美国联邦职业技术教育法律的监督机制

摘 要：世界各国都非常重视法律的监督问题。作为法治国家，美国联邦职业技术教育法律的监督体现了美国联邦层次法律监督的共同原则和精神，有许多值得我们借鉴的地方。文章从法律监督的主体、监督的方式和监督的功能三个方面概括了美国联邦职业技术教育法律监督的机制。

关键词：美国；联邦职业技术教育法律；监督机制

作者简介：荣艳红（１９７２－），女，河北大学教育学院教师，教育学博士，主要研究方向为教育法学、美国职业教育。

中图分类号：G719文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2009)01-0057-04

孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[1]对于国家权力，尤其是对处于国家权力中心的法律制定与实施的权力实行有效的监督，不仅是现代国家民主政治的本质特征，同时也是现代国家法律目标实现的有力保障。从宏观上来看，对于国家法律的监督既包括对立法活动权限和程序的监督，又包括对法律文本的规范性以及法律实施情况的监督等，它贯穿于立法、执法、司法的各个环节之中，其实质在于使人民公意上升为法律并保证法律得到普遍的、切实的实现。正是因为法律监督的独特性质和功能，世界各国都非常重视法律的监督问题。作为法治国家，美国联邦职业技术教育法律的监督体现了美国法律监督的共同原则和精神，有着许多值得我们借鉴的地方。本文将从法律监督的主体、监督的方式和监督的功能三个方面概括美国联邦职业技术教育法律监督的机制，并从中总结出对于我国教育法律监督有益的启示。

一、美国联邦职业技术教育法律监督的主体

根据世界各国法律监督主体的差异，目前有两种法律监督的类型：“广义的法律监督泛指一切国家机关、社会团体和组织、公民对各种法律活动的合法性所进行的检查、监督、督促和指导以及由此而形成的法律制度。狭义的法律监督专指有关国家机关依照法定的权限和程序，对法的创制和实施的合法性所进行的检查、监察、督促以及由此而形成的法律制度。”[2]作为法治国家，美国联邦职业技术教育法律的监督，较好地体现了广狭义结合的特征。

㈠广义美国联邦职业技术教育法律监督的主体

美国三权分立的政治体制、规模庞大的院外集团、积极参与政治生活的民众群体共同奠定了美国国家机关、团体、公民个人对法律从上到下、从内到外、自始至终全方位、全过程监督的基础。

1．三大权力机关对职业技术教育法律的监督。美国实行的是立法、行政、司法三权分立、相互制衡的政治体制。根据美国宪法，国会两院共同拥有国家的立法权，国会允许任何一名议员提出议案；但同时总统也拥有实质性的建议立法权，且有权否决立法；反过来，即使是总统的提案，怎样处理还得由国会作主，两院又可以通过2/3多数推翻总统的否决。另外，根据最高法院在1902年的一项裁决：如果政府的行动不符合带有权威性的立法，法院有权加以制止，从而确立了法院对政府的决定拥有的司法复审权。[3］对包括联邦职业技术教育法案在内所有的联邦法案来说，其出台阶段在国会就要经历100多个具体的步骤，要承受参众两院无数次小组委员会和专门委员会的审议，加之总统和法院的制衡，可以说，院内多主体的参与过程本身就是一种很好的监督。

2．各州对职业技术教育法律的监督。由于美国国会的参众议员直接由各州选派，因此，在联邦职业技术教育法律制定的过程中，代表各州利益的参众议员会力阻侵害各州利益的法律出台。另外，与法国、日本、中国等国家的教育管理体制不同，美国联邦政府没有宪法赋予的直接管理各州和地方教育的权力，因此，包括联邦职业技术教育法案在内的所有联邦法律，都必须在联邦、州与地方利益之间谋求均衡，只有首先符合各州和地方利益的教育法案，联邦教育法案所订立的国家目标才可能实现。美国联邦教育法案的这种运行方式，在本质上来讲也是一种充分发挥州与地方对联邦教育法律监督功能的一种方式。

3．院外集团对职业技术教育法律的监督。美国开国元勋詹姆斯·麦迪逊认为，利益的广泛有助于抑制压迫性的、规模较大的少数派或多数派利益的形成。正因为美国文化将利益集团作为民主社会表达自由的合法手段，因此，正像托克维尔认为的：“美国是世界上最便于组党结社和把这一强大行动手段用于大多种多样目的的国家。”[4]据调查，美国有10多万个组织，全体美国人中超过2/3的人至少属于一个团体或组织。[5]在这些数量庞大、形形色色的利益团体中，最主要的是那些代表经济生活主要部门的商业、农业、政府和劳工团体等，同时也包括一些社会性质的、意识形态方面的以及为了非常具体的事业而建立的特殊利益集团。每一阶段联邦职业技术教育法律的创制过程，都活跃着不同利益团体的身影。比如，为了1917年《史密斯—休斯法案》的出台，国家促进工业教育协会、美国劳工联盟、国家制造商协会等利益团体，不仅为法律的出台奔走呼号，同时还使法律尽量照顾到了各方面的利益。

4．公民个人对职业技术教育法律的监督。正像托克维尔所认为的，美国是人民主权原则贯彻最好的国家，“人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民。”[4]由于普通民众大多拥有“和我的利益相关我就有发言权”的观念，因此，包括美国联邦职业技术教育法案在内的所有联邦法案的出台必不可少的步骤就是立法听证。立法听证的实施，可以最大程度地为院外压力集团、公民个人施展自己的影响力提供机会。比如，1917年《史密斯—休斯法案》要求各州要建立高效的公众监督与管理机制，对各州职业教育的实施进行全方位的监督；1984年《卡尔·D·帕金斯职业教育法案》规定：听证会上各派的意见和建议应该和州职业技术教育规划一起上报国家职业技术教育领导机构等。此外，作为世界上大众传媒业最为发达的国家，大众传媒已经成为美国民众观察、体会政治的方式，它同时也为美国民众发挥对于教育法律的监督功能提供了一条有效的渠道。当正式的权力分享的人越多，一项决定就越难作出，因为需要有更多方面的同意……[3]美国民众对职业技术教育法律制定与实行过程的全程参与，在实质上也是一种必不可少的法律监督。

㈡狭义美国联邦职业技术教育法律监督的主体

从狭义的角度来看，美国联邦职业技术教育法律监督的主体主要指专业评估机构、团体等对法律的监督。这种监督始于上世纪６０年代，当美国联邦政府全面干预国家职业技术教育发展的机制逐步形成之后，依照法案要求成立的职业技术教育专业评估机构和团体便发挥着对法律监督的功能。如1963年《职业教育法》规定建立职业教育咨询委员会，对职业教育法律的制定和实施进行全程监督，另外，法案还要求州和地方职业教育项目必须接受周期性的评估，以了解其项目的相关性与实施质量，而国家层次的评估由每5年组织一次的专业委员会实施；1976年《职业教育修正案》明确提出组建国家层次的职业教育评估机构(NAVE)，在国家教育协会的监督下每5年对法案的实施情况开展一次评估，评估的重点主要在于检查州和地方对联邦职业教育立法的具体实施情况，同时对立法的修订补充提出进一步的建议。

二、美国联邦职业技术教育法律监督的方式

从广狭义结合的角度来看，美国联邦职业技术教育法律监督的主体呈现出了多元且复杂的特征，那么，这些代表不同利益方向的群体或个人是如何发挥其监督法律制定和实施的功能呢？我们可以用机制上的相互制衡、程序上的相互博弈、时间上的不断更新来概括其功能发挥的方式。

㈠机制上：相互制衡

绝对的权力导致绝对的腐败。为了防止少数人专权所导致的民主制度向专制制度转变的危险，当年参加制宪会议的代表们采纳了孟德斯鸠等欧洲思想家的天才设想，构建了联邦立法、行政和司法权力相互分立、相互制衡的权力结构。在这一设计中，首先，总统不对立法机关负直接政治责任，但是总统也不能确保得到立法机关的支持；其次，在两院之间，由于民主党和共和党分别控制一院，不仅两院之间常常呈现出对立与统一的矛盾状态，同时在两党内部，由于考虑到选民的意愿、议员的良知以及对某一委员会的忠诚等因素，即使两党内部也难以形成半数以上的党员一致支持某项议案的局面；另外，由于参众两院立法系统分工的细密，处理各领域具体事务的责任全都分散到了参众两院所拥有的300多个委员会和小组委员会手里，由于各委员会担负的责任的重叠和不连贯等问题，关于管辖权方面的争执也是层出不穷。权力机制上的相互制衡，使任何一个机构都很难左右立法，所有的联邦议案只有经受住立法、行政、司法机关共同的审查与监督，才能够成为法律。因此“美国国会中每年大约95%的议案未能成为法案”[5]就是一件非常正常的事情。联邦权力机制上的相互制衡，在联邦职业技术教育法律出台过程中，有着许多典型的表现。比如，1857年参议员莫里尔提出了《莫里尔法案》的议案后，虽然在两院获得了通过，但是却遭到了当时的总统布坎南的否决，面对总统的否决，由于国会两院分别缺少2/3的票数来驳回总统的否决，因此，否决获得成功。而1963年《职业教育法》之所以能够迅速出台，与肯尼迪总统的大力支持是分不开的。

㈡程序上：相互博弈

整体来看，立法程序的健全、科学和民主，不仅是立法权从抽象走向现实的必要途径，同时由于“权力寓于程序之中”，任何违反法定程序的立法行为将更容易被发现，因此在一定意义上，程序控制比实体制约更为重要。在美国，包括职业技术教育法案在内的所有联邦法案，在议案提出后，首先要提交到相应的委员会，接着再转交到小组委员会，期间，通常还要征求多个行政部门和机构的意见。在小组委员会讨论通过并“审理完毕”的议案，然后被提交到参众两院进行审议。两院审议均通过后，再提交给总统审议并签署后才能变成法律。在上述连续过程的任何一个关口，该项法案都有可能遭到拖延、挫败或修改。[6]因此，正像肯尼迪总统所认为的：“在国会中要挫败一项法案很容易，要通过一项法案则困难得多。”[6]正是不同利益团体之间矛盾斗争的客观性，在每一个立法程序的关口，只有建立多数联盟，才能把议案推进到立法程序的下一步骤，而为了达成多数人的共识往往需要不同团体或个体之间必要的讨价还价。可以说，联邦立法的这种讨价还价的博弈机制，在本质上也是一种重要的法律监督方式。

㈢时间上：不断更新

立法时限的规定在一定意义上也是一种有效的监督方式。相对于大陆法系国家法典内容的完整、清晰、系统和确定性，英美法系的国家虽然也不乏完备的法典，但是人们往往认为法律仅仅起到一种辅助的作用，重要的是法官能够根据现实生活的生动性与复杂性重新解释法律，同时，英美法系国家的法律往往以社会需求为导向，就事论事，事情解决了，法律效力也随之而中止。美国联邦职业技术教育法鲜明地体现了英美法系的这一灵活特点。每一部联邦职业技术教育法案均有拨款的时限规定，到了一定的期限，问题如果还没有很好地解决，各方就重新坐下来商议修正法案和继续拨款的问题，因此每一部联邦职业技术教育法案的修正案都是拨款期限已满，重新审议并再次拨款的结果。联邦职业技术教育法案的这种时限性，在一定意义上也是一种重要的法律监督方式，因为到了一定时限的法案，其在实施的几年时间之中是否达到了立法的预期目的，哪些方面还存在着明显的缺陷，哪些方面还需要继续充实与完善，所有这些都为继续修正法案或撤销法案提供了现实的依据。

三、美国联邦职业技术教育法律监督的功能

美国著名法学家富勒认为，法的普遍性、稳定性、公开性、明确性、无溯及力、不矛盾性、可操作性以及官方行为与法的一致性可以作为衡量法的内在道德的8条标准。[7]作为法治国家的典范，美国联邦职业技术教育法律的监督机制在一定意义上正是对于法律内在道德性的一种守望。概括来讲，联邦职业技术教育法律的监督，其着力达到的功能目标可以概括为：

㈠确保法律最大限度地反映不同群体与个体的要求

立法也是一种决策。古典决策模型认为，决策者具有完全的理性，能够全知全能地预测、发现问题，并同时找到解决问题的最佳途径，取得决策目标的最大化。[8]但是事实上，由于受时间、成本和获得信息能力等条件的限制，决策者通常仅仅具备“有限理性”，只能凭借自身的经验、直觉、他人建议等来做出决策，这样的决策难免会带有一定的偏差。为了克服这一缺陷，在决策之前，创设一种机制，广开渠道，让不同利益、不同观点的群体和个体参与决策过程，在协商、讨论、讨价还价的过程中监督决策结果的出台，这种机制将会有效避免个体单方面决策可能带来的偏差。美国作为利益多元的国家，包括联邦职业技术教育法在内的所有联邦法律的出台过程，都是利益相关的不同群体与个体在国会相互斗争与妥协的过程，这种通过权力制衡和程序博弈实现有效监督的立法机制，首先确保了联邦法律能够最大程度地反映不同群体与个体的要求，为其后期顺利地执行奠定了制度的基础。当然，事情都是一分为二的，由于多元利益团体和个体之间的博弈，也使许多的联邦立法呈现出效率和民主之间的矛盾，比如对于一些有争议的提案，可能需要长达四年、六年甚至更多的时间才能通过。这一点我们仅从1917年《史密斯—休斯法案》等职业技术教育法案的出台过程就可以强烈地感受到。

㈡奠定美国职业技术教育事业平稳发展的基础

世界各国的法律监督主要有事前监督和事后监督、程序监督和实体监督等区别。尽管从理论上讲，事后监督可以提高立法效率，避免久审不决的尴尬，同时，它也有利于纠正实践运行中的“法”与现实有所偏离的问题。但是，由于事后监督的滞后性，在法律缺陷暴露并解决之前，其缺陷已经合法存在了一段时间了。因此，事前监督和事后监督有机结合起来的监督机制，才是一种较为理想的监督。包括美国联邦职业技术教育立法在内的所有联邦法案的监督机制，不仅实现了事前与事后、程序与实体监督的较好结合，同时更加偏重于事前监督和程序监督，这种方式更有利于预先把法律本身可能出现的矛盾消灭在萌芽之中，同时，也为法律执行后可能出现的问题奠定了解决的基础。这种监督方式，尤其是对于无权管理各州教育，仅靠拨款和资助换取部分管理权限的联邦政府来说，无形之中将会提高联邦法律执行的效果，为美国职业技术教育事业的平稳发展铺平道路。

四、美国联邦职业技术教育法律的监督机制对我国的启示

㈠我国职业技术教育法律法规监督的不足

改革开放以来，全国人民代表大会及其常委会、中共中央、国务院、国务院多部委先后以通知、规划、决定等形式，从多个角度，出台了一大批专门的和相关的职业技术教育法规，1996年5月，第八届全国人大常委会还审议通过了新中国历史上第一部专门的职业技术教育法——《中华人民共和国职业教育法》。但是我国职业技术教育法律法规体系还很不成熟，还远远达不到为职业技术教育保驾护航的作用。比如，仅从监督方面来看，我国职业技术教育法律法规一般由行政主管部门或其他具体职能部门根据需要起草制定，再由上级行政机关或人民代表大会审议通过。由部门起草法律法规，由于立法主体与行政主体的相互统一，制衡监督的机制明显不足，因此在议案批准过程中难免会出现“过去不存在现在亦极少存在是否通过的问题”；[9]其次，虽然2001年11月16日国务院公布了《规章制定程序条例》，条例对涉及国务院两个以上部门职权范围的事项规定“国务院有关部门应当联合制定规章，国务院有关部门单独制定的规章无效。”[10]即便法规在起草、审议到通过的过程中，不同部门全程参与了立法，但是由于部门之间或者根本没有相互协商、探讨、讨价还价，或者协商、探讨、讨价还价非常不充分，这些都可能为日后的执行埋下难以消弭的隐患；此外，由于我国属于大陆法系的国家，习惯上追求法典自身的完整、清晰、系统和确定性，相对来说，许多法律法规都缺乏适用期限的规定，如1996年9月1日施行的《中华人民共和国职业教育法》至今还没有修订。处于相对静止状态的法律法规，难免监督不力。