试论社会保障中的政府责任

曹　成

经过近20多年的改革，中国已构建了一个以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、社会救助制度等为基本内容的城镇社会保障体系的框架。但现行的社会保障制度体系仍不能满足社会需求，其中的原因和问题很多，而政府责任问题是我国社会保障制度进一步完善的主要问题之一。

一、承担社会保障责任：政府存在之必然

1．政府承担社会保障责任来自于近代国家职能的变化。随着社会保障制度的建立和完善，政府对公民基本生存权的责任和公民在难以维持其基本生活时有权获得帮助问题，已被视为政府的基本职能。

2．政府承担社会保障中的责任还来自于社会保障制度本身对社会、经济的积极作用。在市场经济条件下，由于市场失灵，所导致的收入分配不公平，不仅会对经济的运行和发展造成损害，也有可能引发大规模的社会危机。在现代经济条件下，社会保障已成为市场经济的“自动稳定器”和“安全网”，成为政府进行宏观调控的重要手段之

3．政府承担社会保障中的责任来自于社会保障制度对政府作用的需求。社会保障的运作机制是要通过各种手段聚集全社会的力量来帮助遭受风险的人群。由于个人可能面临的风险不同，所以在社会保障中每个人实际享受到的利益和所尽义务不可能完全对等，这就需要通过政府的强制力建立社会保障制度。同时，政府还可以在降低成本、有利于抵御金融风险给社会保障基金带来危机等方面发挥作用。

4．政府承担社会保障中的责任来自于我国经济体制改革的需要。我国正在进行的社会经济全方位的改革，需要也促使政府承担构建和完善社会保障制度的责任。首先，国企改革及体制转换中，如果没有完善的社会保障，企业富余职工的下岗和养老、医疗保障的社会化就不可能实现，国企改制就难以完成。其次，为了配合和支持经济体制改革，我国政府推出了“三条线”，即城镇居民最低生活保障线、下岗工人生活补助线、离退休人员养老基本保障线。这些社会保障的支付，都属于改革必须的成本范围。这是保证改革成功的前提条件，且只能主要由政府承担。再次．没有稳定而良好的社会环境，改革和发展都不可能顺利进行。政府通过全面介入并不断健全完善社会保障制度，从而为改革的顺利进行提供了有利的外部环境支持。最后．社会保障是一个复杂的社会工程，没有政府的强力介入和支持(包括法律、财政、政策等等)就不可能成功，特别是社会大变革时期社会保障制度的完善更会困难重重。

二、坚持政府主导：我国社会保障制度模式的选择

关于社会保障中政府责任的认识有两种偏差：一是实行政府包办和责任全包，这使国家财政背上沉重包袱．而社会资源却得不到有效利用，社会保障制度难以为继；二是政府放弃责任，导致保障滞后保障不力，劳动者缺少基本保障，使社会发展充满风险。我国应选择的是政府主导型的模式，也就是政府不是直接承担所有的供款和管理等责任，而是作为一个引导者承担制度设计，以调动各种社会力量来提供保障；政府不放弃对社会保障的管理，而是通过对社会保障项目和水平等进行调整，以期适应经济社会的发展，通过对社会保障实施的监管等方式进行全方位的管理。之所以选择此种类型．主要是考虑以下几个因素。

1．经济发展水平的影响。经济发展水平是影响社会保障制度的决定性因素。一方面。经济发展水平的提高带来了国民收入水平的提高，个人对于社会保障的需求层次也在不断提高，从而要求政府加大在社会保障中的投入，并且，经济发展水平的提高还会要求政府在社会保障中承担更多的角色；另一方面，经济发展的水平还会影响着收入分配不平等程度的变化。在经济发展的早期．经济增长会带来国民收入不平等程度的加剧，此时要求政府在维护社会公平方面发挥更多的作用，从而带来政府在社会保障领域作用的加强。

2．社会保障制度发展阶段性的影响。社会保障制度发展至今经历了制度建立期、制度发展期和制度完善期等三个阶段。随着制度自身的发展与完善．社会保障在内容构成上经历了以社会救济为主、以社会保险为主、以社会福利为主的层次性发展。在制度发展的不同阶段．政府与市场在其中的作用也各不相同。还有社会保障的制度惯性与制度变迁路径依赖的影响。任何国家建立社会保障制度的初始目的都是为了解决特定的社会或经济问题，制度演进中存在着“路径依赖”、自我强化的特性，会迫使改革在原制度框架轨迹内进行。政府在社会保障制度建立之初就只承担有限的责任．在其后的发展中虽然屡经变革，但政府在社会保障活动中的推进制度建设、承担有限责任的格局一直是其发展的主线。

3．制度变迁时期特殊需要的影响。在社会保障制度变迁中，政府的作用总是主导性的。同时，在社会经济总体制度发生变革时期，各社会群体之间的利益分配格局发生重大调整，政府也应该采取一些临时性的社会保障措施来保护承受能力差的社会阶层。因此，在社会制度变革期，政府在社会保障制度中的作用也应该增强。

4．政府的目标与执政能力的影响。对于不同的社会保障制度施政目标的侧重，会影响政府对于社会保障制度干预的范围和力度，从而会影响政府和市场在社会保障制度中作用的大小。政府的执政能力与社会保障之间是一种互动的关系。拥有较强执政能力的政府的国家，在建立社会保障制度时期会自然而然的选择政府在其中能发挥更多的作用。政府增加社会保障制度的供给能力，也会不断扩大政府的影响，提高执政能力。从社会保障制度改革中政府责任的变化过程及趋势可以看出：一是政府始终坚持在社会救助中承担主体责任，主张救助最困难的弱势群体；二是在社会保障“多元化”发展趋势下，政府逐渐改变承担无限责任的做法而强化监管责任；三是在社会保障制度的运行中注重效率的发挥。更多地引入政府、企业和个人三方代表组成的自治机构进行社会化的管理。

三、推进制度建设，明确政府职责

社会保障的目标体系应该是建立一种资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度。政府在这种社会保障体系中既是起一种主导作用，形成政府、企业、个人的责任共同分担机制，同时充分调动其他社会资源作为有益的补充。为达此目的，在进一步的改革中，需要明确责任，努力推进社会保障制度的建设。

1．进一步完善社会保障责任共担机制。首先，必须明确政府的责任。毫无疑问，政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保障制度的责任。这种责任不仅体现在推动社会保障立法、监管社会保障运行等方面，而且直接、具体地体现在政府承担的财政责任上。鉴于现阶段社会保障基金支出形势严峻，国家不仅要明确财政中的社会保障投入比重，而且要明确其相应的增长机制，并通过立法明确地方政府的社会保障财政责任。其次，必须明确企业的责任。企业缴费是社会保险制度的重要经济基础，但目前的缴费率不尽如人意，应尽快明确界定企业

的责任并迅速实现企业负担平等化。新型社会保险制度应按统一的费率标准向所有符合法律规范的企业征收社会保险费，鼓励但不强制企业建立企业年金、补充医疗保险等机制，以保护企业的竞争力并实现就业增长。再次，必须明确界定个人责任。增强国民自我保障意识和个人责任，既是世界社会保障改革的潮流，也是中国社会保障制度改革的重要内容。因此，让劳动者分担相应的社会保险费是必需的举措。第四，在明确政府、企业、个人责任的同时，国家应当积极引导社会各界分担相应的社会保障责任。在这方面，政府可以扩大彩票发行规模，同时用税收优惠的政策来调动各界参与慈善公益事业捐献的积极性。这是对社会保障财力的重要补充。同时，国家应当找到分清历史责任的途径。对历史责任的处理，已经成为整个社会保障制度能否健康发展的关键。

2．积极推动社会保障法律体系的形成。阻碍现阶段我国社会保障发展的最大障碍，是缺少完善的法律体系以及法律滞后。我国至今尚未出台一项正式的社会保障法律文书。面对这种落后状况，政府必须大力介入。政府虽是执法机构，但它对立法进程的促进作用是明显的，包括协助立法机构落实立法依据等等。事实上，也只有促成法律体系的形成，政府才能以法行政。

3．迅速、全面地推进社会保险制度建设。社会保险并非以弱势群体为中心，但社会保险通过向劳动者提供养老保险、疾病医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，有效地解除了居民的后顾之忧，并为避免受保者沦为弱势群体创造了条件。因此，必须摒弃只要社会救助不要社会保险，或者只重视贫困救助而忽略社会保险的倾向，根据现实国情和就业格局的新变化，在完善现行制度的条件下迅速推进各项社会保险制度的建设。

综上可鉴，推进社会保障制度建设的内容包括：通过制定与社会保障相关的法律、法规和政策，不断建立和完善社会保障制度；负担制度改革的“转制成本”和制度建立的“启动成本”；建立科学高效的社会保障管理和监督制度及相应的组织机构。政府的作用应集中在制定和调整社会保障的有关法律和政策上，对社会保障制度的运行进行管理、规范和监督等。

我国社会保障制度改革还要建立以社会救助为基础、以社会保险为重点、以社会福利为长远发展目标的社会保障产品体系。其项目主要包括社会救助、社会保险、社会福利、补充保障和军人社会保障等。至于具体项目的提供，则应更多地发挥市场机制的作用。

推进社会保障制度建设，还要重视其运行机制的建设。其中包括：政府通过相关法律和法规，强制规定社会成员在符合一定条件下都可以享受到相应的社会保障待遇；开征全国统一的社会保障税，建立独立的社会保障预算体系，实现中央和地方政府财政预算中社会保障投入增长比例相对固定化；加强政府对社会保障具体构成项目的组织及引导，设立必要的管理和监督机构，完善和强化相应的管理和监督机制。在社会保障基金的运营中引入竞争机制，实现社会保障基金的保值与增值；在具体的社会保障服务提供方面，也同样可以引入竞争机制，以提高服务质量与效率。

(作者单位：南京工程学院社科部)

责任编辑：耕夫