透视廉政公积金

刘长发

廉政公积金制度，是一些国家根据经济学上对公务员也是“经济人”的假设而制定的、从利益角度防止官员腐败的机制。在我国，尽管反对的意见总是高于赞同的声音，但廉政公积金仍然以不可阻挡的气势在一些地方和部门中迅速推行开来。现在所实行的廉政公积金，大体上来源于公务员的福利基金，有的地方还从公务员个人工资中扣除一部分。按照现在通行的规定，如果公务员在任职期内未出现违规违纪行为，退休时将根据级别不同有望拿到十几万、几十万元的公积金，有的地方甚至可能达到一二百万元。但如果任职期内出现违规违纪行为，则将酌情扣发部分乃至全部公积金。显然，这是一项注定要引起广泛关注的实验，对它在我国全面推行的可行性进行深入分析和探讨，很有必要。

一定历史条件下行之有效。的反腐举措

从本质上说，廉政公积金是另一种形式的“高薪养廉”。由于单纯依靠法律惩处难以杜绝官吏的贪婪，为了奖励廉洁，我国历史上就曾实行过高薪养廉，即由国家发给官员较为丰厚的俸禄，使其不致因有生活之忧而走上腐败之路。清朝则干脆在官员额定的俸禄之外另行增加大大高于俸禄数额的“养廉银”。如果说高薪养廉制度有其合理性，就在于它迎合了人性的基本需求。这种基本需求不仅包括人的生存的方面，也包括与人的社会地位相称的经济收入和开支。廉政公积金利用公职人员对较高的既得利益不愿轻易失去的心态，使他们在守法与枉法的利害得失面前，宁愿选择守法拒贪以保持已有的名誉、地位和经济利益，而不愿选择贪赃枉法可能带来的利益损失和法律严惩。因此，无论是宋朝的“重禄重法”，还是清朝雍正年问的“养廉银”制度，都在一定程度上起到了养廉抑贪的作用。这种效果是客观存在、有史为证的，不能轻易否认。

在现代社会，一些国家和地区实行的廉政公积金，也确实使许多公职人员做到了廉洁从政，自觉约束自己的行为。如在新加坡，公务员只要做好本职工作，不出大的差错，不违法乱纪，就不会被解雇，且可以获得较高的工资福利待遇，退休后还可获得一笔丰厚的廉政公积金，这使很多人感到没有必要为获取不法收入而冒丢掉这个“金饭碗”的危险。这通常被认为是使新加坡政府成为世界公认的廉洁、高效的政府的一个重要原因。

当前，我国的反腐倡廉工作已经进入了一个整体推进的时期。一方面要加强制度建设，切断权力寻租的链条；另一方面也可以在利益防腐方面进行必要的尝试。经济学理论中有一个“治腐杠杆”——腐败被查处的可能性越大，今后继续在位所获得的收人数额越大，从政者的心理砝码指向廉洁的群体越大；而腐败被查处的可能性越小，今后继续在位所获得的收人数额越小，从政者的心理砝码指向廉洁的群体也就越小。从这个角度看，当廉政公积金达到一定数额的时候，它就会成为公务员的一把利益“戒尺”，大大增加违规腐败的成本，从客观上起到控制腐败的作用。廉政公积金倡导的是“腐败成本高、廉洁收益大”的思想，在一些发达国家和地区也确实起到了倡廉、助廉的作用，因此，许多人对廉政公积金的尝试给予肯定，认为这是一种利益防腐的好办法。而且，这样的制度设计也确实在实践中取得了一些廉政绩效。例如，据统计，在实施廉政公积金的第一年里，某省公安民警发生违法违纪案件数比上年同期下降了27．27％；其中，贪污受贿、违反财经纪律等涉财案件数和涉案人数同比分别下降了56％和50％；省公安厅机关甚至没有发生一起违纪案件；该省一个市的公安局在试行这一制度的半年间，民警违法违纪案件同比下降了72％，这样的数据还是很有说服力的。

廉政公积夠金作用的局限性

应当看到，权力之所以趋向腐败，是权力资源本身的稀缺性、人性的私本质和权力异化的可能性这三大因素共同作用的结果。廉政公积金仅仅是针对人性的私本质而提出的，对权力的稀缺性和权力的异化没有影响力，因此，它不可能杜绝腐败现象的发生。同时，廉政公积金对于解决腐败问题的制度设计，采用的是承认这种私本质的客观性，并在适当范围内通过合法的手段予以满足的方法，这样可以使一部分潜在的腐败者因需求得到满足而放弃腐败。它还通过增加腐败的成本来作用于手握公权力的人，使他们在私本质的作用下因趋利避害而放弃腐败的企图。正是由于廉政公积金不是从根本上抑制人类的私本质本身，而是与私本质妥协的结果，所以，它在反腐败上是不彻底的，也正是这种不彻底性导致了它的局限性。

廉政公积金直接影响的是整个公务员群体，附带影响的则是全体社会公众。公务员群体又可以分成两部分：少数手握重权的官员和多数普通公务员。制度之所以能改变一个人的行为取向，在于它背后的利害算计。面对这样一项制度，每个公务员都要考虑自己行为选择的成本收益。对那些手握重权的人来说，在经济上，廉政的收益是公积金，而其成本则是放弃腐败所得。这时就有一个比较：两者的数额大小和腐败被发现的几率。一般来讲，腐败所得的数额远比廉政公积金要多，但它要付出担心被查处的心理成本。此时，能左右其选择的是打击腐败的力度和隐藏腐败的难度。在这样的选择中，一部分人会选择廉政，但人总有侥幸心理，因此也必定会有人选择腐败。对于那些普通公务员来说，廉政公积金基本上就是纯收益，让他们选择廉政是没有问题的，因为他们还没有腐败的“资格”。如果廉政公积金的效果只是变相地提高了公务员的收入，而且不是一个小数目，那么，它带来的一个敏感问题就是对社会公众的心理影响。如果在实施廉政公积金的同时，官员队伍的廉洁程度并没有得到提升，腐败现象也没有减少多少，就更可能招致公众的不满，使这项制度完全背离它的初衷。

实施廉政公积金制度的必要条件

从社会条件来看，与普通群众相比，我国公务员的收入已经接近或算得上是“高薪”了，实在没有必要在此基础上再加上廉政公积金这个另一种形式的“高薪”。香港公务员的高收入是举世闻名的，它的一般公务员月收入在2万港币左右，而普通市民则在1万港币上下，二者之比约为2：1。据国家统计局对全国5万户城镇居民抽样调查资料显示，2004年上半年，城镇居民人均收入4815元，月均769元，而我国内地公务员月薪在1000元至数千元不等，与普通居民相比，大体也在2：1左右。而且，我国公务员的收入除了以工资形式表现之外，还有大量的非工资形式的收入，包括名目繁多的补贴、福利等。事实上，我国公务员的工资收入与非工资收入的总和已经远远高于其他大多数社会阶层。按照国际惯例，公务员的总收入和生活水平的参照系数应相当于社

会上大多数成员的中等偏上水平，就这个标准来看，我国公务员的整体收入水平已接近或达到了这个参照系数。这一点，仅从近几年来不断升温的“公务员报考热”中就可以得到证明。当前，公务员在社会上已普遍形成了“待遇高”、“工作体面”、“职业稳定”的认识定位，至于说还有公务员低薪的说法，在我看来，主要是个衡量标准问题。如果一味地与特定的精英阶层相比，与成功的企业家相比，与演艺界、体育界的明星相比，与发达资本主义国家的公务员相比，我国公务员的收入当然还属“低薪”，但这种比较是缺乏科学性的，不能成为在当前推广实施廉政公积金的理由。

当前，廉政公积金制度的实施范围大多集中在一些拥有执法权、审批权而被社会公认为“有钱有势”的强势部门，如法院、公安、税务、工商、人事、财政等，而那些被视为“清水衙门”的部门则鲜有所闻，这一现象非常耐人寻味。它一方面反映了这些强势部门对建立反腐新制度以整饬队伍的迫切需求；另一方面也提出了一个疑问：何以廉政公积金会成为强势部门的“专宠”?对于此类大起争议的制度，一些部门却顶着舆论压力，以种种手段强行推进，一定程度上显示出公众应有权力的削弱和部门权力的肆无忌惮。事实上，廉政公积金在当前的实施，进一步加大了部门差别、行业差别和地区差别，只会引起社会各界对公务员整体形象的隔膜与猜疑，加剧社会的不公平感。

从法制条件来看，在现有法制体系中设立廉政公积金显然缺乏法律依据。《国家公务员暂行条例》第70条明确规定，除国家法律、法规和政策规定外，国家行政机关不得以任何形式增加公务员的工资、保险和福利待遇。所以，单位若将行政经费作为廉政公积金发放给公务员个人，则完全属违法行为。退一步说，法律上的保证金应当是行为人个人的财产，廉政公积金用来源于公民税收的行政经费来为公务员的个人行为作保证，是没有法理依据的。还有，廉政公积金若来源于对公务员个人应得工资的部分扣除，则涉嫌违反《中华人民共和国民法通则》。根据《民法通则》，财产所有权包括占有、使用、收益、处分等四种权利，侵犯其中任何一种权利均属违法。廉政公积金中的个人工资部分，限制了公务员对其合法财产的处置、使用、支配，侵犯了个人的财产权利。

在一个法治社会里，对官员腐败行为构成威慑力的必须是透明的监管体系、严格的法律制度和对法律制度的严格执行。廉政公积金要发挥较好的作用，必须依赖于严明的法制。无论是作用于预备成本还是作用于处罚成本，廉政公积金的实际效果都必须与“被处罚的概率”相乘。这个概率大于0而小于1，它是法制严明程度的集中反映。法网越是严密，腐败行为就越容易被发现和查处，对腐败者来说，被处罚的概率就越高，反之亦然。所以，廉政公积金的效果会因法制的严明与否而被成倍地放大或缩小。这不仅仅是理论上的推断，我国历史上的成败经验也反复证明了这一点。“养廉银”在清朝雍正年间曾起到过较好的作用，但到了乾隆年间却因为法制的废弛而失去了作用。不难设想，如果任何腐败行为都得不到应有的惩罚的话(这当然仅仅是理论上的假设，因为“被处罚的概率”可以接近于0，但不可能等于0)，廉政公积金的预期效果就将丧失怠尽。只有在腐败行为的被惩罚概率无限接近于1时(同样只能接近，而不可能等于1)，廉政公积金的效果才能被发挥到最大。显然，我国现有的法制体系还远不能达到这种要求。

从经济条件来看，我国的经济实力还没有强大到足以支付巨额公积金给公职人员以养其廉的程度。我国公务员基数十分庞大，官民比例高达1比30，个别地方甚至高达1比9，财力本已不堪重负。种种迹象表明，在近期内要大幅度精简公务员队伍也不现实，不能预期吃财政饭的人在短期内会大幅度减少。在这种情况下，要支付公务员每人十几万元、几十万元、甚至一二百万元的公积金，对整个国家来说无疑是天文数字，是财政所绝对负担不起的。事实上，连深圳、苏州这样的发达地区都表示“政府不可能拿出太多的钱做廉政公积金”，更何况那些连公务员正常的工资都无法按时、足额发放的地区。

从制度的配套来看，我国尚不具备实施廉政公积金的充分条件。新加坡等国家对公务员实施廉政公积金制度，其基本前提是它们已经具备了严密而又完备的监管体系。它不仅包括一些惩罚性的法律措施，而且也必须有预防性、保障性的制度措施。由于立法周全而明确，执法严明，这些国家官员的腐败行为很难逃脱被查处的命运，并将为此付出极大的代价，从而使腐败的成本远大于收益。反观我国，由于目前科学的公务员绩效考评、廉政监督、腐败惩处体系等相关制度还没有建立健全，致使现有的廉政公积金制度存在着一些致命的缺陷。例如，既然廉政公积金的设计初衷是立足于建立利益反腐的机制，那么，利益的合法性及其来源和分配就成了这一创新必须要解决的问题。而恰恰在这个问题上，目前廉政公积金的制定过程缺乏正常的程序。在许多地方，廉政公积金由财政支付，而批准的部门竟是纪委。按照程序正义，纪委可以从科学性上对此事进行研究，提出建议，但没有权力批准财政出这笔钱。而且，这个制度的制定者和批准者本身又是制度的受益者，这就很难令人信服了。问题不仅在于缺乏制度，更在于缺乏制度的严格执行。这样一来，廉政公积金倒很有可能让那些没被查出的腐败分子在退休时再捞上一笔，这显然是与制定廉政公积金制度的初衷相悖的。总之，廉政公积金制度的最终出台，有待于相关的制度配套。只有政府真正做到了依法行政，公务员的行为真正被置于全社会的监督之下，腐败分子受到了应有的惩罚，公务员队伍的廉洁才能得到根本上的保证，此时，作为辅助措施的廉政公积金也才能发挥出应有的作用。

积极探索利益防腐的新路子

用利益机制探索防腐措施、创新防腐制度，是从源头上加强廉政建设、遏制腐败行为的一条新路，也是通过改革逐步铲除滋生腐败的土壤的重要途径。在这方面，应该调整现有利益格局，逐步建立合理的公务员收入增长机制，有效地解决社会分配不公的问题，为从政人员廉洁奉公创造良好的外部环境。

首先，要在不断提高人民收入水平的基础上，建立与经济发展和财政状况相适应的公职人员收入增长机制。要规定所有公务员只能有一个收入来源，除此之外的收入来源均为非法，逐步取消党政机关各部门在收入分配上的自主权。公务员的补贴要明朗化。现在在一些部门，公务员补贴实际上是“暗箱操作”，合理补贴与不合理补贴相互混淆，导致公务员补贴的恶性膨胀。现在，在不同部门工作的公务员，收入差距往往会拉得很大，这是极不

正常的情况。为此，要统一规范岗位津贴标准，实行公务人员收入透明化；对差旅费、公务用车、公务接待等公务消费项目进行改革，逐步走社会化、市场化、货币化的路子。在此基础上，才能考虑探索建立和完善廉政奖励基金和公务人员廉政公积金制度。

其次，公务员数量必须精简。能够起到“戒尺”作用的廉政公积金数额一定不小，如果在一个人浮于事的庞大队伍中发放，显然是不可能的。建立一支精干、高效的公务员队伍，才有可能让真正的人才享受优厚的待遇。廉政公积金的真正障碍不是来自于其他方面，而是来自于机构臃肿造成的浪费。因此，廉政公积金只能随着政治体制改革的深入而逐步配套实施，这样才能达到良性循环。廉政公积金既然是作为一种法律制度来考虑，就不是一朝一夕的事情，必须有长远的实施规划。从某种意义上说，它的最终实现也取决于政治体制改革的进程。

第三，务必强化廉政公积金的执行力度。现行的廉政公积金制度，一般规定按违规程度“酌情”扣发公积金，这样做的弊病是助长了公务员的侥幸心理，降低了威慑作用。在香港、新加坡，它们的廉政公积金制度都是“不出问题全额拿走，出了问题一分不拿”。而且，它们的廉政公积金是深嵌在公务员基本福利中的，如果“犯了事”，日后的养老金等也一扫而光。这样的制度设计，迫使公务员把哪怕最小的违纪都当作最大的违纪一样看待，防微杜渐。这就牵涉到廉政公积金制度的一个核心难题，即违纪就要剥夺公积金，这是制度设计的起点，而且，关于违纪的规定必须细之又细，有利于操作。例如，在美国的纽西文市，对市长每次请客吃饭的金额都做了明确规定，超过就算违规。在一些国家，政府的官员守则非常烦琐细致，有字典那么厚。但正是这种看似烦琐细致的规定，使每个官员都清楚自己能做什么、不能做什么；也使执法、执纪部门有作为的明确依据。在这一点上，“烦琐细致”要比我们一些看似严厉的“原则性规定”强得多。因此，我们也应该就公务员工作、生活的各个方面制订出具体、详细的规定，并明确地用制度将一切违规行为与取消全部廉政公积金相联系。从某种意义上说，防止公务员迈出腐败的第一步，是对他们的最大爱护。因为无数事例说明，很多“大贪”的第一次伸手，都是从所谓的“小钱”开始的。

第四，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行配套工作机制。防腐体系包括教育防范、公共权力配置、公共财政管理、公平择优用人、监督管理、查案惩处、廉政激励和测评预警等多个方面的工作机制，基本上涵盖了所有公共权力部门。廉政公积金只是反腐体系的一个环节，缺乏其他环节的配套，廉政公积金就形同虚设，甚至是适得其反。因此，当前最重要的并不是急着实行廉政公积金，而是把相关细则、配套体系建设齐备。腐败的本义或实质内容就是公共权力的私用，因此，防腐体系建设必须抓住产生腐败现象的根本原因，从规范公共权力的运行人手来防止公权私用，减少腐败机会和收益。从这个意义上说，要杜绝腐败，还是要以规范事权、财权、人事权为目标，以深化行政审批、财政管理、干部人事制度改革为主要内容，以建设行政服务中心、会计核算中心、招投标中心和经济发展环境投诉中心等为载体，促进反腐倡廉工作的制度化、规范化、法制化。

(作者单位：中共郑州市委党校)

[责任编辑：王清明]