试论公共支出的原则及决策选择

陆云飞

摘要：公共支出的决策是执政能力的重要组成部分。要提高公共支出的决策水平，须对公共支出相关原则进行科学的确定，在此基础上，当前应着力研究三个问题。

关键词：公共产品；公共支出；决策选择

中图分类号：D25文献标识码：A文章编号：1004-1605(2005)12-0033-03

公共支出的内容相当广泛，涉及到社会和经济各个方面的利益。在安排公共支出的过程中会遇到各种复杂矛盾。提供公共产品和公共服务，是政府公共支出的重要组成部分。首先是公共支出分类问题。

所谓公共支出分类，就是根据一定标准从不同角度出发，对政府公共支出的有关内容作出科学的归纳，以便有效地分析和准确地反映支出活动的性质、规模、结构与使用价值。

对公共支出的理论分类，主要是用于理论和经验分析。对公共支出还要进行统计分类，主要用于国家预算的编制。这是根据政府预算所编列的支出项目来分类的，主要有行政管理支出、国防支出、社会科教文卫支出、社会保障支出和其他支出等五类。在对公共支出科学分类的基础上确定公共支出的原则十分重要。

公共支出的原则

中国共产党作为一个在拥有13亿人口的、经济社会发展极不平衡、市场经济体制不完善、国家法治水平还不高的国家中执政，对组织领导好公共支出负有主要的责任，这也构成了执政能力的重要内容。执政党不能替代政府去具体实施公共支出，而是应将执政宗旨渗透到公共支出理念中去，制订出相关的原则并指导政府实施公共支出。这些原则可作如下设定：

第一，量入为出原则。公共支出要限定在公共收入总量允许的范围内，以公共收入来控制公共支出，力争做到收支平衡，这一原则是公共支出的首要原则。从历史发展的角度来看，这一原则反映了国民收入对公共支出制约的客观规律；从现代市场经济制度角度来看，该原则是保持公共支出相对稳定，防止国家债务过度膨胀的客观要求；从政党政治来看，这一原则是执政党维护和巩固自己执政地位的理财准则。一个执政党如果实行或较长时间实行了超支的财政政策，必然引发经济政治危机。贯彻这一原则对于今天中国共产党执政来讲有着更为重要的意义。这是因为我国的公共产品供给不足，人民群众要求增加公共产品供给和服务的呼声又很高，但我国还是发展中国家，国家的财力还不充裕，作为为最广大人民群众谋利益的中国共产党，要在责任、压力与财力制约中寻找到能够不断提高公共产品供给水平同时又不使国家财政透支的平衡，是需要极高的执政能力与技巧的。现在有的地方政府在“政绩工程”的影响下，搞透支式的公共产品供给是不可取的，它会给中央带来巨大的压力并为后任政府带来危机。

第二，公平原则。市场经济强调的是效率而难以自发地兼顾公平，从而导致地区、民族和不同阶层群体之间的贫富悬殊。当这种悬殊发展到一定程度时，必然会引发一系列的社会问题，甚至危及社会稳定与发展，威胁到国家政权巩固与执政党的地位。因此，实现社会公平是执政党和政府应始终予以高度关注的问题。社会主义的本质是要实现共同富裕，共产党要为最大多数人民群众谋利益，这就要求我党以公平原则指导公共产品支出。公共支出的公平原则是指政府通过公共支出结构和对象的调整来修正和改善社会成员对物质财富的占有份额，促进社会财富分配的相对合理，使得相对的社会公平得以实现。其最基本的要求是使每一社会成员的基本生存需要和发展需要都要有相应的物资来满足，这也是保持社会稳定、维护共产党在人民群众中的形象与地位的最基本条件。当前贯彻这一原则的重点已明确，即中央正在实施的对农村和农民的反哺政策，逐步使农民能真正享有公共产品供给与服务的国民待遇。因此，要以执政成本更多地向农村支出带动公共产品供给向农村的倾斜，应是执政活动中的一项重要工作。

第三，效益原则。公共支出的效益原则就是要求每笔公共支出所获得的社会效益应超过社会总成本，也就是说要超过政府通过税收或其他方式取得的公共收入而使社会付出的代价，即要求国家的一切公共支出都应以获得最大的社会效益为出发点和落脚点。中国共产党作为执政党，在制订和实施这一原则时，应要求自己及政府：一是使社会资源在政府部门和微观经济主体之间要得到合理的配置，确保收益大于成本；二是要运用成本——效益分析法对公共支出的各种方案进行预测、评估与比较，从中选出最佳方案以取得最大社会效益；三是提供公共产品的各项支出，必须贯彻节俭原则，杜绝浪费、挥霍、占用、挪用、贪污，千方百计地降低和节省成本。

第四，统筹兼顾原则。党的十六届四中全会的《决定》强调，要坚持科学发展观，更好地推动经济社会发展，指出要“推动建立统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内外发展和对外开放的有效体制机制”。这应成为我党指导公共产品供给的原则之一，即政府公共支出结构的安排，必须从全局出发、长远出发，通盘考虑、区分轻重缓急和主次先后，适当照顾各方面的需要，妥善分配财力，以保证政府各项职能的实现和国民经济的协调发展。统筹兼顾原则还包涵着两层含义：一是安排公共支出时要做到统筹兼顾与突出重点相结合，避免平均分配资金和“会哭的孩子吃奶多”的现象；二是按照科学的支出顺序来安排公共资金的使用，做到先维持后发展。

公共产品供给决策的选择

中国共产党作为执政党，担负着公共产品供给的政治责任、社会责任和经济责任，如何有效地提供公共产品服务，从政策制定、成本支出到具体公共产品的选择，都会遇到一定的困难。因此，须以科学的理念作为决策的指导。在现阶段，我党在公共产品供给决策时，应着力研究以下三个问题：

第一，同层级政府提供的公共产品是否有区别

中国共产党是在全国范围内执掌全局权力的执政党(有的国家的执政党只执掌国家的部分权力或国家的部分省州政府权力)，因此，有条件从全局和长远视野来考虑全国的公共产品供给问题，这样有利于资源的统筹配置。但是，中国实行的是中央、省、市、县、乡镇五级政权层次，不可能也不应该把该由各层级政府提供的公共产品都由中央政府来提供。作为执政党在考虑这一问题时，就应按照执政的层次和政府的层级来划分公共产品供给。

那么，如何确定哪种产品由哪一级政府来提供呢?原则是取决于该产品的收益范围。如国防，这是一个收益面极广的公共产品，属于全国性公共产品，只能由中央政府来提供。而城市道路或路灯等公共设施，收益只在一个城市或一个社区，因而属地方性公共产品，应由地方政府来提供。由于不同地区的居民对一定地方性的公共产品的偏好程度的不一，需求量的不一，这些地方性公共产品由中央政府提供，就必须考虑各个地区需要，从而选择一个能兼顾各地综合利益的公共

产品。但是，这种决策往往是很难的，即使中央政府进行了决策，但决策的结果对于不同地区来说也可能是不合理的。相比较而言，地方政府更了解本地居民的偏好，由它来提供地方性的公共产品，会更有助于满足居民的需求。因此，中央政府理所当然地应承担起提供全国性公共产品的责任，但它却不应也不能包揽所有层次的公共产品的提供。否则，便会产生效率低下的问题。这方面存在的问题，在改革开放以前的主要是中央政府包揽过多效率低下，而现在的主要矛盾是中央政府放掉了部分公共产品供给的责任，如义务教育和公共卫生，而地方政府，特别是县及县以下政府，事权大于财权，承担了许多该由上级政府承担的公共产品供给而导致财政危机。因此，从执政党对公共产品供给决策这个角度看，考虑到地方党委和政府承担的公共产品供给任务越来越重(或历史欠债沉重)这一现实，执政成本支出中应考虑提高地方所占比例。

第二，公共产品是不是都由政府来生产

在传统计划经济体制下，绝大部分的企业和事业都由政府直接经营，甚至一些私人产品，也表现为公共产品的性质。企业生产什么，生产多少都不是由企业作主而是由政府直接决定。由政府直接经营企业、直接组织生产、直接管理生产经营活动，其结果是导致低效率的生产。造成这种后果的主要原因之一，是我们把“政府提供”搞成了“政府生产”。因此，需要明确区分“政府提供”和“政府生产”这两个概念。政府弥补市场缺陷绝不等于政府替代市场，代替市场生产，政府直接生产不是弥补市场缺陷的最佳方式。公共产品与私人产品都一样，都要根据一定的生产函数生产出来，也要按照生产该产品各要素的边际替代率来组织生产，由政府组织生产并不一定是效率最高。最佳的选择方式是把那些能够由市场生产的公共产品委托私人企业来生产，政府的经济职能应起一个拍卖人的作用；对于那些不能由市场生产或者市场效率较低的公共产品才应该由政府组织生产。

第三，如何改革农村公共产品的供给体制

我国农村公共产品供给有两个特点：一是绝大多数是准公共产品。农村基层政府行政服务、农村环境保护、农业基础科学研究和大江大河治理等纯粹的农村公共产品供给是屈指可数的，大多数农村公共产品是以准公共产品形式出现的。如：(1)性质上接近于公共产品的农村准公共产品：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、小流域的防洪抗旱设施、农业科技成果推广、病虫害防治等。(2)一般的准公共产品：农村职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村道路、乡村电网、农村文化馆。(3)在性质上接近私人产品的准公共产品：农村电信、电话、成人教育、自来水、农业机械设备投入。二是农村私人产品的生产对农村公共产品具有很大的依赖性。我国现阶段农村农民生产私人产品的组织形式是以户为单位的。这种分散性的组织形式，就决定了农民私人产品对农村公共产品有着强烈的依赖性。农村公共产品供给的程度与水平，直接影响到农业生产的丰欠和农民收入。此外，由于农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业，农民是难以抵御这些风险的弱势群体，农村急需政府提供各种公共产品和服务。

我国现行的农村公共产品供给体制是不合理的。(1)我国长期存在的剪刀差提取了大量的农业剩余，但政府对公共产品的供给却是重城市轻农村，城市公共产品一直由国家负担，而农村公共产品的短缺很多是要农民自己解决。这种非均衡的城乡公共产品供给制度加重了农民的税外负担。(2)现行农村公共产品供给体制是一种自上而下的制度外供给体制。按现行政策规定，各级统筹和村级提留都没有纳入公共收支范畴，而由农民税外负担。此外，还存在大量的向农民乱收费、乱摊派、乱集资现象。这种制度外供给的特征加重了农民的负担。(3)中央政府和地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理也加重了农民的税外负担。各级政府把许多事权往下推与压，但不给相应的财权或财力支持。现在，乡镇政府的事权大于财权，承担着许多该由上级政府承担的支出，一部分本该由国家负担的职能被转嫁给了农民。

随着我国综合国力的提升和国家财力的增加，现在已到了从根本上调整农村公共产品供给体制的时候。(1)实行工业反哺农业，城市反哺农村的政策，实行城乡一体化的公共产品供给。(2)改革农村税费体制，建立名副其实的乡镇财政，要从根本上改变农村公共产品制度外供给方式。(3)明确中央政府与地方政府提供农村公共产品的职责，在当前尤为重要的是要将农村义务教育的责任职责从乡镇划出而由国家承担。(4)实行农村公共产品供给机制的创新。我国是一个发展中大国，农村地域辽阔且发展也极不平衡，对农村公共产品的需求，不仅规模大，而且差异也大，仅靠政府的有限投资难以见效。因此，本着“谁受益，谁负担”、“量力而行”等原则，采取政府与市场混合的形式，实行“公办民助”、“民办公助”等方式，充分调动农民投资农村公共产品的积极性。

以上三个问题，是关系到公共产品供给与公共支出能否平衡与和谐的重大课题，是执政党执政能力的重要组成部分，必须进行认真研究、科学决策。

(作者单位：中共南通市委党校)

责任编辑：耕夫