地方事业单位改革过程中应处理好几个关系

周启柏　沈林荣

摘要：正在进行的事业单位改革，应该在理论上，准确界定好公共行政、社会事业和私人事务的界限；在实践上，合理处理好地方事业单位改革的宏观和微观体制；在政策上，正确把握改革的政府推进与民主决策的关系。

关键词：地方事业单位改革；改革成本；公共行政

中图分类号：D035．5文献标识码：A文章编号：1004-1605(2005)12-0053-03

一、厘清公共行政领域、社会事业领域和私人领域的关系

什么是“事业”的准确内涵?笔者认为事业应该是指“社会事业”。国家、社会和个人是人类生存的基本单元。人类早期由于自然环境恶劣和个体力量的弱小，为了生存不得不组成共同体，所以早期的人类事务大多是简单的浑然不分的公共事务。生产力的发展和社会分工，使私有制和国家得以产生，才逐渐有了国家事务和私人事务的区分，并逐步形成了公共领域和私人领域。人类社会关系的发展越来越复杂，市场经济和市民社会越来越成熟，又出现了公共权力和私人权利的社会化现象。许多特殊的事务逐渐从公私二元化的领域中独立和分化出来，形成了除国家事务之外的公共事务，即社会事务。从事社会事务就是社会事业，承载社会事业的主体就是事业单位。具体讲，指私人主体(单个自然人或企业法人)不愿干、不能干和干不了又不宜由政府干的公共事务。有些社会事业具有明显“外部性”，比如环境保护、卫生防疫、灾害控制、基础科学研究等，是营利性市场主体不愿干的；有些虽没有明显外部性，但直接涉及公众基本利益和国家长期发展，如基础教育等，是营利性市场主体干不了或干不好的。

在市民社会发育不成熟的阶段，社会事务要么由政府承担，要么由私人承担。一方面，现代公共管理理论认为，政府无论从规模上还是权力上讲都是极其有限的，许多社会事业由政府来承担不但成本高，而且容易导致腐败；另一方面，由于私人和市场主体的自利性，这些非政府职能的公共事务，同样不可能由私人或市场主体来承担。所以这种“事业”，必须有除政府和私人外的承载主体，在国外一般叫非政府组织(NGO)或非盈利机构(NPO)，在中国就是事业单位。

公共行政的边界是政府的权力边界，法治理论认为，法无明文规定政府即无权，法无明文禁止公民即自由。但在政府和企业都不能或不宜涉足的特定领域，则需要既非政府又非营利机构的第三种力量的出现，否则政府与公民之间将会产生事务真空地带，从实质上说不利于公民权利的充分实现。由于理论认识和国情不同，各国在不同发展阶段对政府的职能范畴会有不同界定，因此，政府和事业单位的边界并无统一的规定。十六大将我国政府的职能定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，这是政府与事业单位权力边界的政策依据和划分标准。其他公共管理和服务的职能，不需要也不应该再由政府来承担。但这个标准还很原则，需要理论上作更深入和细致的界定。笔名认为，按分权的基本原则，除政府权力和私人权利之外的领域都应属社会权力。在边界关系上的原则是，凡是私人领域自己能够解决的事务，一律实行自治，不须公共权力的介入；凡是私人领域解决不了的事务，只要社会力量能够解决的，一般不须政府权力的介入；只有私人和社会都无法解决而又需要的公共产品和服务，才需要政府来承担。从经济角度来讲，事业单位是从事社会公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利性组织，是否从事公益事业是其区别于企业和私人的边界，是否以盈利为目的是其区别于企业的边界。

按照这个边界标准，应对我国含义不详、职能繁杂、角色模糊的“事业”重新界定。我国现有的事业单位的范畴显然过大。附属于政府机构的性质，使得大量事业单位代行部分政府职能，造成政府职能不清，政事不分，效率低下，财政负担繁重；而分别附属于不同政府机构的性质，又造成了不同程度的行政性垄断，事企不分，导致市场分割和资源浪费，事业单位在中国兼具了“行政机构”与“企业”两种属性。因此改革的具体任务是把越位的行政职能归还政府，把缺位的公益事业补充到位，把错位的市场行为放归市场。

二、处理好国家宏观体制与地方微观事业体制的关系

改革是个系统化的过程，事业单位的改革决不仅仅是事业单位改革本身，既要进行自身体制的变革，更要涉及到许多外在系统的全面协调的改革，这既是行政改革和国企改革的经验，也是结构性改革的教训。从宏观外部体制分析，需要把握三个方面的关节点：

一是按照政府、社会和市场三类主体来区分不同的组织形态。对社会主体即事业单位不要再以行政模式或公私模式去区别其产权性质、行政级别和人员身份。不论是由行政机构剥离出来的事业单位，还是由通过产权置换出来的事业单位，包括民办机构应纳入统一社会事业体制。目前民间和社会力量虽然已经开始介入社会事业，但从体制上一直采取与传统事业单位完全不同的管理模式。在未来改革中，应走向统一。首先应对现有民办机构进行甄别或允许其选择，要么按照营利机构(企业)重新注册，并按照企业制度运转；要么登记为非营利机构，按照非营利机构的规范和组织方式运转。无论是现有民办机构重新登记为非营利机构，还是有的事业单位改为非营利机构，均应实施统一的管理体制。

二是处理好国家与地方社会事业体制的关系。由于我国幅员辽阔，按照官僚制建立起来的层级又很多，决定了事业单位改革是一个复杂的系统工程。地方的事业单位改革应该在中央的统一部署和综合协调下进行。但对于地方来讲，社会事业与政府职能相比，更具地方性，也更有地方特点，而且社会事业的管理方式也不宜套用政府官僚体制。因此，中央对地方事业单位的改革，只能进行宏观的政策指导、制度约束和程序监督，而不适宜做一刀切的推进。从地方的角度，搞清地方事业单位承载的社会事务中，哪些属于中央统一范畴内的社会事业，哪些属于地方自治的社会事业同样非常重要，这是中央和地方分权的重要方面。地方政府尤其是市县级基层地方政府承担的国家统一的社会事务非常有限。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构或不同区域间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究、具有较强社会公益性的重要技术研究、卫生防疫等等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资。对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级政府财政支出。对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。这也是我国宪法规定的政府职能所在。因此，地方事业单位的改革，尤其是欠发达地区的事业单位改革，必须大力

呼吁，施加地方压力，争取中央财政的转移支付，特别是争取基础教育的中央财政支持。因为今天的教育就是明天的经济和社会事业的发展，否则经过这一轮事业单位改革的转轨定型后，将使地区社会事业发展的不平衡进一步加大而不是缩小，落后地区将面临更大的竞争压力和不利条件。

三是应当搞好配套改革。社会事业体制及事业单位体制改革涉及诸多配套改革问题。从现实的情况看，需重视的配套改革主要是法律法规建设、财政体制改革以及现有事业单位员工的劳动就业和社会保障制度的配套改革。由于我国社会公益组织的管理和运作，无论在整个体制上，还是在产权机制、职业准入机制、人才培养、流动、评价机制等诸多方面，还没有规范的法律和制度保障，国家和地区应该统筹协调，尽快完善，为事业单位的改革提供较好的宏观政策环境和平台。

再从微观运行体制上探究。宏观体制和微观体制是事业单位改革的基础，但是事业单位改革的成败或改革效果的好坏，更取决于事业单位的治理模式。由于事业单位在产权性质上有国有、多元化投资和民有，在资金筹集上有财政拨款型、事业提成型、政府委托型和服务收费型等多种类型，要形成富有活力和效率的管理运营机制，必须进行机制创新。

事业单位的治理模式主要是建立新的法人治理结构，特别是对于财政拨款的公益型事业单位，由于长期以来一直实行政府运作模式，在产权体制、人事管理体制和分配制度上行政化，进行法人治理结构的改革相对困难。既涉及到产权属性和责任问题，涉及到干部的身份和行政级别问题，又涉及分配制度改革等一系列问题。应该借鉴国企改革的经验，也应当吸取国企改革的教训。没有产权责任的放权改革是很危险的。容易造成国有资产的又一轮流失和权力寻租，甚至是权力私化。所以事业单位的改革先用一年时间完成生产经营类的转制，用两年时间完成行政管理类的改革，用三年时间完成社会公益类的改革的战略选择无疑是明智之举。去年一些地区如河北省科学院进行的改革试点中，出现了正教授看大门，副研究员发报纸等劣币驱逐良币的“逆下岗”现象，应该引起事业单位改革的高度预警。

事业单位改革的机制特殊性还表现在，事业单位的性质是非盈利性的，但事业单位内部人员是作为“经济人”而存在的，而且以专业化的人才为主，在人力资本中知识和创新的因素较高。所以作为组织来讲，事业单位对外不以盈利为目的，但作为组织内部，必须要有类似于企业的激励机制和约束机制，以充分调动职员的积极性和创造性，推进事业的发展。但由于社会事业评价标准的复杂性，对事业人才工作数量和质量的评价体制较之企业更为复杂，因此事业单位的薪酬和分配制度和考核机制显然要更为复杂。

三、充分认识改革的艰巨性，稳步推进地方事业单位改革

地方事业单位的改革，其根本动力来自于社会需要，直接压力来自于中央部署和地方财政危机。从根本上看，改革是我国完善市场经济体制的关键步骤，改革符合最广大人民群众的根本利益。但改革不可避免地要触及一部分人的利益，相对于政府机构改革来说，事业单位的改革更彻底些，特别是半行政身份的彻底转换和人员分流，不仅触及事业单位内部从领导到普通职工的利益调整，而且还可能触及到行政机构内部某些人的利益，因为有些事业单位本身安排了一些行政官员的利益相关人。改革主体的人为阻力不会太少。相对于国企改革来讲，虽然事业单位人员绝对数量不如国企职工，但社会精英人才大量集中在事业单位，这些人属正在成长起来的社会中间阶层，对社会稳定的作用巨大。另外，他们对触及切身利益的事业单位改革的要求很高，怎样在改革中找到公平与效率、改革发展与稳定的平衡点，需要很高的制度设计水平。事业单位改革面临着许多体制性和机制性障碍，要消除和突破这些障碍，改革一开始就需要依法进行，规范进行，有序进行，不能各自为政，搞运动，搞暗箱操作，要严防改革中国有资产的流失。

我国的改革是一种政府推进型的改革模式，政府在改革中起到了很大的作用，但政府在事业单位的改革中也应该把握好自己的位置，既充分发挥推进作用，又要充分体现民主政府的理念。地方事业单位的改革既涉及到今后地区社会事业的发展，又涉及到公共财政对一个地区支付的规模和社会公共产品的需求，这些都不应由政府自己说了算。地方政府在正在进行的事业单位改革中，一定要按照“三个代表”和科学发展观的要求，体现以人为本，执政为民的理念。在改革的部署和实施上，处理好政策与法律的关系，处理好政府与人大的关系，处理好政府的推进与人民民主的关系，既要执行上级政府的要求，也应该向地方人大报告，特别是涉及地方社会事业的内容，由人大参与决策，还要向社会公开，让人民有知情权和参与权。严格地说，事业单位的改革必须依法进行，但恰恰从宪法到一般的法律法规，事业单位改革的法律还是盲点。所以，一是改革过程要公开透明，严格程序；二是地方人大应在改革中起到重要作用，对改革的方案进行讨论，对改革的过程进行监督，以保障事业单位的改革公开、公平和公正，达到预期的改革效果。

(周启柏：中共连云港市委党校；沈林荣：中共江苏省委党校)

责任编辑：钱国华