重塑公共财政框架下的义务教育财政管理体制

崔景华

摘要:我国是成功实施财政分权化的国家之一。据统计,大约70%的公共支出发生在地方，即省、市、县、乡；其中55%以上的支出是在市、县、乡里发生。我国地方政府承担了大部分公共事业支出，而这种分权化的财政管理体制其成效也是十分显著的。在这种背景下，作为公共财政框架部分之一的义务教育也实行了分权化管理，义务甚至教育办学的责任落在了以县、乡为主的地方政府身上。而我国庞大的义务教育事业由县、乡村脆弱的财力来承担，可谓“杯水车薪”。一些农村地区和贫困山区学龄儿童无学可上，无书可读等现象屡见不鲜。可见过度分权化的义务教育财政管理体制是制约当今中国义务教育发展的症结所在。

关键词:公共财政; 义务教育;财政管理体制

一、 义务教育及其财政管理体制现状

（一） 我国现阶段义务教育规模状况

在我国人口众多，义务教育规模巨大，加之学校的地区布局也不尽合理，“条块分割”状况严重。而长期以来又片面追求“大而全，小而全”的办学模式下，几乎是“村村有小学”、“乡乡有中学”。仅以1998年为例，全国小学生人数为1.4亿，普通初中生人数约0.54亿，而这将近2亿的中小学人口，县镇及乡、村就承担了1.7亿左右，其所占比重为85%（表一、表二），教师人数达900万之多。受义务教育的人口很大一部分集中在农村，造成了农村义务教育任务过重的严峻局面。

（二）义务教育财政管理体制

如上所述，我国教育规模庞大，应受教育人口众多是中央把义务教育事权分配给地方政府的重要原因之一。按照1986年通过的《义务教育法》规定，我国实行“地方负责、分级管理”的义务教育体制，实施“重心下移”的教育发展战略，即在中央政府统一领导下，由地方各级政府负责，按省、县、乡分级管理，各级教育主管部门在本级政府领导下，具体组织、管理本行政区域内实施义务教育工作。在此基础上，中央和省政府制定公用经费、人员经费标准；地方各级人民政府负责筹措本级义务教育事业费和基本建设投资；中央和地方政府视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区给予适当补助。这种分权化的教育财政管理体制明确了各地方政府的职责，突出了因地制宜的办学模式，但与此同时也加重了以县乡为主的各级地方政府的财政负担。

二、 问题及原因分析

（一）地方政府事权与财权严重不平衡，是我国义务教育分权化财政管理体制中存在的最主要问题。

在分权化的义务教育财政管理体制下，地方政府承担了义务教育的主要责任，而在地方政府中责任又层层下推，在农村推到了乡级政府。县、乡一级财政是义务教育的主要承担者和经费投入主体。据统计，现阶段70%的公共教育支出是由县、乡/镇承担的，提供教育服务是其最主要的一项职责。从全国平均指标来看，一个县要把25%的支出用于教育①。但在财力分配上，我国与多数国家一样，上级政府（中央、省）集中了大部分收入。我国现行的分税制财政体制，强调中央政府的需要，政策的实施结果使得中央政府的财政收入不断增加而地方政府财政收入比重却不断下降。中央和省级政府掌握了主要财力，但不承担义务教育的财政责任；县、乡政府财力薄弱，却承担举办义务教育的筹资重任是义务教育举办责任与财力不对称问题的主要体现。

（二）转移支付制度不完善，义务教育资金无法得到及时补充。

在各级政府间义务教育的举办责任和财力分配不对称的情况下，解决办法只能是实行财政转移支付。财政转移支付是政府间的财政资源转移，主要是上级政府对下级政府的转移。我国义务教育的财政转移支付制度主要包括：中央政府的“国家贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款等，转移支付总额约占义务教育总支出的1%左右。省、地两级政府的义务教育专款拨款全国各地不尽相同，但总量均不大。虽然2001年我国义务教育财政体制有了很大的调整，实行了以县为主的体制，但落后地区县级政府同样财力薄弱，无法承担义务教育的巨大经费需求。这种调整没有解决落后地区义务教育的财政问题。

（三）地方政府义务教育预算体制不健全，预算约束力软化。

由于分权化的义务教育财政管理体制，造成了各地方政府预算口径不统一，预算体制不健全。义务教育资金在编制、拨付、使用时的硬预算特征没有得到真正体现，且预算外资金所占比重增大。其一，农村义务教育经费没有独立的预算科目，再分配等级偏低，预算资金编制初期就留有较大缺口，不能满足义务教育的基本需求，多数靠学校和学生自筹解决。其二，教育预算资金在拨付、调度、使用中性质易变，地方教育部门挪用学校经费，人员经费挤占公用经费的现象时有发生，预算约束力软化。其三，教育预算资金使用效益低，缺乏过硬的考核评估机制。重投入数量、轻产出效益是现行义务教育资金分配约束不力的重要表现。

(四)税收政策不完善，义务教育缺乏稳定的经费来源和投资激励机制。

一方面，现行的分税制财政管理体制，使得农村地区无法获得稳定的税收收入。究其原因是因为农村地区尤其是中西部农村地区，居民收入水平低，可支配财产少，营业税、个人所得税、房产税等地方税源贫乏所致。为了解决义务教育经费的巨大需求，地方政府只能将负担摊派到农民和学生身上。另一方面，现行税制中的相关税种的税收优惠措施，在形式和种类上比较单一，无法贯彻政府促进教育发展的意图，缺少应有的系统性与前瞻性，费用扣除的标准偏低；税收优惠的适用与受益范围比较窄，主要体现在个人所得税制和企业所得税制中，制约了税收优惠措施对鼓励社会投资办学的激励作用的充分发挥。

三、 完善我国过度分权化的义务教育财政体制的基本思路与建议

调整和完善分权化的义务教育财政体制，必须重新确定各级政府的职责，本着事权与财权相对称的基本原则，尽快建立各级政府分摊义务教育成本的投入机制，确保各地区义务教育的协调、稳定发展。

（一） 突出中央和省、县、乡地方政府法定责任，确立以省为主的义务教育责任机制，加大中央的宏观调控力度。

1、 确立以省为主的义务教育责任机制。出于我国义务教育事业过于庞大，而经费不足等问题的考虑，义务教育的主要责任要落实在省级政府上，让省级政府依照各省情况制定各种义务教育事业方案和筹资计划，承担主要办学责任，然后再层层落实到各县、乡有关部门。

2. 提高中央政府在义务教育中的宏观调控力度，协调各地区教育均衡发展。中央政府要在宏观上把握各地区间教育资源配置不公与机会不均等问题，经济发达，教育经费充足地区中央少给或不给予投入，由省以下（不包括省在内）政府财力自行解决；而中央投入重点放在欠发达地区和西部贫困地区，对于这种地区，中央要对其义务教育全面介入，保证这一地区义务教育投入达到全国平均水平。从而建立和规范财政转移支付制度，充裕地方政府的财政收入。

（二） 合理划分各级政府义务教育投入比例。

在明确了各级政府之间的事权以后，按其事权大小，划分其应承担的教育经费投入比例是至关重要的。要打破现行的教育财政体制，把只局限于本县负担本县解决的教育体制改为各级政府共同负责的体制。因此，义务教育经费从全国平均值来看应在中央、省、市、县四级政府中按4：3：2：1的比例分摊。具体说，中央财政负责“教职工基本工资”发放工作；省财政负责“教职工的地方津贴”；市、县级财政共同负担日常开支等“公用经费”；大型校舍建筑和危房改造等项基金需求，主要通过中央和省级财政转移支付解决。

（三）完善教育财政预算管理体制，提高教育经费的使用效益。

提高教育预算分配级次，把原来属于社会文教费级次的教育预算单独列示，形成专门的国家教育预算管理体制，将教育经费由国家预算中的第二次分配升格为第一次分配，同时扩大行政部门在各自教育预算编制上的权限，按各地方实际情况，编制预算报告，由各级教育部门支配教育经费的分配权和管理权，促进教育财权与事权的统一。实行教育预算单列后，教育部门应加强对生均教育成本和教育经费需求总量的测算，注重教育中的“投入产出率”，使教育预算的编制和分配更加科学化、公开化和民主化。

（四）确保义务教育经费来源的主渠道，拓宽新的经费来源形式。

1、保障义务教育经费主要来源。原有的用地方教育费附加和教育筹资等税费来资助教育的方式，来源不稳定、数额有限，而且无法做到专款专用，加之农村税费改革更是加剧了教育经费的短缺。所以，政府应选择新的经费渠道来解决经费短缺问题。这方面可借鉴国外的一些做法，如美国，将各州的财产税作为教育经费的主要来源，因为此种税税基稳定丰富，税收来源不会因为经济的波动而有较大的起伏，保证教育经费的稳定和充裕。

2、开拓新的经费来源形式。可借助我国现今博彩业蓬勃发展的大好形势，发行教育彩票，这既是博彩业品种的创新，又是在国家教育投入不足而财政压力较大背景下，拓宽教育投入渠道，满足教育事业发展的一条重要思路。

（五）补充和完善政府对义务教育的补贴方式。

大力支持公共财政以外的社会各界力量介入义务教育领域，使得不论是发达地区还是贫困地区，学龄儿童都有平等的机会上学念书。在教育成本补偿问题上政府应起积极作用，从政府教育经费中取一定比例的资金来设立专项基金，而后以“家庭助学金”或“教育凭单”的形式发放给应受此福利的家庭和学生，用此款家庭可对私人提供的教育服务付款。

注释：①教育部2000年发布的数据中引用。

②中国驻日本大使馆教育处.日本的义务教育经费国库负担制度.国外教育调研，2000（7）

[参考文献]

⑴童 珂. 重塑农村义务教育投入机制问题研究. 财政研究，2003，（2）

⑵封北麟. “税费”改革后的农村义务教育投入保障机制. 当代财经，2003，（4）

⑶吴春山.义务教育财政转移支付制度研究. 中国财政信息资料. 2003，（3.）

⑷曲恒昌 曾晓东. 西方教育经济学研究. 北京师范大学出版社.

⑸贾 康.财政教育投入及其管理研究. 中国财政经济出版社.