基于公平与效率视角的我国区域经济发展战略演进

杨小军 何京玲

摘要:从公平与效率的视角审视区域经济发展战略的历史演进,我国区域经济发展战略依次经历了公平优先的经济均衡发展战略、效率优先的经济非均衡发展战略,以及公平与效率相统一的经济非均衡协调发展战略阶段。我国非均衡协调发展战略的提出较好地解决了各地区发展,因效率与公平的失衡而引起的价值冲突,为各地区域经济协调发展的成功实践提供了理论指导。

关键词:区域经济;发展战略;演进;公平与效率

中图分类号:F127文献标识码:B

世界上绝大多数国家在地区的资源配置和经济运行方面,都面临程度不同的区域差距问题,各国为解决这一问题提出的区域经济发展战略,无一例外的是在“公平”与“效率”的张力中进行的。我国区域经济发展战略的演进同样面临着公平与效率目标实现模式的选择问题,即如何正确处理沿海与内地的关系、发达地区与不发达地区之间的关系。审视我国区域经济发展战略的历史演进与价值目标的选择,这对于我们正确处理公平与效率的辩证关系具有重要意义。

一、公平优先的经济均衡发展战略

建国初期,由于对马克思主义政治经济学原理理解的偏差,从20世纪50年代初至70年代末,在区域发展战略上,我国实行的是均衡发展战略。经济均衡发展战略也称为经济平衡发展战略,该战略主张区域经济发展要推动所有产业部门同时发展,齐头并进;要保持各个区域之间发展的平衡,通过推动各个产业和区域的发展,实现国家和区域经济的全面持续增长,其宗旨是提高不发达地区的发展水平,缩小地区发展差距。

实施经济平衡发展战略的基本内容主要表现为三个方面:一是强调建立区域独立的工业体系。1958年6月,中共中央发出加强协作区工作的文件,决定把全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北七个经济协作区,并要求各协作区根据工业和资源等条件,尽快建立大型工业骨干和经济中心,形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。二是资金大量投入内地。三是转向以备战为中心,以三线建设为重点的轨道。1965年中共中央作出了加速全国和各省市战略后方建设的决策,把全国划分为一、二、三线地区,经济建设的投资重点为三线地区,工业建设要大分散、小集中,工厂布点要“靠山、分散隐蔽”。

从价值目标选择来看,新中国成立后的30年,我国区域经济发展战略是在“公平优先”政策目标指导下,向内陆地区倾斜的地区间均衡发展战略。我国经济均衡发展战略的实施使工业布局快速地向西推进,对中西部地区工业化过程产生了明显的作用,区域工业总产值、固定资产、职工人数占全国的份额都有所上升,地区的工业实力明显增强,在内地建立起以国防、科技工业为重点,门类较为齐全的工业体系,促进了我国工业布局的整体平衡,客观上也加快了中西部地区经济的发展步伐。但是,这种“公平优先”目标的经济发展均衡战略存在着根本上的缺陷。一是没有把区域经济的平衡发展建立在生产力发展的客观规律上,而是通过抑制东部区域、沿海区域的发展,强化内地区域的发展,实际上所追求的是一种低水平的平衡。二是过分强调区域平衡,以牺牲投资效益为代价,推动区域间的生产力布局调整,忽视了经济发展和区域生产力布局的效率原则,使沿海地区既有工业经济效能不能充分发挥,延缓了全国经济的发展,造成了较大的经济损失,导致了国民经济效率与社会公平的同时失落。三是缺乏实践操作标准,例如均衡发展的含义是什么、衡量的内容是什么,是投资均衡还是增长均衡,是经济总体还是同一部门在不同地区之间的均衡,在认识上是模糊的。四是这种发展战略带有极强的行政和垄断色彩。从战略的制订、实施到评价,其主体都是政府自上而下,以行政命令方式推进资源和要素空间布局。

1978年以后,我国经济发展模式的发生了改变,人们认识到过分强调区域经济平衡发展,以牺牲投资效益为代价来推动区域间的生产力布局调整,虽然在一定程度上可以缩小或控制区域间的差距,但却压低了宏观产业结构档次,整体上延缓了全国经济的发展速度。因此,20世纪80年代后,非均衡发展战略开始在我国生产力布局和区域经济发展战略中占有支配地位。

二、效率优先的经济非均衡发展战略

从强调区域经济均衡发展转而重视国民经济整体发展和宏观经济效益,强调充分发挥和利用各区域优势,尤其是东部沿海区域的区位优势和经济技术优势区域经济非均衡发展战略把经济效率放在区域发展和生产力布局的首位,对传统的片面追求“公平”为目的的均衡战略提出了挑战,这是区域经济理论发展上的一个重大突破。区域经济非均衡发展战略基本观点是优先发展相对发达的地区,通过它们来支持和带动其它欠发达地区的发展,利用各地区的不平衡发展逐步实现区域经济的快速增长,最后达到区域产业和地区的全面发展。

根据经济技术发展水平和地理位置的差异,经济非均衡发展战略把全国从东向西划分为三大地带,东部地带是我国的经济发达区域,中部地带是我国的经济正在成长的区域,而西部地带则是我国的经济不发达区域。以此为依据,确定了不同区域经济发展梯度推移的战略思路“七五”期间以至20世纪90年代,我国的区域经济发展是重点优先发展东部,以东部的发展带动中部和西部的发展,使生产力及区域经济布局逐步由东向西作梯度推移。为此实施了一系列向东部倾斜的政策措施:一是对外开放向东部倾斜。从设立深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区开始,到开放沿海14个港口城市和确定沿海经济开放区,形成了面积32万平方公里、人口1.6亿的广大沿海开放地带并实行相应的优惠政策。二是优惠政策向东部倾斜。国家对东部沿海开放地区从财政、税收稿贷、投资等方面给予了一系列的优惠,如扩大当地政府利用外资的审批权限和对外经济活动的自主权,减免外商投资企业的所得税和关税,扩大当地政府对外贸易的自主权和外汇留成比例等。三是投资布局向东部倾斜,“六五”时期,东部地区基建投资占全国的比重为47.7%,比“五五”时期上升了5.5个百分点;西部地区占17.2%,下降了2.7个百分点。“七五”时期,国家按东、中、西部的序列安排投资顺序,有一大批重点建设项目布置在东部地区,西部投资比重则下降为15.8%。“八五”时期,东部地区投资依然保持较高的增长势头,比“七五”时期又上升了2.5个百分点,而西部地区继续下降为14.7%。[1]四是体制改革向东部倾斜,国家的许多改革方案和措施,或是先在东部区域试行和实施,或是较多地考虑东部区域的情况和需要。由于东部沿海地带在对外开放上的先行及享有相应的政策优惠和国家的投资倾斜、改革倾斜,以珠江三角洲和长江三角洲为中心的东部沿海省份获得了大大高于全国平均速度的增长率。

经济非均衡发展战略的实施,无疑取得了举世瞩目的巨大成效。一方面实现了国民经济的整体发展,造就了带动国民经济整体增长的经济核心区和增长极,增强了国家的经济实力,提高了人民生活水平;另一方面,就不同区域的经济发展而言,这一战略的实施加快了东部区域经济的发展,使东部区域特别是东南沿海区域成为推动我国国民经济持续高速增长的最重要的力量,使东部沿海开放地带和工业城市群成为我国经济最发达的精华区域。同时,通过一系列的传递、扩散机制和示范效应,也在一定程度上带动了中西部区域经济的开发和发展,促进了内地区域经济的繁荣,各地区经济都得到了快速增长。

非均衡发展战略的出发点是通过优先发展经济发达的沿海地区来带动经济欠发达的内陆地区,但是这种发展战略在发展实践中只注重效率优先和追求利润最大化的目标,而对地区经济发展公平关注不够,从而使我国各地区差距、特别是东西部差距不断拉大,地区之间的矛盾和贸易摩擦不断加剧。经历了25年高速增长之后,中国是世界上城乡差距最大的国家之一。不算政府财政对城镇居民的补贴,中国目前的城乡收入差距是 3.11倍,这个数字在1996年是 1.9倍,1990年是2.02,1985年是 l.72,1978年是 2.36。中国是世界上地区差距最大的国家之一。中国最富的地区上海与最穷的地区贵州的人均GDP差距,1978年是 9.1倍,2002年是12.9倍。[2]

从根本上说,区域经济非均衡发展战略的立论基础来源于高度集中的计划经济体制,战略的整体实施和推进仍然沿用传统的行政手段和方法,这显然不能适应市场经济发展要求。20世纪90年代以后,我国地区差距扩大的趋势愈来愈烈,已经成为制约全国经济发展的关键问题,影响全国经济增长的可持续性。因此,我国区域经济发展战略开始从扩大向缩小地区差距过渡,战略重点应由东部沿海向筑固东部、发展中西部转移,逐步缩小全国各地区之间的发展差距,走共同富裕道路,促使区域经济协调发展。

三、公平与效率相统一的发展战略

建国以后,我国实施以“公平优先”政策目标指导下的区域经济均衡发展战略,过分强调公平目标,付出了沉重的效率代价。改革开放以来,我们实施“效率优先”政策目标指导下的区域经济非均衡发展战略,过分强调效率目标,同样以牺牲公平作为代价。这两种发展战略各偏执于一端,要么片面强调公平的维度,要么片面强调效率的维度,割裂了公平与效率对立统一的关系。在公平与效率目标的选择上,如果沿用过去单纯追求缩小地区差距的均衡发展战略,把建设重点放在内地落后地区,地区间的差距可能会在一定程度上相对缩小,但无疑将影响整个国民经济的增长速度和结构调整效率。同样,如果只追求高效率的目标,不顾历史遗留下来的地区经济发展水平的不平衡和近年来差距进一步扩大的事实,单纯地追求优先发展东部的非均衡发展战略,必然造成更大的不均衡,从而有碍于整体经济发展效率的提高。因此,在社会发展战略的目标选择上应该兼顾好公平与效率两个维度,实现好公平目标与效率目标的协调统一。

以“效率公平兼顾”双重政策目标指导下的区域经济非均衡协调发展战略摒弃了传统的均衡发展和不均衡发展模式,提出了效率与公平目标相统一的思想,试图在二者的统一中寻找最佳的“结合点”。经济非均衡协调发展战略是这样一种发展战略:为了提高资源配置效率,保证国民经济适度增长,国家必须集中有限的人力、物力和财力,将保持适度倾斜和协调发展结合起来,在地区间的资源配置和政策投入上,实行适度的地区倾斜与必要的区域补偿相结合;在各地的产业发展上,实行适度的地区专业化与必要的多样化相结合;在各种经济活动的空间分布上,实行适度的地理集中与必要的地理分散相结合从而在区域经济非均衡发展的过程中,争取较快速度、较短时间使地区经济向有序发展转化从不平衡中求得平衡,从无序中达到有序。

非均衡协调发展战略的理论依据就是邓小平提出的先富后富、共同富裕的“两个大局”的战略构想。邓小平同志指出:“走社会主义道路,就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的:一部分地区有条件先发展起来,一部分地区发展慢点,先发展起来的地区带动后发展地区,最终达到共同富裕。”[3]为把有限的资源要素在地区间合理配置,以取得最大的经济效益,应使一部分有条件的地区先发展起来,这体现了效率原则:先发展起来的地区应给予一定的扶持,带动后发展的地区加速发展,使地区差距不至于拉得过大,这又反映了公平原则。在一部分地区先发展的阶段,公平原则要服从于效率原则,但一部分地区先发展的程度又是以不发生地区间的两极分化为条件。当效率与公平发生尖锐矛盾时,效率原则的优先地位就要改变。“如果搞两极分化,情况就不同了,民族矛盾、区域矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子。”[4]邓小平同志指出:“共同富裕,我们从改革一开始就讲,将来总有一天要成为中心课题。”[5] “在本世纪末达到小康水平的时候,就要突出地提出和解决这个问题。”[6]这些表明了区域经济非均衡发展战略中效率与公平辩证运动中的次序和时序问题,揭示了效率与公平的辩证运动规律,从而在认识上匡正了地区发展中效率与公平的失衡。

世纪之交,在中国现代化第二步目标己经实现和东西部差距日益扩大的情况下,党的第三代领导集体沿着邓小平的思路,开始从总体上考虑区域经济发展战略重点从“第一个大局”向“第二个大局”的转变问题,提出了“西部大开发战略”,指出西部大开发是实现共同富裕的必然要求、重要途径和重大战略部骤,是扩充内需开拓市场的内在要求,是加快缓解东西部之间地区发展差距、加强民族团结、维护国家安全和政治社会稳定的重要途径。

“十五”纲要提出“实施西部大开发,促进地区协调发展”,把地区协调发展提到了前所未有的高度。党的十六大强调发挥各具特色的区域优势,促进地区协调发展。党的十六届三中全会提出以科学的发展观来统筹区域发展,继续发挥各地区的优势和积极性,逐步扭转地区差距扩大的趋势,实现共同发展。党的“十七大”进一步提出了要以“五个统筹”为指导统筹区域经济协调发展,即进一步深入推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区加快发展。国家在重大项目布局上要充分考虑支持中西部发展,鼓励东部地区带动和帮助中西部发展,加大对革命老区、民族地区、边疆地区发展扶持力度,帮助资源枯竭地区实现资源转型,从而形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。这是一个把握规律统揽全局的重大决策,是对非均衡协调发展战略理论的进一步丰富和发展。通过这些地区发展战略的实施,超越了以往发展战略在效率与公平两难矛盾而形成的价值冲突,把地区间经济发展差距的缩小和地区间资源要素的优化配置有机结合起来,把公平维度和效率维度有机的结合起来,它们的实施必将对我国经济的进一步崛起与腾飞产生极其重大的影响。

四、结语

公平与效率是区域经济发展战略追求的两大目标,也是处理地区发展关系的逻辑基点和基本原则。我国经济发展的经历表明,如果一味强调公平、忽视效率,所达到的只能是低水平的均衡,贫穷基础上的公平;反之,片面强调效率,忽视公平和协调发展,则会出现地区发展水平和贫穷差距拉大,破坏国民经济持续快速健康的发展。由于效率与公平之间存在着这种反向关系,这就要求我们在制定和实施区域经济发展战略时不能只偏向于一方,而应该是尽可能地实现两者的有机统一。当然,这种统一本身是一个长期、动态的历史过程,在不同的阶段、不同时期、不同地区其侧重点都不一样。我国目前所选择的非均衡协调发展战略,较好地解决了各地区发展中因效率与公平的失衡而引起的价值冲突,为地区经济协调发展的成功实践提供了理论指导。我们要以科学发展观为指导,以“五个统筹”贯穿发展全局,采取强有力的宏观区域经济调控措施,采取实施相对倾斜发展中西部地区的区域协调发展模式,在不削弱东部发达地区活力的前提下,以适当牺牲东部地区效率和速度为代价,换取中西部地区高速增长,使中西部地区经济增长率逐步赶上东部地区增长率。只有这样,才能逐步缩小东西部地区经济发展差距,才能统筹好区域经济的协调发展。

参考文献:

[1]曾培炎.新中国经济五十年[M].北京:中国计划出版社,1999:398.

[2]马克.科学发展观是中国政府的又一次历史性的突破[N].南方周末,2004-03-11.

[3]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994:116.

[4]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993:364.

[5]同[4],1993:364.

[6]同[4],1993:374.

(责任编辑:吕洪英)