村民选举权利保障的制度安排

袁金辉

村委会民主选举是村民自治的重要内容，为了充分保障村民的选举权利，必须从制度安排上予以保证。

一、选举前，严格相关程序，使村民选举权利不受侵犯

在村委会选举之前严格相关程序，使村委会换届选举活动逐步走上制度化、规范化、程序化的轨道，是保证村民选举权利不受到侵害的有效途径。具体来说，要做好以下一些工作：

(一)做好选举动员和宣传工作。村委会选举前进行的动员和宣传，其目的在于端正和提高各级干部群众对村民委员会换届选举的认识，最大限度地调动广大村民参加选举的积极性，保障村民依法行使民主权利，确保换届选举工作的顺利进行。在这个阶段，县市、乡镇政府应从相关选举工作的组织、纪监、人大、民政等部门选抽工作干部进驻农村，实行包村、包组、包户，通过各种形式，做好选举动员和宣传工作，指导选举前期准备工作。

(二)及时成立选举工作领导机构。在村民委员会换届选举之前，县、乡两级要成立由党委、人大、政府及有关部门负责人组成的换届选举工作领导机构，村上要成立由村民会议推选组成的村民选举委员会，以保证选举工作在党的领导下，有计划、有步骤、有秩序地进行。在推选村民选举委员会的过程中注意避免出现以下一些问题：由乡镇组织直接指定村选举委员会成员；由村党组织直接或间接确定村民选举委员会成员；由原村委会指定或自任选举委员会成员；参加推选的村民人数太少；不经过村民同意减少村选举委员会成员；等等。

(三)严格依法进行选民登记工作。选民登记，是确认村民是否享有选举权利的法定程序。村民只有在进行选民登记后，才能参加村委会的各种选举活动。按照法律法规规定：年满18周岁的村民，除依照法律被剥夺政治权利的人、无法表达自己意愿的精神病患者和痴呆人员外，不分民族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，都要在选举前登记，列人选民名单。

(四)做好提名确定候选人工作。提名确定村民委员会成员候选人是村委会选举的关键环节。一般来说，村民委员会成员候选人应具备以下条件：遵守宪法、法规和国家政策；办事公道，廉洁奉公，作风正派，有群众威信；热心为村民服务，维护村民的合法权益；有一定的文化素质和工作能力，身体健康，能带领群众发展生产，共同致富。

通过上述环节的努力，能大大提高村委会选举的制度化、规范化和程序化水平，这对于规范村委会选举行为，防止村委会选举违法事件的发生，保障村民选举权利，无疑具有十分重要的意义。

二、选举中：加大组织、监督力度，不让村民选举权利受到侵害

在村委会选举中坚持公平、公正、公开的原则，加大选举组织和监督工作的力度，是保证村民选举权利不受侵害的重要举措。

所谓公平，是指对待选民要公平，对待候选人也要公平，凡法律法规规定的东西，不能随意改动，不能因为个别人的特殊情况，而把法律法规规定的东西弃之一边。在选举中，不能对候选人实行不平等待遇，不能随意调整或变更候选人。根据提名结果确定候选人时，要注意尊重被提名人的意见。科学确定待选职务。对候选人要鼓励公平竞争，在竞选时，不允许他们发表违背国家法律、法规、政策和攻击、诋毁、侮辱他人的言论，以不正当手段竞选村委会成员。所谓公正，是指在村委会选举中对待选民要公正，对待候选人也要公正。认真贯彻一个选民在一次选举中只有一次投票权制度，不允许任何选民有超越其他选民的特权，除委托投票外，不能一个选民填写两张以上的选票，一次投票权的载体就是一张选票，多投无效。在选举中，要实行候选人回避制度，凡先期进入村民选举委员会后被推选为候选人的，要退出村民选举委员会；候选人及其直系亲属不能担任选举大会或投票站的工作人员，不得接受委托投票和代写选票。投票结束后，选票要当众开箱，不允许脱离群众的监督，不允许票箱脱离群众的视线，防止出现争议和不规范行为，导致选举失败。所谓公开，是指在村委会选举中，除选民秘密投票外，其他一切环节和步骤都要公开进行，在具体的操作环节上做到七个公开：即村民选举委员会成员公开，选举日公开，选民名单公开，候选人名单公开，选举地点和投票时间公开，选举工作人员公开，选举结果公开。公开的形式之一是在选举的各个环节上向选民发布公告，把有关内容告示村民。还可利用广播、电视、报刊、宣传提纲、黑板报、村务公开栏等形式进行公开。

公平、公正、公开既是村委会选举必须坚持的原则，它同时也是一种选人用人机制。建立公平、公正、公开的选人用人机制，保证村民群众的选人用人权，让群众独立地按照自己的意志选择村委会干部，是民主选举的本质要求,实践表明，村委会选举搞得成功与否，主要看能不能选出绝大多数村民认可、满意的好带头人，真正能带领群众致富的好班子。而要达到这样的选举效果，除了前面讲到的加强宣传引导、严格选举程序和规章外，关键是要加强村委会选举中的组织、监督的作用，切实保证村民的民主选举权利。

首先，精心组织投票选举。一般说来，选举村民委员会，由村民选举委员会主持召开选举大会。个别边远、分散、交通不便的村可以设立投票站，但是每个投票站和流动票箱要分别南选举委员会成员和监票人负责，并在规定时间内完成投票。投票站的票箱和流动票箱在投票结束后，立即密封，集中到选举大会会场开箱计票。选举大会和投票站设立发票处，选民凭选民证和委托书领取选票，到秘密写票处填写选票，然后投票。选民如果是文盲或因残疾不能书写选票的，要委托他信任的人代写，代写人必须按照被代写人的意愿填写选票。选民在选举日外出，不能到场直接投票，在选举日前到村民选举委员会领取委托书，委托除候选人以外的本村选民代为投票。村民委员会成员候选人及其配偶和直系亲属不得主持选举大会，不得提任监票人、计票人。选举时，要设立秘密写票处，避免选举工作人员干扰选民划票和选民之间的互相干扰，以保证选民在无任何干扰的情况下独立行使自己的选举权利，不让个别人左右选举。

其次，当场宣布选举结果，及时进行新旧村委会班子进行T作交接。村委会组织法规定，“村委会选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果当场公布”。这样规定的目的，主要是为了增强选举工作的透明度，方便村民监督，真正体现村民当家作主的原则。经过多年的选举实践，村委会选举的公开计票工作已全面展开。这要求在投票结束后，集中所有票箱，由唱票人、计票人、监票人当时当众开箱公开验票、唱票、计票、当场公布选举结果，并由监票人、计票

人、唱票人和村民选举委员会主任进行记录、签字，将选举结果上报备案，并及时颁发当选证书，确认选举结果。在村委会换届选举后，新旧班子应当在一定的期限内进行权力交接，以便新当选的村委会依法履行职责，正常开展工作。

再次，采用多种监督手段，确保选举的公正有效性。程序上的公正是保障村民民主选举权利的有效途径，但必要的监督措施也是保证村委会选举工作顺利进行的关键环节。可以通过建立健全选举观察员制度、选举督察制度等来加强对村委会选举的监督，从而保证村民的民主选举权利。所谓选举观察员制度，就是在村委会选举过程中，由党政机关干部、农村干部和乡村知名人士组成选举观察团，专门负责监督村委会选举的全过程，尤其是选举日当天的投票、唱票和计票过程。当然，候选人之间也可以互相选派自己的观察员，监督投票、唱票和计票工作。选举督察制度，主要是指各级人大对村委会选举的检查和督促。按照有关法律法规规定，各级人大都有保证村民自治在本行政区顺利实施的义务。据此，各级地方人民代表大会和县级以上地方各级人大常务会在本行政区域内有权监督村民选举，维护村民的合法权益。这种由人大牵头组成的督察团，主要是对村委会选举运作程序进行巡回检查，着重检查各项工作制度的是否落实，工作人员的是否到位，是否有信访举报材料，是否有选举违法情况，等等。

三、选举后；完善纠错救济机制，使村民选举受侵害行为得到及时纠正

由于部分乡村干部对基层民主缺乏正确的认识、法制观念淡薄，以及农村利益对乡村干部的驱动，导致村民选举权利经常受到侵害。又由于保障基层民主权利的法律法规不够完善，特别是纠错救济机制不健全，结果导致一些村委会选举中的违法行为得不到及时的处理，村民的民主选举权利得不到有效的保障。为此，要进一步采取有效措施，尤其是要完善各种纠错救济机制，切实保障村民的民主选举权利。

(一)村民自主救济。自主救济，即在村民自治体内寻求的救济。这种救济方式主要通过以下两种途径来实现：一是通过村选举委员会加以解决。村选举委员会是组织选举、处理选举事务和解决选举纠纷的选举主持机构，因此处理选举争议是它的基本职责之一。加之它由村干部和村民代表组成，具有较高的权威性，具备处理选举争议的基本能力。二是通过村人民调解委员会处理村委会选举纠纷。根据《人民调解委员会组织条例》，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织。所以一些影响较小、情节轻微的选举纠纷就可以纳入民间纠纷调解的范畴，这样，人民调解委员会就可以根据村民自治章程、村规民约等，解决一些选举纠纷，从而将许多因选举争议引起的农村矛盾消灭在最基层。村民自主救济是一种切实有效的解决纠纷的方式，尤其是对于选举中矛盾并不尖锐的争议，效果比较好。当然，自主救济也只适用于争议比较小的选举纠纷，如果遇到一些比较严重侵犯村民选举权利的行为，村委会和选举委员会则无法提供救济，也没有能力提供救济。这时，就需要更高层次的救济方式，直至进入司法程序。同时，现有法律法规也没有对村民选举委员会以及人民调解委员会等村民自治组织的救济功能和职责作出明确规定。这在实践中就弱化了它们处理村民选举纠纷的能力和作用，导致村民选举权利救济的成本加大，甚至导致一些权利得不到应有的救济。

(二)行政救济。这里的行政救济主要是指行政机关为选举权利受到侵害的村民提供的救济。根据村民委员会组织法第15条的规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨碍村民行使选举权和被选举权的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”对此，各地村民委员会选举办法也有同样的、更为详细的规定。在村民选举权利救济的现实实践中，按照救济的内容不同，主要有两种情况。一是行政机关，主要是县、乡政府及其民政部门以作为的方式来实现对村民选举权利的救济。一方面，它们可以通过自我纠错的方式来保障村民选举权利。比如，非法指定选举委员会、非法指定、撤换村民委员会成员以及制定一些有损村民选举权利的规章制度等，都可以通过行政机关自己的纠错行为使村民权利得到保障。另一方面，可以通过行政复议、行政处分等途径展开救济。行政复议救济主要是针对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利的违法行政行为，村民认为自己的选举权利受到行政机关及其工作人员的侵害，都可以提起行政复议救济。如行政机关指派、直接罢免村委会成员、不依法发放当选证书、不及时处理与选举有关的争议和纠纷等等。行政处分是指行政机关对村委会选举工作指导小组成员和乡镇人民政府及其工作人员侵害村民选举权的行为实施的处分行为，它属于内部行政行为，是对行政机关及其工作人员的内部制约。二是各级政府及其民政部门作为行政仲裁机关对侵害村民选举权利的行为进行救济。村民会采取书信、电话、上访等方式，就自己合法权利受到侵害向各级行政机关反映情况、进行申诉、提出意见和建议等，要求行政机关依法处理，维护自身合法权利。这时，有关行政部门要积极深入基层做好调查，了解情况，做好救济工作。救济工作建设在有关部门设立村委会选举仲裁机构，以专门处理村委会选举中出现的争议和纠纷。这个机构可以是临时的，也可以是常设的，其人员构成应该包括党委、政府、人大、民政等机关的工作人员及其有关专业技术人员，以体现仲裁机构的权威性。

(三)权力机关救济。权利机关的救济是指各级人民代表大会及其常务委员会对村民选举权利受到侵害实施的救济。这种救济也主要通过两种方式来实现。一是依法调查和处理选举纠纷。按照村民委员会组织法第15条的规定，乡人民代表大会、县人民代表大会及其常务委员会和同级政府一样，有接受村委会选举争议的职责。因此，当各级人大接到村民有关选举权利受到侵害的举报后，应该组织力量调查并依法处理。但人大由于自身性质的特殊性，一般来说它不直接介入对选举纠纷的处理，更主要的是通过事后监督来实现的。二是依法对行政机关在指导村民自治中的行政行为进行权利监督。权力机关行使村委会选举监督权的法律依据除了《宪法》规定外，村民委员会组织法第28条也规定：“地方各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保证村民依法行使自治权利。”另外，各省级选举法规也基本上都有关于对各级人大在村委会选举中行使监督权的规定。具体说来，人大对村委会选举行使的监督方式主要包括：听取和审议政府关于指导村委会选举的工作报告；撤销同级政府关于村委会选举的不适当的决定和命令；受理群众的上访、申诉和意见，责成有关部门办理；组织对村委会选举问题的调查委员会；组织人大代表进行执法检查或者视察；等等。

(四)司法救济。司法救济主要是指村民的选举权利受到侵害时，向人民法院提起诉讼的行为。在村民选举权利救济的所有方式中，司法救济是最后的一道防线，无疑也是最为重要的救济手段。因为在现代民主法治国家，权利救济的最主要和最重要的方式就是法律救济。由于司法救济的公正性和权威性，从实践来看，凡是人民法院积极介入的村民选举权利受到侵害的案件，一般都能得到相对满意的解决。但是，从目前的整体情况来看，由于相关法律法规对村民选举权利救济规定的不确定，以及农村情况的复杂性，导致法院在受理村民选举权利的诉讼申请时，大都采取不情愿，甚至是不予受理的态度。为此，要通过修正相关法律，在立法中确立有关村委会选举的诉讼救济制度。目前比较可行的办法有，一是考虑制定统一的《村委会选举法》，专章确立有关选举权利保障的救济机制；二是将现有的《刑法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等加以修改，使其扩大并适用于村委会选举，比如将《刑法》中的破坏选举罪扩大到村委会选举，应该不是一件很困难的事情，等等。

[责任编辑：黄杰]