就石家庄山区谈贫困山区义务教育经费保障问题

周志平 郭志兴 南月省

摘 要:农村义务教育经费保障机制的改革,为贫困山区义务教育的发展奠定可靠的物质基础。然而,地处中部地区的某些革命老区(国家级贫困县)若比照6:4的标准则难以执行。对此,如何制定相应的解决对策,确保贫困山区农村义务教育的均衡发展,是从根本上解决义务教育阶段教育公平问题的关键。

关键词:义务教育;教育公平;贫困山区;经费保障

中图分类号:G40.011.8 文献标识码:A 文章编号:1009-010X(2009)10-0008-04

国务院发布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定:全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,并对贫困家庭的学生实行“三免一补”政策。免学杂费资金由中央和地方财政按照西部地区8:2、中部地区6:4的比例分担。尽管中央分担了大部分的教育经费,地方财政是否有能力解决应该由自己承担的部分?带着这种疑问,笔者专程前往河北省石家庄市西部山区的平山县、赞皇县(国家级贫困县)和井陉县(非贫困县)教育局以及十几个乡镇、几十所中小学进行实地调研,就山区义务教育的发展问题与当地教育部门以及中小学校的教师进行探讨,并对经费保障措施的落实提出自己的见解。尽管样本仅局限于石家庄市山区(也属于革命老区),但它可视为我国山区农村的缩影,具备山区农村教育的典型特征,因此能够在一定程度上代表全国山区教育的现状。

一、解决义务教育经费保障问题所面临的瓶颈

1.办学成本高,加重了经费的负担。

石家庄市从2003年开始,对农村义务教育实施布局调整,撤并了一部分学校,实施集中办学。这一措施对于优化师资队伍、减轻教育成本起到了积极的导向作用。地广人稀是山区义务教育难以回避的现实问题,这必然使其教育成本明显地高于平原地区。通过布局调整,有些经济条件较好的乡镇(如:井陉县的南陉、小作)仅保留了一所中学、一所小学。集中办学使师资队伍的优化、办学质量和效益的提高得到了保障。然而,一些经济条件较差的乡镇,由于无力提供全镇中小学生的住宿问题,分散教学的现状仍比较普遍。有的小学仅有两、三名学生也需要安排一名教师。这是因为某些特别困难的家庭,若让孩子到几十里地以外的乡镇学校住宿,即使不用掏住宿费,也仍然拿不出生活费,而不得不让孩子辍学。为了不让一个孩子辍学,当地教育部门又只能为这两、三个孩子配备一个教师。所以,山区义务教育的办学成本比平原地区要高得多。河北省平山县蛟潭庄镇就是一个典型的例子,见表1。

从上表可见,山区学校师资浪费状态的无奈及其地方政府极高的教育成本投资。我们的山区义务教育就在这样的高成本条件下,步履艰难、无可奈何地维持着。这种高成本教育势必引发其他相关问题。

2.经费难以保障引发的相关问题。

(1)教师培训的经费无法兑现。随着义务教育的布局调整,山区办学条件得到了改善,也为集中优质师资、实施优质教育创设了条件。然而,调查发现,这并未能使其教育质量得到相应提高。其根源是自2001年起至2007年6月,师资队伍多年没有增添过新鲜血液,其知识结构严重老化,教育理念陈旧,教学方式单一呆板、手段落后。在这样的师资条件下,山区农村校园的新课程改革很难实施、推广,新课程所倡导的探究教学、体验式教学、合作学习以及自主学习情况更不尽如人意,注入式教学仍根深蒂固,学生的主体性学习地位被抹杀,其创新思维难以得到应有的训练和提高。这种现象显然障碍了我国基础教育改革的进程,必须尽快得到改善。但是,正是捉襟见肘的教育经费这个致命的瓶颈卡住了解决问题的通道:原有教师知识亟待更新,素质亟待提高,但是培训资金短缺,既无法迅速提高个体水平,更难以有效普及培训;而他们又几乎占用了全部师资编制,引进新毕业师范生没有位置。这就致使山区学校只能仍然让那些教师顶岗维持,任由落后局面继续发展。

(2)远程教育难以付诸实践。从目前调研的情况来看,山区中小学远程教育工程已经开始起步。全国许多省份都于2006年暑假陆续举办多期“农村中小学远程教育师资培训班”,为农村和山区的中小学培训了数千名技术人员,也为山区农村顺利开展远程教育提供了物质和技术的支持。远程教育手段是迅速提高山区教学质量的有效措施。但是,由于经济条件制约了物质条件,所调查的各乡镇学校均仅有一个电化教室、一套设备。这种不达标的现状远远无法满足现实教学的需求;而未能全面整合的学校布局,又使已经具备的远程教育设施难以真正发挥作用。

综上所述,可见山区义务教育经费难以保障所引发的问题是多方面的,这些问题只有通过经济发展和社会进步以及政策的调控才能逐步加以解决。

二、义务教育经费保障的经济基础分析与解决思路

山区农村义务教育发展的瓶颈在于经费的欠缺。国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,无疑为山区农村义务教育的发展注入了新的活力。但据我们对几个国家级贫困县的调查得知,如果在中部地区一律执行6:4的标准,实践中存在很大困难。

1.义务教育配套经费的保障与投入承受能力的分析比较。

我们在调查中了解到,依据上级管理机构对义务教育拨款的指导思想,平原县、非贫困县按新费制拨款,山区县却按旧费制拨款。据某县的教育局干部说:这种不平等拨款政策的结果只能致使山区贫困县得到的经费更少,见表2。

山区贫困县义务教育所得拨款多少直接影响到其教育经费负担的轻重。我们不妨对以上表格中的数据进行分析,不难发现,如果上级行政机构依照对山区县按照旧费制的拨款标准来核算,那么,山区县得到的经费与平原县相比显然要少得多,当然,其自身的投入也会相应减少。这样一来,就不仅不会加重贫困县的财政负担,反而对减轻其财政压力倒极为有利。当然,国务院制定的拨款标准是有其科学理论依据和可操作性的。但是,因为各地方政府的配套经费是以其财政收入为基础的,因此我们不必担忧是否又会加重贫困山区县义务教育经费负担的问题。详情见表3。

2.解决教育经费保障问题的策略。

从表3中不难发现,各地的财政收入是维持当地义务教育经费配套保障措施的基本条件。如果依据国家对中部地区实施6:4的分担比例,同样地处山区的井陉县可以承受,而赞皇县(属于革命老区)凭借每年仅有的6020多万元的财政收入,却要拿出其收入的5.4%(326.6064万元)作为学杂费等事项的补贴,另外再加上教师工资等项目开支的数额,当地财政绝对没有能力支付应承担40%的配套经费。这恐怕是国务院发布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定中遇到的特殊问题。倘若遇到如此典型的案例不对原有政策实施进行调整,将对贫困山区义务教育的可持续发展极为不利。如果参照8∶2的分担比例,赞皇县只要拿出其财政收入的2.7%(163.3032万元),这对一个国家级贫困县还是能够承受的。因此,义务教育经费的配套问题需要具体问题具体对待,不能“一刀切”。同时,国家应制定相应的优惠政策,对革命老区贫困县的义务教育发展给予扶持,建议比照8∶2的标准执行。

随着国家的繁荣富强和对社会主义新农村建设的日益关注,那些为中国革命胜利做出过重要贡献的革命老区理应受到国家政策的重点扶持。2006年12月上旬,在北京召开的中央经济工作会议中,已明确提出“加快革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的社会发展”的战略规划思路,这是值得欣慰的。

更让人欣慰的是,2007年从赞皇县传来可喜消息:在河北,类似赞皇这样的国家级贫困县,地方政府只需拿出义务教育经费的10%即可,其余的由省、市政府分摊。这种创造性的解决方案,无疑为贫困山区义务教育的持续发展注入了新的活力。但是,这只是河北新政,全国相关贫困山区是否都能惠及呢?

三、义务教育经费保障问题解决的实践意义

20世纪90年代初,国家提出了逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值(GDP)的比例,力争世纪末达4%的水平。但是,这个目标直到2005年底仍未达到,1996年度还一度下跌到2.46%,2003年才占到3.41%,低于世界各国5.1%的平均水平。而且,这一较少投入还存在配置上的不合理问题。据中国社会科学院“当代中国社会结构变迁研究课题组”调查,2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元,其中用在占人口总数不到40%的城市投资占77%,而占人口60%以上的农村只获得23%的投资。由这一数据及其他相关资料可见,农村教育和农村儿童从一开始就处于劣势,从而使80%左右的农村适龄人口无缘参加高考。由于山区义务教育经费保障问题的存在,使得当地儿童难以享受到公平的教育机遇,创新潜力得不到有效挖掘而任其荒芜,这是社会发展的悲哀。可见,义务教育经费保障问题的圆满解决,对山区乡镇义务教育的发展有着里程碑的战略意义。

1.为山区教师的业务培训提供经济支持。

教育质量来自于教师质量,师资队伍的素质必将直接影响教育教学的质量和水平。国家对贫困、薄弱山区的义务教育加大了投入力度,经费有了保障,必可加强农村教师培训,促进师资队伍优化;师资水平提高了,许多棘手的教育问题都将迎(下转16页)(上接10页)刃而解。从而,为城乡义务教育的均衡发展创造条件,这对整个基础教育的改革与发展都将产生积极的推动作用,将使提高和强化义务教育质量的发展战略成为现实。

2.有利于山区乡镇的中小学生享受到公平的教育。

义务教育经费有了政策保障,必将促进广大山区少年儿童享受到本该属于他们的公平教育。教育公平是世界各国教育改革与发展的基点和当今教育的发展趋势,也是社会公平的起点及构建和谐社会的基石。目前,我们只要将山区孩子与城市孩子稍作比较,就可以看到他们所享受到的教育待遇是多么不公平。以往的农村义务教育在很大程度上提供的是人才趋向社会上层的渠道,农村学生的义务教育长期存在“升学无望、致富无术”的无奈结果。而保障教育公平,政府责无旁贷。这些严峻问题表明:经济条件与投资战略的思路导向是最终能否解决教育公平问题的根源;众多的教育不公平问题,最终都可以归因国家政策、制度问题。因为,所有的教育不公平问题,最终都可以通过政策修订和制度创新来进行调整,得到解决。可见,维护教育公平和构建和谐的教育环境,是政府作为维护和促进教育公平的社会主体必须承担的责任;而目前所建立的公平教育政策及其运行的公平机制正是从根本上解决教育不公平问题的关键和保障。

3.有利于为山区新农村建设输送后备人才。

义务教育经费保障政策的落实,还有利于提高山区中小学的教育质量,为山区新农村建设后备人才的培养与输送创造有利条件。山区各方面的落后在很大程度上就在于缺少善于运用科技手段致富的带头人,新一代的山区少年若能享受到公平的教育,能够享受与城市同龄儿童一样的现代科技文化的熏陶,对于促进山区新一代公民整体科技文化素质的提高,进而促进社会主义山区新农村的建设都具有极其深远的意义。

在崇尚创新的知识经济时代,创新人才是国家最宝贵的资源。而公平的教育则是催生千百万创新人才、培育丰富人力资源最有效的土壤。唯有实现教育公平,让山区农村的中小学生享受到现代教育为他们营造的成长氛围,最大可能地挖掘潜在的人力资源宝库,才有助于国家获得持续发展的动力;也只有在教育公平的社会条件下,生活在广大农村的高智商学生的创新潜力才能得到充分发掘,进而形成推动社会主义新农村建设可持续发展的动力源泉。

参考文献:

[1]新华社.中央经济工作会议在北京召开[N].中国青年报,2006-12-8,(3).

[2]李世海.创新教育新探[M].北京:社会科学文献出版社,2005. 409.