无论户籍迁移者在迁出地是否有资格申请和享受住房保障，只要其在迁入地符合住房保障资格条件，他就有权申请和获得住房保障，只要其符合购买共有产权保障性住房的资格条件，他就有权依照既定的规则申请和购买共有产权保障性住房。

为防止户籍迁移过程中出现重复申请和购买共有产权保障性住房的情况，一是需要建立全国性的住房保障信息管理体系，以掌握住房保障申请人享受住房保障的情况，信息管理要为共有产权保障性住房的准入管理提供必要的条件，二是需要建立完善的产权退出机制，能保障迁出者能随户籍迁移需要及时实现在迁出地所持有的（剩余）产权的转让。

4 共有产权保障性住房的产权共有人除了政府和住房保障对象，是否允许第三人作为共有人？产权如何组合？

共有产权保障性住房产权共有人是否包括政府和住房保障对象之外的第三人取决于共有产权保障性住房的发展方式和实际的投资结构。因为按照谁投资、谁所有的原则，无论是企事业单位，还是自然人，只要进行了投资，就应该根据其投资份额取得相应比例的所有权，因此共有产权保障性住房的发展方式会对共有人的范围造成影响。如果将共有产权保障性住房的投资者限定在住房保障对象和政府，共有人就只可能包括符合条件的购房人和政府；如果不对共有产权保障性住房的投资者进行限定，那任何愿意并进行投资的企事业单位和自然人都可以成为共有人。投资者成为共有人是其作为投资者的权利，这同其他投资是相同的。简言之，作为财产，共有产权保障性住房的共有人既可以只是政府和住房保障对象，也可以包括第三人，共有人的数量以及各共有人的所有权比重取决于各共有人的实际投资结构。

不过必须说明的是，共有产权保障性住房虽然可以有很多共有人，但不同类型的共有人所享有的权利是存在结构性的差异的。从购房人来看，其不仅享有根据其出资份额所应获得所有权，也享有住房的占有权、使用权和共同处分权以及按所有权份额所应得的收益等。从政府来看，一方面它享有根据出资份额确定的所有权，另一方面它还享有住房的分配权、共同处分权以及按所有权份额所应得的收益等。从第三人来看，它享有根据出资份额确定的所有权及相应的收益权，但它不享有住房的分配权、占有权、使用权，处分权也受制于占有权和使用权。这是由共有产权保障性住房的性质所决定的。

5 共有产权保障性住房的套型面积、供应标准等要不要限制？按照什么来限制？

是否要对共有产权保障性住房的套型面积、供应标准等进行限制，似乎取决于保障供应方式，亦即，如果采取实物配售和实物配租方式，则要进行限制，如果采取货币化保障方式，则不需要进行限制。不过这是一种误解。作为保障待遇，的确可以有不同的供应方式选择，但无论采取什么方式，保障待遇都应该有其数量界限，因此确定共有产权保障性住房的供应标准。如果提供了实物保障和货币化保障两种方式供住房保障对象选择，有购买共有产权保障性住房资格的居民可以选择购买实物配售或者配租的共有产权保障性住房，也可以选择货币化的补贴。在住房保障待遇明确了货币化数量标准的前提下，作何选择，是住房保障对象的经济选择问题，亦即住房保障对象根据经济利益最大化的原则，或选择购买实物配售和实物配租的共有产权保障性住房，或选择使用货币补贴购买商品住房或则到市场租赁住房，不过能作何选择，则要受住房保障供应（供应结构和制度等）的约束，且以货币衡量的待遇标准应该相同。这也就是说，无论是选择购买实物配售和实物配租的共有产权保障性住房，还是选择其他供应范围之内的保障方式，经济条件相同，获得的保障待遇应该相同。另一方面，因为共有产权保障性住房属于保障性住房，无论是实物配售类的共有产权保障性住房，还是实物配租类的共有产权保障性住房，都应该对套型面积进行限制，否则会造成保障性住房供应的越位。

那么以什么作为对套型面积进行限制的依据呢？应该根据基本住房保障面积标准进行限定。至于各种不同套型面积的共有产权保障性住房的供应比重，则应根据家庭规模结构来确定。

6 共有产权保障性住房的房源从哪里来？新建共有产权保障性住房的资金缺口如何解决？

共有产权保障性住房的房源可以有三种基本途径：新建共有产权保障性住房；购买商品住房和私房；租赁型保障性住房存量。由于各地住房供求和保障性住房供求状况不同，因此各地共有产权保障性住房的房源结构应该不同。市场上住房供不应求、保障性住房也供不应求的城市应以新建为主；市场上住房供过于求的城市应以购买为主；保障性住房供求平衡，或已供过于求的城市不必新建，可以通过租赁型保障性住房存量的产权出售来解决。

提出发展共有产权保障性住房的初衷之一就是解决保障性住房建设所面临的共同问题之一——建设资金不足。从住房保障的责任主体——政府来看，主要是希望通过产权共有吸引住房保障对象和社会投资者的资金。考虑到住房保障对象的经济能力，实际上政府是希望通过市场融资最终解决新建共有产权保障性住房的资金缺口问题。

要吸引到社会投资者的资金，首先是需要解决投资的收益问题。只要投资者投资所获收益不低于市场投资的平均水平，就应可以吸引社会投资，资金缺口问题就能得到解决。让投资者投资所获收益不低于市场投资的平均水平，可以采取两种方式，一是给予投资以足够的补贴，二是给予投资以税费等方面足够的政策优惠。但如果实行补贴，就需要增加财政支出，如果实行政策优惠，政府的税费收入就要相应减少，从经济代价来看，结果和政府直接投资没有太大的差异。因此，是否采取这种政策，要看政府的承受能力。政府实行这种政策解决了投资者的投资收益问题，如何让投资者收回投资本金则是所面临的另一个重要问题。

如果共有产权住房不采取暗补的方式，要让投资者尽快收回投资本金，只有依靠购房人尽快购买完全产权。当然，政府可以考虑推迟向社会投资者的本金偿付，不过社会投资者能接受多长时间的延迟，则是政府难以决定的，它是市场选择的结果。要让购房人尽快购买完全产权，政府的基本政策选择只能是提高购房人初始出资比例，缩短购房人购买完全产权的时限。不过，这就需要住房金融的支持。由此来看，住房金融是解决资金缺口问题的手段。要取得住房金融机构的支持，一方面依赖于购房人收入水平（住房贷款偿付能力）的提升，另一方面依赖于被抵押住房处分权的设定和流动性的高低。如果购房人的收入水平不断提高，作为抵押权人的住房金融机构享有处分被抵押住房的权利，被抵押住房的流动性高，是可以获得住房金融机构的支持的。而如果购房人的收入水平没有提高，作为抵押权人的住房金融机构没有处分被抵押住房的权利，被抵押住房的流动性低，那就不能获得住房金融机构的支持。在这种情况下，最终兜底的唯有政府，如果政府不愿意担当，共有产权保障性住房建设就无法吸引社会投资。

如果共有产权住房采取暗补的方式，投资者是否能尽快收回投资本金，则取决于暗补幅度。如果暗补幅度很大，购房人有能力在较短的时间内购买完全产权，投资者可以尽快收回本金；如果暗补幅度很小，投资者是否能尽快收回投资本金，则要取决于住房金融的发展，而其最终取决于购房人收入水平的变化和被抵押住房的处分权设定和流动性的高低。这就意味着，要么需要政府给予购房人以极大的让利，要么需要政府担负起通过回购等方式购买社会投资者投资份额的责任，否则，就无法吸引社会投资。作何选择，要根据对住房保障公平和社会公平的影响确定，否则共有产权保障性住房制度就会成为制造住房保障不公平和社会不公平的制度根源。某些地方推行的所谓共有产权保障性住房实际上只是经济适用住房的别称而已，结果只是经济适用住房的制度弊端反映在了共有产权保障性住房制度上而已，并没有对提升住房保障的公平和效率做出任何贡献。

7 共有产权保障性住房的销售价格如何确定？政府应否采取暗补的方式？

共有产权保障性住房按什么价格出售应主要考虑住房保障利益的均衡、社会公平以及保障利益的透明化、显性化。由于购房人所获得的是住房所有权，按不同的销售价格出售给购房人，购房人所获得的经济利益自然存在相应的差别。有人认为，由于购房人是住房保障对象，因此应按成本价或者其他低于市场价格的价格出售。应该说，作为住房保障对象，购房人应该享受其所应该享受的住房保障待遇，但并不应该享受超保障待遇。在房价上涨的条件下，按成本价或者其他低于市场价格的价格出售，实际上是向购房人给予了非购房人所不能获得的未来更大的溢价收益，销售价格越是低于市场价格，购房人未来所获得的溢价收益就越多，这会造成住房保障对象之间的不公平，也是对购买商品住房者的不公平。特别是现实中资格条件的规定所造成的悬崖效应，这种不公平会相当严重。在房价下降的情况下，按成本价或者其他低于市场价格的价格出售是否造成购房人获得更多的利益，则主要取决于购房人的净收益（大体是少支付的房款<销售价格低于市场价格的差额>与购房补贴之和扣除购房款可以产生的税后利息收入、支付的贷款利息之后的余额）与租赁补贴等的关系，若净收益超过租赁补贴，则购房人获得了更多的利益，反之，购房人的利益受损。也就是说，在这种情况下，购房人是否得益难以确定，不过除非购房人的净收益与租赁补贴相等，住房保障的公平就不可能实现。而且按成本价或者其他低于市场价格的价格出售无法实现保障利益的透明化、显性化，这也是造成公众质疑的主要方面，因为这样做，公众的确不清楚购房人到底获得了多少利益。按市场价格出售虽然解决不了悬崖效应问题，但可以避免或者减少其他方面的不公平，并且为保障利益的透明化、显性化提供了前提。因此，共有产权保障性住房最好按市场价格出售。作为住房保障对象，购房人所应获得的保障待遇要通过货币化的购房补贴体现出来。

政府对购房人的补贴是采取暗补还是采取明补的方式应取决于哪种补贴方式更便于实现补贴的透明化、显性化，更有利于实现住房保障的公平。从暗补和明补这两种方式来看，显然明补是适合的方式，因为明补能够实现补贴的透明化、显性化，也更有利于实现住房保障的公平。因为它有明确的补贴标准，住房保障对象获得多少利益直接以所获得的补贴数额明确地体现出来。一方面共有产权保障性住房按照市场价格出售，另一方面则根据购房人的收入水平确定对他的补贴标准和补贴数额，这样既有利于社会公平，也有利于实现住房保障的公平。

8 共有产权保障性住房的购房人首次（起始）出资比例是否要给予规定？起始比例多少合适？购买完全产权的时间是否要进行限定？时限以多少为宜？不同时限内住房价格是否要调整？如何调整？

共有产权保障性住房的购房人首次（起始）出资比例（最低出资比例）应当给予规定，否则就会出现所谓的购房人实际上成了租房人，并且享有比租房人更多的权利。

但起始出资比例不同，对住房建设投入资金的循环以及共有产权保障性住房的资产管理等所产生的影响是不同的。起始出资比例越低，越可能刺激符合资格者购房，但收回住房建设投入资金的时间会越长，可腾退的保障性住房资源会越少，进行资产运营越难；起始出资比例越高，收回住房建设投入资金的时间会越短，保障性住房的流动性（这里指不符合条件者腾退之后再用于向其他符合条件者提供保障的可能性）应越高，越有利于进行资产运营，但低收入住房困难户购房的可能性越小。但考虑到住房保障的基本功能是保障住房保障对象的基本住房条件，而不是保障其产权，因此确定起始出资比例主要应考虑的是收回住房建设投入资金的时间、保障性住房的流动性和资产营运的需要，从这几个方面来看，起始出资比例应该高定。可以考虑按不低于住房售价的25%作为起始出资比例。当然各地住房市场供求和保障性住房供求存在差异，房价收入比也不相同，因此可以对起始出资比例进行适当调整。起始出资比例应有下限，但不必确定上限，并且应允许和鼓励购房人一次性购买完全产权。

购买完全产权的时间是否要进行限定以及如何限制，也主要应考虑收回住房建设投入资金的时间、保障性住房的流动性和资产营运的需要。如果没有时间限制，收回住房建设投入资金的时间会很长，保障性住房的流动性会很低，资产营运会很困难，所以需要对购买完全产权的时间进行限制。具体时限的确定虽然要考虑购房人的支付能力，但主要还是应该考虑收回住房建设投入资金的时间、保障性住房的流动性和资产营运的需要，原则上考虑以3-5年为限。

在不同时限内购买剩余产权的，价格应有区别，原则上可以考虑按年进行调整。价格调整应以市场价格水平为依据。在价格变化的条件下，购房人的利益会有不同，但从溢价结果来看，应该具有公平性，因为价格上升时，购房人的负担加重，但购房人若出售，获得的溢价收入也多，如果价格下降，购房人最终的支付的房款会比原价少，但购房人若出售，获得的溢价收入是负数。当然也可以考虑房价下跌时，仍以原价支付房款，不过若如此，就必须给予购房人在房价上升时按原价支付房款的权利。

9 是否允许购房人退购？若允许，相关事务如何处理？

是否允许退购，对退购施加何种限制，给予何种经济安排，对共有产权保障性住房其他产权人——投资者和政府所带来的影响会有很大的差异。如果绝对不允许退购，投资者和政府不受退购的影响。可以有不允许退购的制度安排，不过如果绝对不允许退购，则可能会引起一些问题。但如果对退购不加限制和在经济上进行约束，则可能造成随意性和投机性退购，这会给投资者和政府带来很大的风险，也会破坏共有产权保障性住房的运行，因此既需要对退购进行限制，也需要对退购在经济上进行约束。

从退购者的行为动机来分，退购行为可以分为被迫退购和主动退购。被迫退购是指因核查不符合购房条件，或者因为某些客观原因（如因为出境，或者迁移到外地，或者因为医疗费等费用支付面临经济困难等“不可抗力”）而出现的退购。主动退购是指基于经济选择而出现的退购，如市场房价下降可以原购房款购买更多的住房面积，或者发现了新的有利可图的投资机会可以原购房款获得更多的收益，购房人选择退购即属主动退购。由于不同的退购行为的性质及所造成的影响的差别，应当对不同的退购行为施以不同的限制和经济安排以及其他制度安排。

如果在核查中发现购房人不符合购房条件，属于骗购，则应勒令退购，同时应处罚款和给予其他处罚（包括取消一定时限享受住房保障的权利<在符合住房保障条件时>），各项处罚也足以使骗购行为足以无利可图，且还会有经济上的损失。对其他情况下的退购，原则上也应支付罚款，以减少购房人的随意性和投机行为。若购房人是因出境，或者迁移到外地而提出退购要求的，应该允许其退购，但须有充分的证据；若购房人是因医疗费等费用支付面临经济困难等客观原因而提出退购要求的，可以允许其退购，但须有充分的理由，同时退购者可视为自动放弃享受住房保障待遇的资格。对于因客观原因造成的退购，在房价上升时，可以按已支付的房款退款，在房价下降时，退还的房款应根据市场价格，按照其在产权中的比重确定。若购房人退购属主动退购，则应收取高额的违约金，同时给予其他处罚（包括取消一定时限享受住房保障的权利）。

10 共有产权保障性住房能否用于经营？能否用于抵押？债权债务关系如何处理？

保障性住房应用于住房保障对象自己居住，禁止购房人将共有产权保障性住房用于经营活动。鉴于终止购房资格在管理上的繁杂，如果购房人将共有产权保障性住房用于经营活动，可考虑处以不低于经营收入的罚款。

共有产权保障性住房应可用于抵押，但因为它是保障性住房，而且是共有产权，因此若用于抵押，就应设置条件。基于其性质，可考虑设置如下条件：第一，设置产权比例条件，按有关法律，应取得2/3以上产权份额拥有者同意；第二，给予政府以审批权，只有获得政府主管部门同意，方可用于抵押。以此避免购房人因为某些原因而随意或者恶意抵押。

经过各产权主体同意或者法规许可而产生的债权债务应以产权比例确定。未经产权主体同意或者法规许可而产生的债权债务，住房不能用于清偿债权债务关系。为使共有产权保障性住房流失，可考虑给予政府以审批特权，即任何与共有产权保障性住房有关的债权债务关系的发生均应获得政府的审批，否则不予认可。

11 共有产权保障性住房是否要支付租金，给予购房人以租金补贴？标准如何确定？

除非获得完全产权，共有产权保障性住房的购房人均须支付租金。租金标准可考虑按纯市场租金或者准市场租金来确定。但购房人需要支付的租金限于非自有产权面积，即购房人自有产权部分的住房面积免交租金，非自有产权部分才需要支付租金。

共有产权保障性住房的购房人也有权根据住房保障政策享受租金补贴，但租金补贴限于住房保障面积标准之内，超过住房保障面积标准的部分不享受租金补贴。租金补贴标准主要根据购房人的收入水平确定，其所依循的租金补贴标准应与以其他形式获得住房保障的住房保障对象相同。当然，由于现实中，各地实行的多是不同方式的暗补，造成实际所享受的租金补贴标准和获得的住房保障利益模糊不清，但若要实现住房保障的公平，从思路上来看，应该按照租、补分离，租金市场化，按照收入水平由低到高实行金字塔式梯度补贴，依循住房保障利益平衡的原则来安排住房保障的租金支付和补贴。

12 共有产权保障性住房物业管理费和专项维修资金的缴付执行什么标准？由谁缴付？

共有产权保障性住房物业管理费的缴付标准与商品住房小区一样，即应按政府主管部门确定的物业服务收费标准向物业管理企业缴付物业管理费。享受物业管理服务的是共有产权保障性住房的购房人，因此按照谁使用谁缴付的原则，购房人应当缴付物业管理费。

共有产权保障性住房的专项维修资金应按照政府法规要求进行缴付，缴付标准应当执行商品住宅专项维修资金的缴付标准。按标准缴付专项维修资金既是政府法规的要求，也是保障共有产权保障性住房各产权人和购房人权益、实现住房保值增值的必要条件。专项维修资金应由产权共有人共同负担，各自分担的比例应该按照产权比例确定。

作者简介：

曾国安，武汉大学中国住房保障研究中心主任，武汉大学社会保障研究中心研究员，主要从事住房保障与房地产经济、政府管制与公共经济研究领域的研究。

汤梦玲，武汉大学硕士研究生，主要研究方向为公共经济和房地产经济。