从5.12地震浅议政府危机管理

高彩霞

摘要21 世纪,人类社会已经进入了危机事件多发期。自从1998年的特大洪灾到2008 年南方雪灾,政府危机管理也从最初的摸索阶段进入到一个相对较为成熟的阶段,本文以5·12汶川地震为例,分析政府危机管理的成败,提出系统的危机管理模式以及借鉴意义。

关键词汶川地震 政府危机管理 社会参与 信息公开

中图分类号:D63文献标识码:A

1 政府危机管理

政府危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程,政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防、处理和消弭危机。其重点在于:危机信息的获取和预警;危机的准备与预防;危机的控制与回应;危机后的恢复与重建;持续不断的学习与创新。恩格斯说:一个聪明的民族,从灾难和错误中学到的东西要比平时多得多。5·12汶川地震属于突发性自然灾害类危机,具有公共性、突发性、不确定性、危害性、双重性。在这次危机管理中,我国政府有了许多新的突破,为以后的危机管理提供了经验,可以说是一次较为成功的案例,政府的亲民形象得到了巩固,为中国在国际社会赢得了很高的正面评价。

2 汶川地震政府危机管理成功之处

关于汶川地震政府危机管理的文章评论较多,不同学者从法律、社会学、管理学、新闻学、心理学等角度进行了详细的论述,本文旨在综合各学者的观点,总结出这次政府危机管理的成功之处,有以下几点。

2.1信息公开

相信公民是智慧的,是能够做出正确判断的,这是现代社会危机管理的理论基础。只有让公众及时地掌握危机信号,采取必要的预防和救治措施,才能把危机控制在最小的范围内。此次汶川地震之后,中国政府在信息披露上公开、透明的做法,就提供了一个信息公开的极好例子。汶川地震仅仅17 分钟后,14:45,新华社向全世界发出第一条英文快讯,两分钟后发出简明,依照惯例,涉及中央领导人到地方的报道,通常是在领导人结束视察后发消息。这次,新华社从胡锦涛总书记、温家宝总理启程赶赴灾区那一时刻开始滚动播发快讯,时对总书记、总理在灾区指导抗震救灾工作,每天都播发3 到5 条的消息、特写,将灾区的情况“原生态”展现在世人面前,呈现了一个真实的汶川;灾情发生后, 面对全国各地的捐款捐物,政府网站没有太多的禁令, 直面公众, 公开捐赠情况,使捐赠情况置于阳光之下, 让全社会监督捐赠款物的接收、调拨、管理、使用, 真正体现了公开、公正、透明。

2.2社会参与

危机的化解和处理, 需要全社会的支持与协助, 以构建多元的危机治理主体。公共危机中,政府需要媒体舆论和非政府组织,乃至全社会的参与,政府的主导,媒介的积极呼应,社会的自发参与以及国际救援力量的加入,成了强大的合力,使整个民族团结起来,共赴国难。在这次汶川抗震救灾中我们就看到,媒体的社会责任和社会功能得到了充分体现。NGO四川地区救灾联合办公室发挥着NGO的作用,懂四川话的志愿者起到方便救灾的作用,中国政府以开放的姿态接受外界的救援, 这为救援赢得了宝贵的时间和先进的经验。

2.3国家领导人亲临现场

“政府形象塑造中,各级政府首脑的个人形象往往受到公众特殊的关注,并直接影响到公众对它所代表的政府形象的评价。”5 月12 日,温家宝在赶往地震灾区的专机上说,党中央、国务院要求,各级领导干部要站在抗震救灾第一线,身先士卒,带领广大群众做好抗震救灾工作,发扬不怕牺牲,不怕疲劳,连续作战的作风,一切想着人民,一切为了人民,一切为人民的利益而工作,国家领导人亲临第一线指挥救援工作,展现了政府首脑的亲民、博爱形象,赢得老百姓的爱戴,同时也树立了政府在危机管理中良好公众形象。

2.4各级政府的努力

危机管理的成败与否,在很大程度上取决于政府部门和各级官员履行职责的效果和效率。 5 月12 日深夜,中共中央政治局常务委员会召开会议,全面部署当前抗震救灾工作,成立了以温家宝总理为总指挥的抗震救灾指挥部,并设立了由军地人员组成的救援组、预报监测组、医疗卫生组、生活安置组和生产恢复组等8 个抗震救灾工作组; 5 月18 日,都江堰市纪委向媒体通报该市市委、市政府关于三名领导干部抗灾不力给予撤职处分的通报。同时,基层政府也发挥了巨大的作用,汶川大地震发生后, 理县杂古脑镇的全体党员在震后两个小时内全部自发到镇政府集中, 他们在镇党委和政府的统一领导下进行有效有序的自救。与整个抗震救灾的高效率相一致,中国政府及时、全面的灾后处理也同样让人满意。

2.5伦理定位

符秋英从伦理的角度认为:以人为本、善治理念、对民负责是我国各级政府在这次抗震救灾中的基本伦理定位,也是取得成功的关键因素。首先,以人为本的价值导向,是灾害危机管理中的重要一环。其次,在善治理念的指导下,我国政府在强调政府主导作用,强化以国家、省(自治区、直辖市)、市和县(市)级为主的纵向应急职能的同时,也全面地构建了以经济社会各方面参与为主的横向应急体系;最后,面对汶川大地震,我国政府始终把“对民负责”作为基本的伦理定位,不仅对自身的责任严加要求,而且积极引导媒体、公众增加责任感,让人们深深体会到这是一个负责任的政府。

3 危机管理存在的问题

虽然这次危机管理取得了一定的成功,但不可否认的是, 我国政府危机管理的经验还很不完善,纵观各学者对政府危机管理存在的问题的论述,可以从以下几个方面进行分析。

3.1体制、制度不完善

从体制来看,目前我国应急管理体系的特点是政出多门、条块分割, 不利于统一指挥和调度。这种“应急管理体制”表面上看起来是“各司其职”的灾害管理体系, 在面临突如其来的群发性灾难背景下不仅无法形成对公共危机应对的统一管理, 也不能及时有效地配置分散在各个部门、地区的应急救灾资源。从制度来看,公共危机预警系统建设落后,目前, 中国内地尚未建立规模性的城市和重大工程地震预警系统,而且在救灾物资、资金监管存在漏洞,出现了挤占、截留、挪用、虚报、冒领、贪污和浪费救灾资金物资等严重违法违规行为。

3.2地方政府执行不力

秦鹏川指出,从今年的5·12汶川大地震中各地政府的反应来看,当前地方危机管理中仍存在着诸多问题,主要表现在公共权力异化,权力寻租现象仍有发生;政府信息失真或滞后,公众知情权得不到保障、公共政策制定或执行出现偏差、政府职能履行失当。“权力和责任必须一目了然。官员的‘明显责任原则必须发挥作用。”这是现代政府管理的一条基本原则。毫无疑问, 应对各类不同级别的危机, 既是政府的基本责任, 也是政府不可推卸的义务。可是地方政府权利和责任还不相匹配,在地方危机管理中,需要处理好两者之间的关系。

3.3社会参与程度不高

有效治理危机, 不仅是政府的责任, 也是社会的责任。民众通过民间组织参与到公共危机管理是必然的趋势。张春梅指出在此次汶川地震中,社会参与缺乏主动性和有序化。在此次抗震救灾过程中, 部分公众人物、企业主和高收入人群的参与疲软, 他们的不作为和被动参与引起了人们的激烈抨击和不信任, 最终导致有的人迫于舆论压力追加捐款或承诺支持救灾等。此外,中国NGO 和志愿者既由于缺乏援救经验,也由于平日缺乏和政府部门的沟通合作,在救灾前线遇到问题和困境。目前在各种民间力量之间,还没有建立起一个统一而强大的信息共享平台,前方也没有一个组织机构,没有能力统一指挥大量来自民间的人力、物资,缺乏组织和协调。

因而,政府危机干预还需要从建立健全应对公共危机管理体制、制度,提升地方政府公务员的素质,提高社会参与程度三个层面入手,不断完善。“每一次危机既包涵了失败的根源,又孕育着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会,是危机处理的精髓。”从汶川地震中的经验和教训为后续的危机管理提供了很好的借鉴模式,是一次政府危机管理能力的重大提升。

参考文献

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