中国矿难的法律经济分析

冯　川

前言

近几年，矿难频发，不仅在死伤人数上、在社会影响力上、在事故处理中欺上瞒下的恶劣程度上，在全国的分布广度上，而且，事故的发生往往是在重要领导雷霆震怒之后，在中央或地方政府接连召开安全生产会议、突击检查大小矿区之后，在主管领导签定责任状、在中央规定连续出现事故的省的省长要警告处分之后(后来因为某些地方事故太多，似乎也忘了对那些有责任的省长们进行批评指正)，在黑心矿主被抓起来以后。从最初的极端悲剧色彩开始，逐渐却有了一点黑色幽默的味道，仿佛矿难非要跟政府的监管和法律的制裁唱对台戏似的。到最后，政府似乎已经表达出这样一种态度，就是实在没有办法了，把所有的矿全部关掉。那样理论上就不会有矿难了。

显然，把所有矿都关掉是不现实的。记得中央电视台东方时空的时空连线节目曾经采访几位矿区的省长，陕西省省长就委婉地说，矿关掉就是端掉了当地的饭碗(在这个节目播出后不久，陕西省就发生了一起矿难)。按说也是，对于一些除了矿什么也没有的地区来说，不让开矿，就是断了当地百姓的生计，因为他们要到矿上挣钱；就是断了承包商的生计(虽然一些无良矿主应该对事故负责任，但这并不表示可以将所有矿主的权利都置之不理)；就是断了当地财政的生计，让政府没有了税收和行政收费的重要来源。同时，开矿，当然也是经济建设的需要。市场需要能源，简单地停止生产，将对国内能源市场和工业生产、人民生活产生不利的影响。

一、矿难的原因分析

假如将法律的作用比喻为对社会病症的预防和诊治的话，那么首先的要务就是要找到病根，必须发现病因，才能更好地开方子。因此，本文所要讨论的，就是产生矿难的根本原因。也就是说，要发现矿主为什么漠视安全，矿工为什么无力保护自己，政府为什么疏于监管，法律为什么失去了预防和教育作用。

矿难发生的根本原因之一，就是矿业生产本身的不安全性。正是由于这种不安全的特点，才会有专门的法律法规对安全生产作出详细的规定。据报载，2001年仅煤矿企业见于统计的特大伤亡事故就有49起，伤亡1015人。在本文写作的同时，刚刚发生过乌克兰和美国的矿井事故，美国矿工较为幸运，9个被困者在56小时后被全部营救上来。可见，采矿本身是一个非常危险的作业，也就是说，很难保证绝对的安全。但是，危险性并不能成为事故的借口，正如航空也是很危险的事业，但假如措施得当，安全事故在较长的时间内还是可以避免的。所以，最关键的还是合理有效的监管措施和制度。

在社会主义市场经济的中国，采矿业已经从原先国营计划经济模式转向市场经济模式。理论上说，国有的采矿企业和其他所有制的采矿企业作为平等的市场主体参与竞争，企业与受雇的矿工的关系也属于劳动合同关系，适用平等自愿的原则，而政府主管部门按照有关法律法规进行经济法上的行政管理。因此，本文拟从法律经济分析的角度对采矿业的各参与主体进行法律经济分析，以找出各主体在相互关系中的利益取向，并运用博弈论分析各主体行为的实际原因，找出矿难和他们各自行为及取向之间的因果联系。

1.矿主的战略。矿主并非一个准确的法律概念，按照我国法律的规定，矿产属于国家所有，但探矿权和采矿权可以转让，采矿主要是国有企业，也有集体企业和个体企业。因此，采矿权人既可能是国有企业，也可能是集体企业或者公司、个人，在《矿山安全法》等法律中规定的法律责任主体之一是矿长，但并未对矿长的实际身份作出规定，是否必须是合法取得采矿权的人法律上也没有明确规定。事实上，法律上也没有采矿权人这种说法。因此，我国对于矿业安全的法律规定就出现了漏洞，使那些拥有采矿权但并非矿长的人可能逃脱法律的监管和制裁，这不能不说是一个先天的缺陷。所以，本文使用了矿主这个概念，意指拥有采矿权并对矿业生产直接进行管理的自然人或法人。

矿主获得采矿权，并对矿山进行开采和经营，其目的当然只有一个，就是赚取利润。这种利润可能是平均利润，也可能是超额利润，不过这并不重要。只要是赚取利润，就必须遵守市场规律，也就是说要具备两个基本条件：其一是收入高于成本；其二是售价等于或低于市场平均价。(当然，也可以采取一些非法的手段以高于平均价的售价出售产品，但那种价格，或者说，非正常现象，是不能影响市场平均价的。换言之，如果每一个企业都以这种手段进行营销，也将在总体上营造一个市场平均价，因为寻租价格也会存在“市场比较”，因而将在长期达到平均化。)因此，矿主赚取利润的方法只有两个，即降低成本和提高质量。由于矿产品属于初级产品，本身并无质量差别，即使有，也只与选址有关，与开采和经营无关。所以，矿主只能降低成本才能在市场上更具竞争力。降低成本在现实上有两种选择：一是降低资本消耗；一是提高劳动生产率，即增加每单位成本的产出。二者其实是一样的。而矿主的成本主要包括以下几部分：机器设备(包括安全设施)；劳动力成本即工资奖金；税费；营销成本。那么矿主可以在哪些方面节省自己的开销呢?首先我们可以排除税费这一项，因为理论上说，合法的税费都由法律法规所规定，主要包括矿产资源税、增殖税、营业税、所得税等，应该在全国范围内是基本相同的。其次，在营销成本方面，也可以预测基本是平均的，因为矿产品销售基本不需要广告、不需要建立分销网络、甚至不需要代理商，而是只需要直接面对客户，比如大型生产企业和电厂等。可以预见，单位产品的营销成本应该是平均化的。当然，绝不可能是完全一致的，只是说，不会存在过大的差别，或者说，是无法降低的成本。那么，可能影响成本的只剩下机器设备和劳动力成本了。劳动力成本可能在不同所有制之间存在差异，因为国营的矿业企业往往在劳动者之外，还需要负担退休工人的养老费用，而由于我国的国有矿业企业大都是几十年的老企业，人数想必不会少，所以，国有矿业企业在劳动力成本上处于竞争劣势。而非国有的企业，由于劳动力市场的流通，同样的工作，需要支付同样的薪金，如果过低，将导致工人外流，如果过高，又将增加成本，因此可以预见非国有的矿业企业将保持较为平均的劳动力成本。但是，南于国有矿业企业往往拥有现成的机器设备，并得以在早先的折旧费中提取新增设备的资本金，因此，假如矿山所需要的挖掘、建设和安全设备一样的话，国有企业将具有较强的竞争力。

假设国有企业在劳动力成本上的劣势可以和其设备投入方面的优势相抵消，则非国有企业将和国有企业保持相同的成本水平。如果劳动力成本高于设备成本，国有企业就必须进一步降低其设备成本。如果劳动力成本低于设备成本，国有企业则天然具有

竞争优势。非国有企业则反之。而国有企业的劳动力成本基本无法变动，因为国家有同定的工资和待遇标准。同一市场上的竞争对手的战略(在这里主要体现为降低成本战略)，可以被看成是经济学或经济学法学中所说的“博弈”。即一方行为以对博弈对手的预期为前提。当一方预期对方将会降低某一部分成本以提高竞争力的时候，它必然采取同样的手段降低成本。在降低成本成为竞争关键因素的时候，它就成了“占优战略”(Dominant strategy)，因为每一方不管别人采取什么战略，它都将采取这个战略。因此，在竞争过程中，即使某一方已经占有优势，它也将采取它的“占优战略”，因为存在对对方战略的预期。从表面上看，这有助于提高劳动生产率，提高我国能源生产的水平，有利于竞争．并使资源向效率更高的资本转移，形成社会化大生产。但是，由于矿业的特殊性质，即对安全的严格要求，这个战略将对安全生产产生相当负面的影响。

根据上面的分析，我们可以得出的结论是，矿主要想在市场竞争中获得平均或超额利润，必须在劳动力成本和机器设备两方面降低成本，而国营矿业企业由于存在历史原因，不大可能显著地降低劳动力成本。理论上说．非国有的矿主可能降低矿工的工资等劳动力成本，因为我国低成本的劳动力供应充分，存在大量的农村剩余劳动力资源，在劳动力市场供大于求的情况下，是有可能降低劳动力支出的。但是，作为“成本”的劳动力，并非矿石或者机器，而是有血有肉．有需要有恐惧的人，因此，是否能招募到足够低价的劳动力，不仅要考虑劳动力市场的供求情况，而且还要考虑其他的影响。所以第二个要考虑的因素就是矿工。虽然在产品的成本构成中，劳动力只是以金钱支出的面目出现．但在劳动法和合同法上，矿工和矿主处于理论上的平等地位，雇佣合同的签定也以自愿为原则。矿工在本文所探讨的矿业运行体制中，是在利益追求上独立的主体。它与矿主的关系也可以适用法律经济分析的方法。

2．矿工非理性行为的内在原因。法律经济分析的基本出发点就是，“经济人假设”，其内涵是指所有的法律主体的行为的出发点，都是为了自己的“经济考虑”，这种经济考虑并非仅指金钱，而是包括金钱在内的各种利益。“经济人假设”的法哲学根基是人的理性，即在现实取向上，人的天性是趋乐避苦。趋利避害。经济人的目标归纳成一句话，就是使自己的利益最大化。在经济学法学的角度上看，就是使自己的乐和利的收益取得最大于苦和害的成本支出。

从矿难的角度看，可能很多人都和我有同样的最初感想，就是，矿工们是根本不理性的，他们的选择也是不经济的，因为生命和健康是无价的，以生命和健康为代价去赚取工资是非理性的，因为丧失生命或者健康就意味着不能再获得收入，甚至增加支出。可以说，在出现事故征兆的时候，还有众多的矿工坚持下井，导致自己葬身井下，证实了我的“非理性”论断。从这个角度来看，经济人假设似乎太容易被攻破了。但是，像我一样，很多人都可能会问，难道他们真的不怕死吗?难道他们真的连最简单的道理都不懂吗?

当我看到报道，说矿工的平均月工资是1800元左右的时候，我理解了矿工们的选择。在种田几乎不能有任何财产积累，只能勉强糊口的现状下，1800元的月工资，对于大多数民工来说，就是天文数字，在这个天文数字背后，是对未来生活的美好勾画。所以，我相信，所有的矿工都知道矿井的危险性，但他们还是义无返顾地戴好帽子，紧紧腰带，像荆轲一样走向矿井。而他们的老婆和孩子则惶惶地守在家里，盼望着一家之主和他的钞票的回来。我想，他们都清楚，他们是在拿命换钱，因为如果要拿力气换钱，换不来这么多钱，而且，有力气的人很多，肯拿命换钱的人却不多。我可以想象他们的悲壮心情，但我知道我不可能真切地了解他们的悲伤和恐惧，而且，这些悲伤和恐惧并没有人在意。在大多数人眼中，他们只是劳动力，和一把铁锹或一个风钻没什么区别。

但是，同情救不了人，矿工们要的不是同情，他们要的是钱。应该说，矿工们拿的工资是相当高的，远远高于国家平均工资。那么是否因为劳动强度大呢?似乎并非如此，因为在全国各地的民工，大多从事强劳动的活，有时甚至像奴隶一样干活，但是据报道，深圳市的劳工工资20年来没有增长，一直保持在相当低的水平上，因为有持续的低价劳力供给。因此，可以得出的结论是，矿工的高工资，是由于高风险收入。其实质，就是生命和健康的价格。

3．矿主和矿工的博弈。矿工在理论上，也可以有另一种选择，即选择低风险、低收入的矿工作。矿工和矿主的相互选择关系，正好可以用博弈论的方法加以分析。矿主有三个选择，一是降低设备成本，也就是降低安全系数，提高工资；二是降低工资，提高设备投入，增加安全系数；三是同时降低设备投入和工资支出。相应的。矿工也可以有两种选择，即高工资和高风险或者低工资低风险．双方都存在对对方行为的预期。从矿工角度来看，由于国有矿业企业的准入限制，劳动力市场上的民工往往只能选择非国有企业。而非国有企业往往在设备投入方面较国有企业存在劣势，所以矿工将预期非国有企业可能采取高风险的战略以降低成本，即使是低工资，非国有企业也仍然可能采取高风险的战略，当矿工对矿业企业的战略不甚清楚时，矿工必然选择高工资，因为当高工资和低工资存在同样的风险时，高工资的收益较高。这就是他的利益最大化努力。所以，选择高工资就是矿工的最优战略。而在矿主一方，由于不论博弈对方采取要求高工资还是低工资的战略，降低设备投入都将带来自己的利益最大化，所以，矿主有选择减少设备投入的倾向。由此看来，在博弈过程中，矿工将选择高工资战略，而矿主则选择高风险战略。

细心的读者会发现，以上的分析漏掉了一个很关键的因素，就是矿主的风险成本，即发生事故后所应承担的支出。在高风险的战略中，事故比例增大，风险支出可能增大，因此可能影响矿主对高风险战略的选择。由于博弈双方的信息不对称状况可能在长期阶段得到一定改善，矿工可能转而选择低风险战略，而在长期阶段，风险成本将成为矿主除以上所列的成本之外的重要成本，矿主也可能选择低风险战略，因此，博弈结果将有可能转变为低风险战略的吻合。这种最优战略的配合，称为“帕累托最优”(Pareto superiority)。我认为，博弈不应被视为瞬间过程，而应看作阶段过程。应当看到，在不同的阶段，随着信息不对称状况的变化．博弈结果可能随之改变，也就是说，可能存在多个“纳什均衡”(Nash equili-brium)。那么，为什么众多矿业企业都不约而同地选择了高风险战略呢?本文将在后面作详细说明。

根据上述分析，在初始阶段，矿主和矿工的博弈结果就是高风险和高工资。表面上看来，这是一个双方自愿的选择，都代表着各自的利益最大化努力，从某种程度上说，他们各自都符合“经济人假设”，对于当时的主体利益是一种理性选择。但是，很明显，其结果在社会整体看来，是非理性的。这种个人的理性和整体的非理性之间的尖锐矛盾，就是所谓的“囚徒困境”。当这种尖锐矛盾仅靠市场力量无法解决的时候，根据20世纪以来的通常认识，当市场失灵时，政府应当介入。于是，才有了政府的监管和法律的制裁。但是，应当看到，政府，无论是作为社会利益的代言人还是自身利益的维护者，都有着独立的利益取向，即使是法律，也存在利益取向的问题，所以。政府作为监管一方，实际上也参与到博弈中来，法律也成为重新配置市场资源的方向盘。

4．政府作为第三方参加博弈。

由于矿业企业所在的地方政府和上级政府，主要是指中央政府之间存在利益差别，所以，将地方政府和中央政府作为独立的主体进行分别分析。在分析之前，仍然需要对政府作“经济人假设”，因为政府是某种利益的代表者，这些利益并不一定是财政上的利益，也可能是政治上或道德上的利益。总之，政府监管的目的，就是使综合收益高于综合成本。当然，收益和成本的内涵会因为主体的立场不同而有所区别。地方政府在矿业上的收益有以下几项：矿产资源税和矿产资源补偿费；其他税费的征收；增加经济总量；增加就业。地方政府的成本则有：行政监管的费用；环境保护的成本；一旦发生事故时需要支出的救助和赔偿费用以及领导者的行政和法律责任。分析地方政府的成本，行政监管的费用是由矿业企业的税费所补偿，后者很明显远高于前者；环境保护的成本一般政府并不在意，而且还可以通过征收排污费的方法抵消成本，甚至增加收益；事故成本。事故造成的对矿工的生命健康损害赔偿，通常由矿主负责，也可能是保险公司负责。发生事故后的救助一般也由矿主负责。行政领导对发生事故的行政和法律责任，必须有滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊的情节，即违法发放许可证或对安全隐患不予调查和处罚的情况。也就是说，如果没有违法发放许可证，或者已经进行调查处理的，可以免除行政主管的责任。这表明，行政主管机关承担的是过错责任，它只需要证明自己曾经对违反矿山安全管理的企业进行过一定的处罚，就可以免责，而不用承担任何成本。

根据有关的报道，发生事故的矿。都曾经接到过有关部门的所谓“整改通知”，以及多次的处罚决定，直到发生矿难。而根据矿工的反映．矿主普遍将这种处罚作为行政机关甚至官员个人进行收费和捞取好处的方式，矿主往往派专人进行搪塞，请吃请喝送礼．很容易“摆平”。可以说，在对矿业企业的安全检查方面，地方政府主管机关不仅没有相应的法律责任，而且拥有巨大的收益，甚至检查者个人也可以从中受惠。

既然政府只有收益，同而没有责任，因此政府必然对矿山的经营采取“扶持”态度，对其安全隐患也就没有彻底杜绝的积极性。如果用小人之心度之，假如没有安全隐患，那里来的罚款和好处呢?

作为监管对象的矿主，由于行政主管部门的检查、罚款等而产生的费用，将增加其成本，因此，矿主更加具有降低成本的需要。而由于政府其实并无彻底消除安全隐患的现实动力，矿主在与其博弈的过程中，将乐于采用降低安全投入的战略。

地方政府的上级政府，主要是省级政府和中央政府，其利益取向与地方政府有所不同。由于直接利益不如地方政府那么明显，而一旦发生事故，在政治影响上可能对其不利，因此，可能出现其成本大于收益的情况，也就是说，上级政府存在杜绝矿难的动因。但是，由于上级政府不能对矿业企业直接行使管理权和执法权，因此无法直接影响矿业企业的战略取向，同时，由于上级政府无法对地方的矿业生产拥有足够的了解，因此对安全生产和矿难的信息主要来源于地方政府的汇报，很难想象中央政府每次矿难都派出庞大的调查组直接进行调查，除非事故影响非常之大。即使在上级政府直接介入调查的情况下，也很难追究当地政府的行政和法律责任，在现实中，确实也没有几个主管官员受到法律制裁，至多是一些申斥而已。比如一个视察的高官就对当地官员说，“你们是干什么吃的!”但是，他们除了会面红耳赤之外，还能有什么实际的成本呢?所以，上级政府对地方政府的影响力在这个方面上是有限的。

根据本文的分析，在长期博弈的过程中，矿工和矿主都将会由高风险战略转为低风险战略，但是，由于政府的监管的存在，给双方博弈增加了变量，由于监管的措施流于形式，实质上是为团体和个人获取利益，因此．不但未能从法律上对高风险进行限制，反而增加了矿主的成本，因此造成矿主有进一步降低成本的需要，诱使矿主进一步减少安全投人。所以，从某种程度上说，正是政府的监管造成了矿难。

二、问题所在

综上所述，由于我国关于矿业安全的法律法规的一些问题，使得政府监管不但没能限制，而是促使矿难的发生。问题之一是：责任主体不明确。以“矿长”为安全事故责任主体，混淆了管理者、经营者和所有权人的不同责任，使责任主体的范围过于狭窄，使所有权人得以逃脱法律制裁，从而降低了矿主的风险成本。问题之二是：将行政机关的责任最小化。相关法律法规中对行政主管机关对于矿难事故的责任言之甚少，并且只有在存在严重的违法和过错的情况下，才可能被追究责任，使得监管机构和人员的风险成本最小化。问题之三是：即使是这些存在问题的法律法规，也远远没有得到足够的尊重。资本和权力结合起来，对抗法律。基层政府成为矿主的挡箭牌。大量非法开采的现象得不到制止，更增加了合法企业的竞争压力。政府责任人员未能受到法律的制裁。正如众多的法律经济学家所鼓吹的，提高违法犯罪的成本．将一定减少违法犯罪。但是，我国的法律和现实却致力于降低违法犯罪的成本。

另外一个造成矿主选择高风险战略的原因是，我国矿产资源的国有制度。根据《矿产资源法》，所有矿产都属于国家，因此，矿主只是拥有开采权，按期交纳矿产资源税等税费。因此，矿主，主要是非国有性质的矿主，将倾向于在最少时间内，以最少的成本获取最大的利润，而不会追求长期的利益，也不会制订长期发展计划，因此，矿主一定会选择“竭泽而渔”的策略，即使发生事故，由于矿主并不拥有矿的产权。他可以马上收拾“金银细软”，抬腿走人，不必担心和尚跑了以后，庙被充公。同样，由于采取短期策略，矿主将倾向于选择短期的投入，比如人员工资，而避免长期投资，比如设备投入，因为后者的回报慢。所以，现有的矿山开采权制度，由于所有者和经营者分离，而所有者未能行使监督权力，致使经营者的利益与所有者的利益出现分歧。

分析过病因后，本来是应该开药方的，但是法律并不能完全解决行政裁量的问题，有些问题需要在行政部门内部解决。另外，既然病因已经查明，方法也就不言自明了。因此本文将不对解决办法进行讨论，就此打住。

(作者单位：东南大学法律系)

[责任编辑：钱国华]