我国农村义务教育转移支付问题分析

潘红旭

摘要：党的十七大提出，要确保在2020年实现全面建成一个惠及13亿人口的小康社会的奋斗目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。农村要发展，教育当先行。目前，我国农村义务教育转移支付资金的滥用、挪用现象普遍，使用效率低下，转移支付方式缺少较为合理的分配标准和运行机制，使得很难在实现城乡统筹发展、提高各地公共物品和服务均等化水平方面发挥其应有的作用。因此，一套规范、完善的农村义务教育转移支付制度的建立尤为迫切和重要。

关键词：农村；义务教育；转移支付

中图分类号：F812.8文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)08-0032-03

一、我国农村义务教育转移支付现状分析

农村义务教育转移支付的实现形式有两种，一般性转移支付和专项转移支付。农村义务教育经费的投入结构主要包括教职工个人部分、农村中小学公用经费和危房改造专项经费三部分。一般性的农村义务教育转移支付主要是通过税收返还、体制补助或上解、年终结算补助等方式来实现，是按地方上缴的税收、上解数等为基数，往往只能确保教师工资发放，无力保障其他农村义务教育经费，而且带有明显的地区特征，客观上拉大了各地区的义务教育的差距。农村义务教育专项转移支付资金主要用于自然灾害后的危房改造和农村中小学短缺的公用经费等。我国义务教育财政转移支付大多属于专项转移支付形式。在我国目前名目繁多的专项转移支付中，农村义务教育转移支付相对于其他项目。如基础设施建设、天然林保护工程、退耕还林还草工程、社会保障等比重仍然过小。随着“科教兴国”战略的提出和“新农村建设”的实际需要，国家对农村教育尤其是义务教育给予了较高重视，在改革农村义务教育管理体制的基础上，中央和省级政府加大了对农村义务教育的支持力度，对农村义务教育的发展起到了一定的保障和促进作用。但农村义务教育支出仍显不足(见下表)。

二、农村义务教育转移支付存在的问题及成因分析

1各级政府对农村义务教育事权划分不明确

目前，实行的“以县为主”的农村义务教育管理体制，在我国各地经济发展水平差距较大及分税制后财政薄弱的县级政府却承担了农村义务教育经费的主要责任。这远远超出了中、西部地区县级政府的实际财政能力，农村义务教育发展所不可或缺的社会公平目标很难得以保证和实现。因此，还必须依靠中央和省级政府在农村义务教育经费筹资问题上强化责任分担，而目前各级政府在新的管理体制中的事权责任还不够明确，省级政府没有发挥应有的作用翻。省级政府事权行使的不充分，导致中央不得不在分税制划分事权范围之外，当局部地区出现问题时，直接承担部分农村义务教育的筹资责任。如近些年来，中央财政针对农村义务教育问题，分别启动了“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”，以及专门用于中西部困难地区中小学教师工资发放、对家庭经济困难的中小学生免费提供教科书等专项投入。但如此一来，陡增中央财政压力的同时，由于跨度大、信息不对称及没有可操作的预算基础等客观原因，中央政府直接对省级以下政府进行转移支付存在实际操作困难，所以，这种事权分担方式作用虽然明显，却难以完全从根本上解决农村义务教育发展与稳定的问题。

2省级以下农村义务教育转移支付体制存在问题

农村税费改革后，县、乡政府与学校不再拥有义务教育收费权力，义务教育的多渠道投融资体制在农村实际上已经失去存在的经济和法律基础。2002年确立的“分级管理，以县为主”的义务教育体制并没有理顺县与省及地市之间的财政关系，并没有促进基层政府更加重视教育，反而使县级政府有更大的能力控制财政支出中对教育经费的投入，主要是通过扩大教育经费支出中个人部分的比例，压缩公用经费和基建经费的办法，降低财政支出中教育经费的比例，这种做法并不符合国家整体和广大民众的根本利益。此外，县与乡镇之间的财政体制关系有待规范和完善。经调研，很多地区把原来由乡镇负担的教育支出转移到县的同时，将乡镇原有的收入也一并上划。虽然在形式上强化了县级政府的职责，但资金来源及其使用实际上变化不大，县域内城乡义务教育不公现象以及农村义务教育资金困难的局面并没有得到大的改观。

3农村义务教育转移支付结构不合理

我国现行对农村义务教育的转移支付本身在结构上存在着“两多、两少”问题，即补助种类过多，资金总额偏少；专项补助过多，一般补助过少。这种结构缺陷严重影响了对农村义务教育的投入。一方面，专项转移支付虽然种类繁多，但由于专项转移支付的规模普遍偏小，资金具有特定用途限制，而且总体上是向城市地区倾斜，受益范围过小，另专项转移支付中除“国家贫困地区义务教育工程”外，都是一次性或临时性投入，对消除地区间差异效果不大。加之义务教育专项转移支付决策过程不透明、分配不规范，中间环节多，不利于管理，所以，并不能真正解决农村义务教育经费不足的问题。另一方面，由于一般性转移支付中用于义务教育的份额，只能根据接收转移支付的下级政府预算内支出中义务教育经费的比例估计，最终还是照顾了原财政体制下的地方既有利益格局。故目前我国的财政转移支付的数额虽然已很大，转移支付占中央财政总支出的比重不仅过半，且呈连年上升态势，但现行的转移支付体制并不利于义务教育经费的合理分担和供给，没有起到促进教育公平的作用。

4城乡、区域间义务教育转移支付比例不协调

城乡间的二元经济结构和区域间经济发展的不平衡，导致了我国城乡之间和东、中、西部三大区域之间的义务教育发展水平存在较大差距和不平等。据我国首部《国家教育督导报告2005》披露，2004年，全国农村义务教育生均预算内事业费，小学为1014元，初中为1074元。小学、初中生均预算内事业费的城乡之比均达到1.2:1。全国农村义务教育生均预算内公用经费小学城乡差距高达1.4:1，初中为1.3:1。2004年，初中生均预算内事业费东部地区平均为1874元，西部地区为1017元，东、西部地区之比为1.8:1。初中生均预算内公用经费东部地区平均为304元，西部地区为121元，东、西部地区之比2.5:1。中部地区小学、初中生均拨款均低于西部地区，其中，生均预算内公用经费约低20％，与东部地区的差距则更大。近年来，义务教育发展水平在区域之间、城乡之间的差距还在进一步拉大，尽管近年来也对中西部有所侧重，但尚远远不能满足这些欠发达地区对教育资金的需求。

5农村义务教育转移支付的监督体系不健全

在农村义务教育转移支付资金分配和使用上缺乏事前监督，财政转移支付资金的使用缺乏透明度，资金安排帶有严重的随意性，转移支付拨款过程中间环节多，截留、克扣、挪用现象相当普遍，资金的使用效率较低。部分转移支付资金并未用于改善和发展义务教育，而是用于一些“形象工程”。同时，

事后也缺乏对义务教育转移支付资金追踪问效机制。义务教育专项转移支付有特定的用途。必须做到专款专用，但从我国实际情况来看，从中央到地方所有的省、市、县，在义务教育专款使用方面都没有建立一套行之有效的监督、审计系统，对资金是否被截留、挪用，还无法及时准确地掌握信息，对违反规定的地方政府和单位，也没有相应的处罚措施。

三、规范和完善我国农村义务教育转移支付制度

1明确事权划分，减轻基层政府负担

要重新合理划分各层级政府在农村义务教育方面的事权责任，基于义务教育这一基本公共物品的特性和保障农村义务教育得以公平发展的迫切需要，以及发展农村义务教育对于构建和谐城乡的重要性，决定了保障农村义务教育的最终责任在中央政府，省级政府对农村义务教育负有重要责任，县级政府承担具体实施等相关责任。在目前“以县为主”的农村义务教育管理体制下，要使县级政府能够履行好管理责任，前提是必须要真正建立有效的多级分担的经费保障机制。应加大中央和省级财政特别是中央财政对农村义务教育拨款，并建立和完善以“教育经费最低标准”和地方财政财力为主要依据的省、县两级农村义务教育财政拨款制度和中央转移支付、专项补助制度。对依靠县、乡财力达不到最低标准要求的地方，由中央和省级财政以转移支付和教育专项经费的形式予以补助。要逐步建立按义务教育支出项目由各级财政按比例分担的制度。教师工资应由省、县财政分担，中央财政对贫困地区予以补助；公用经费由县、乡财政分担，中央和省级财政对贫困地区给予补助；对农村贫困学生的助学金应由中央、省和县财政共同分担。

2理顺财政体制关系，确保农村义务教育投入

要确保农村义务教育事业的健康发展，就有必要深化农村义务教育体制改革，对现行农村义务教育投资体制作出重大调整，完善和规范农村义务教育财政转移支付制度。要进一步强化“以县管理为主”的思想，加强“省级政府统筹”，加大中央财政对省财政的转移支付力度，經费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。改革政府对非义务教育阶段办学包得过多的财政拨款体制，适当增加非义务教育阶段学费在培养成本中的比例，以现有国家财政收入为基点，形成更高程度的用于义务教育的资金转移份额，建立保障各级部门筹集所需资金的新型机制。建立规范的以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度。根据转移支付的公平与效率兼顾的原则。从制度层面上，设计出一种计算各地应有的财政收入和合理的基础教育支出水平的办法并使其公式化，规定义务教育资金由发达地区向贫困农村地区转移的额度，通过横向转移来实现义务教育水平的均等化。

3优化转移支付结构，提高财政资金投入效率

当前，对农村的义务教育转移支付虽种类多但支付力度小，交叉重复项目太多，农村义务教育所得到的上级财政转移支付显得十分有限。因此，要调整义务教育专项转移支付的支出范围。应取消那些名不副实或过时的项目，归并重复交叉的项目，对属于中央和地方共同承担财政支出责任的项目，要按照各自应负担的比例进行分担；凡属于地方财政支出范围内的项目，中央减少专项拨款，该并入一般性转移支付的要并入。对保留的专项转移支付项目，要建立项目库科学化、规范化管理。由于一般转移支付中没有规定农村义务教育应占的比例，地方政府拨款随意性很大。经济落后地区得不到必需的义务教育经费，因此，要加大对农村义务教育均等化的一般性财政转移支付。在一般性转移支付资金中要按一个比例分离出义务教育经费，要求接受资金的下级政府用于义务教育。这样做的目的是防止下级政府将上级财政转移支付资金用于并不急需的方面。各地财政状况要根据其财政收支进行科学、合理测定，科学准确地把握一般转移支付和专项转移支付额的尺度，使得结构合理优化，更好地支持农村义务教育。

4调整转移支付比例，保障农村义务教育公平

在保证义务教育经费法定增长的同时，适当加大中央对农村义务教育的转移支付比例。要着力于缩小中小学教育经费的城乡差异，应以城市学生的生均预算内教育经费额来确定农村学生的生均预算内教育经费。保证教育财政资源的城乡分配的均衡化。拓宽财政支持范围，设立财政专项基金。用于关注和资助弱势群体。保证教育财政资源公平分配。政府应根据地区和社会经济发展水平的差异，可以考虑分别建立东部、中部和西部地区互不相同的农村义务教育财政模式。教师工资经费历年均占财政预算内农村义务教育事业经费的80％以上，是农村义务教育最重头的一项经费支出。因此，在各级政府对农村义务教育财政责任的分工中，建议中央财政对西部地区农村义务教育教师工资经费承担主要责任，对中部地区农村义务教育教师工资承担部分责任，东部地区自行承担绝大部分的该项费用，以从根本上解决长期困扰中国农村义务教育发展三大区域不均衡这一症结问题。对于农村义务教育的其他各项经费。可以由省、地、县、乡各级政府分工负责。

5健全监督机制，规范转移支付制度

针对教育转移支付被挪用等现象，尽快出台相应的法律法令。通过制定相应的教育财政法，改进拨款的分配办法，保证义务教育财政转移支付的程序法定化，以提高拨款的科学性、公正性和效益性，从而建立科学、规范的财政转移支付制度。要加强对农村义务教育转移支付的监督：一是加强财政监督。财政部门要完善内部监督，强化自我约束，规范职能行为。要健全对农村义务教育转移支付资金的事前、事中、事后的监督。二是加强政府监督。主要是由各级审计部门对各级财政农村义务教育转移支付资金进行审查，也要对审计机关进行监督，防止“裁判员犯规”。三是加强人大和社会的监督。要充分发挥人大财经委员会和预算委员会的监督作用，做到标准公开、程序公开、结果公开，增强财政转移支付的公开度和透明度。四是要明确各级政府的责任，加大对违规行为的处罚力度。对下级政府违反转移支付资金使用规定，挤占、截留、挪用资金的，把处理事和处理人结合起来，追究项目直接负责人及其主管领导的行政责任以至刑事责任，并取消当地申请上级转移支付资金的资格条件。

[责任编辑姜野]