“银龄讲学”政策执行的制约因素与路径选择

摘 要：“银龄讲学”政策既是应对老龄化、发挥退休教师作用的关键举措，也是促进乡村教育公平和学习型社会建设的重要手段。该政策自2018年首次出台以来，便持续受到多方重视，实施范围不断扩大。教育部等十部门于2023年联合印发《国家银龄教师行动计划》，为各学段实施“银龄讲学”提供全面指导。为进一步提升政策执行效果，更好地发挥其综合效益，研究聚焦“政策执行过程”这一影响政策成效的核心环节，以史密斯政策执行过程模型为分析框架，深入探讨影响“银龄讲学”政策执行效果的制约因素，并据此提出相应的优化路径。研究发现，制约“银龄讲学”政策执行的四大关键因素包括：政策文本本身的模糊性、执行机构规范性不足、政策目标群体面临多重挑战、外部环境的局限性。基于此，提出以下路径选择：增强政策文本的合理细化与实施准度、提高行政主体的执行能力与规范精度、健全目标群体的保障机制与参与深度、优化政策执行的外部环境与宣传广度。

关键词：银龄讲学；政策执行；史密斯政策执行模型

中图分类号：B230文献标志码：A

文章编号：1674-2338（2025）01-0085-09

DOI：10.19925/j.cnki.issn.1674-2338.2025.01.009

一、问题的提出

国家卫生健康委员会曾指出，“预计‘十四五’时期，60岁及以上老年人口总量预计将突破3亿，占比将超过20%，进入中度老龄化阶段。2035年左右，甚至会进入重度老龄化阶段”［1］。据统计，截至2023年底，全国60周岁及以上老年人口为29697万人，占总人口的211%，其中65周岁及以上老年人口21676万人，占总人口的154%。［2］在此背景下，为实施积极应对人口老龄化国家战略，加强新时代老龄工作，提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感，成为重要关切。［3］

2018年1月，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出：“实施银龄讲学计划，鼓励支持乐于奉献、身体健康的退休优秀教师到乡村和基层学校支教讲学。”［4］同年7月，《银龄讲学计划实施方案》指出“要进一步加强农村教师队伍建设，充分利用退休教师优势资源，调动优秀退休教师继续投身教育的积极性，提高农村教育质量”［5］，由此正式揭开了实施银龄讲学计划的帷幕。截至目前，共有15个省市区域针对银龄讲学颁布了对应政策文本，分别是重庆市、河北省、山西省、吉林省、黑龙江省、江西省、湖北省、湖南省、广东省、海南省、四川省、云南省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区。

“银龄讲学”政策不仅有利于充分发挥资深教师的专业影响力，服务教育发展，更是我国积极应对人口老龄化问题的重要举措。无论是2021年《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》的颁布，还是2024年法定退休年龄的延长，都反映出国家对应对人口老龄化的重视。因此，“银龄讲学计划”的意义尤为凸显。该计划是国家“积极应对人口老龄化，深入挖掘老龄社会潜能，调动优秀退休教师继续投身教育事业的积极性，推动建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国，加快建设教育强国”的重要举措。从2018年至2023年，教育部累计招募2万余名中小学退休教师，近1000名部属高校、部省合建高校等“双一流”建设高校退休教师开展支教支研。［6］在过去五年中，“中小学银龄讲学计划”“高校银龄教师支援西部计划”等在探索发挥退休教师人力资源优势，提升中西部教育发展水平方面已然积累了一定的经验。［7］

国家不断深化“银龄讲学”政策，以使其更好地适应时代变化和发展需求。比如2023年，教育部等十部门联合印发《国家银龄教师行动计划》［7］，为未来在基础教育、职业教育、高等教育等各学段全面、深入推进银龄讲学计划奠定了基础。然而，对于能够反映这一政策实际执行情况的相关研究仍然相对不足，缺乏对政策执行的全面梳理及政策执行问题的系统反思。为了更好地发挥银龄讲学计划的综合效益，本研究聚焦银龄讲学政策本身，以史密斯的政策分析模型为理论视角，系统梳理、反思银龄讲学计划在政策执行过程中的问题，并尝试分析问题背后的阻碍因素，继而探寻未来政策执行的有效路向。

二、理论框架：史密斯政策执行过程模型

政策学者格雷厄姆·艾利森（Graham T.Allison）指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能仅占1%，而剩余的99%取决于政策的有效执行。”［8］（P.176）因此，本研究将“政策执行”作为剖析“银龄讲学”政策执行效果的重要视角，并将史密斯的政策执行过程模型作为分析框架。

（一）史密斯政策执行过程模型

史密斯政策执行过程模型由美国政治科学家史密斯（Did B.Smith）于1973年在《政策执行过程》一书中提出。该模型指出，以下四要素（见图1）是影响政策执行成效的关键：一是理想化的政策，即具有合法性、合理性及可行性的政策方案，如政策文本是否科学合理、政策内容是否可行；二是执行机构，即负责政策执行主体，比如特定的组织、机构，是否有足够的资源以及能力确保政策顺利实施；三是目标群体，即政策的直接作用对象，其利益诉求、对政策的接受程度也会影响政策执行效果；四是环境因素，指影响政策执行的外部环境，如经济环境、文化环境、社会环境等。［9］在史密斯看来，政策执行就是这四大要素互动的过程。互动过程中会产生的“张力”（即紧张关系），需要借助“直接处理”或者“间接建制”（即建立新制）的方式予以“回应”、解决，进而使得政策顺畅执行，以实现预期目标。［10］

（二）模型适切性及分析框架建构

史密斯政策执行过程模型自提出以来，广泛运用于多个领域的政策分析。在教育学领域，该模型也已被用作分析“双减”政策、“县管校聘”“国优计划”等多项教师配给政策。银龄讲学政策是教育部组织实施的一项支教计划，鼓励各地招募身体健康、教育教学经验丰富的退休教师（以校长、教研员、特级教师、骨干教师为主，年龄一般在65岁以下，具有中级及以上教师职称），到脱贫地区、欠发达的民族县、革命老区县、边境县以及新疆生产建设兵团团场等农村及教育资源薄弱地区的县镇和农村学校讲学，旨在充分利用退休教师的专业优势和经验优势，以提升农村教育质量，促进教育均衡发展。［5］

对照上述四要素，结合银龄讲学计划具体内容，本研究构建出了如下分析框架（图2）：第一，理想化的“银龄讲学”政策方面：主要从“政策文本”的角度予以分析，重点关注文本中体现的政策内容是否完备、政策指令是否清晰、准确；第二，“银龄讲学”的政策执行主体：主要包含行政部门组织架构、执行人员的能力水平等，这些因素直接影响政策执行的效率与效果；第三，“银龄讲学”政策的目标群体主要为：退休后响应国家号召、重新加入教师队伍的银龄教师本人；第四，影响“银龄讲学”政策执行的外部环境因素主要包括：经济层面的政府财政支持、政治层面的组织保障、社会层面的宣传引导等。以上因素的交互作用，共同影响着银龄讲学政策的执行效果。

三、“银龄讲学”政策执行中的问题与原因

基于以上分析框架，研究将从政策文本、执行机构、目标群体、环境因素四方面系统反思“银龄讲学”政策执行过程中的问题及背后的可能制约因素。

（一）政策文本：内容规定的模糊性

政策文本作为政策执行的基石，其清晰性、合理性和可执行性直接关系到政策实施的效果与成败。针对现有国家层面实施的“银龄讲学”相关政策（见表1）进行文本分析发现，既有部分政策内容表述模糊，这不仅会给实际操作带来困扰，还可能导致政策执行偏差或执行效果较差。具体表现如下。

第一，在银龄讲学政策实施过程中，银龄教师与受援学校之间的权利与义务界定尚不明晰。尽管国家层面的相关政策普遍要求各受援县教育局与拟招募的银龄教师签订服务协议，旨在通过正式文件明确双方的责任与权益，如《关于做好2024年银龄讲学计划有关实施工作的通知》中指出，各受援县教育局应与银龄教师签订银龄讲学服务协议，保障双方权益。然而，这些政策文件往往未能详尽阐述银龄教师应享有的具体权利（如教学自主权、合理待遇、工作条件保障等）以及他们需履行的明确义务（如教学时间、教学质量承诺、遵守学校规章制度等），导致在实际操作中，双方权利与义务的边界模糊。

第二，关于银龄教师的管理与评价机制，目前亦存在明显的细则缺失问题。政策文件虽然倡导加强对银龄教师的管理与服务支持，以及建立科学合理的评价体系，但具体到如何管理、采用何种评价标准与方法来全面评估银龄教师的教学成果与贡献，则鲜有详尽的指导性细则出台。如《关于做好2024年银龄讲学计划有关实施工作的通知》中虽提到“对于工作期间表现优秀的，在评优表彰等方面优先考虑，可按照有关规定给予表彰、奖励。对于工作期间考核不称职或存在问题的，按照有关规定处理”［11］，但并未深入阐述具体如何实施。这在一定程度上影响了对银龄教师工作的有效监督与激励，也限制了银龄讲学活动的高质量发展。

在剖析银龄讲学政策实施过程中遇到的问题时，我们不难发现，其根源之一在于政策内容规定的模糊性。这种模糊性并非偶然，而是国家级政策在制定时为了兼顾各地域、各学校的差异性，力求广泛适用性的必然结果。国家级政策往往采用较为抽象和概括的表述方式，旨在赋予各地区一定的政策空间，以便根据当地实际情况灵活调整与落实。然而，这一初衷在实际操作中却可能引发一系列问题，例如各地在执行“银龄讲学”政策时往往难以形成统一的标准，导致执行过程中出现偏差。这种现象在学术界已多有论述，如“选择性执行”理论便揭示了政策执行者可能根据个人偏好或地方利益选择性地执行政策内容，从而使得政策效果大打折扣。［12］此外，有研究表明，当政策规定模糊时，容易滋生各种乱象，如资源分配不均、服务质量参差不齐等，这些都在不同程度上阻碍了银龄讲学政策的顺利推进。［13］

（二）执行机构：执行过程的欠规性

政策执行机构相关主体对政策的把握、所具有的资源、政策执行的能力等，均对“银龄讲学”政策的实施成效具有重要影响。在实践层面，尽管不少地区已然参与了银龄讲学计划的推进工作，但政策执行机构也面临着一些现实挑战。

第一，教育部门责任重大，但资源有限。银龄讲学计划涉及多个部门，比如2023年，《教育部教师工作司负责人就〈国家银龄教师行动计划〉答记者问》中指出，银龄讲学计划的贯彻落实需要各级教育、科技、工业和信息化、民政、人力资源和社会保障、卫生健康、科学院等部门发挥各自优势，甚至需要充分调动地方、学校、社会力量投入积极性。［14］当前，国家级相关政策多由教育部、财政部联合发布，肩负主要责任。但该政策并非仅仅吸引退休教师并安排他们到受援校任教那么简单，而是涵盖了银龄教师的后续生活、医疗保障等多方面。因此，仅依靠教育部门、财政部门，难以有效实现预期政策目标。此外，各行政部门均有其法定职责和工作重心。在原有任务紧迫的情况下，新的任务分配无疑会加重执行人员的工作负担，甚至可能影响本部门核心工作的推进。加之未提供额外的劳动报酬，协作部门及其人员对政策的认同度不高，部门之间存在结构性摩擦，导致教育部门在政策实施过程中孤立无援，步履维艰［15］，进而影响银龄讲学计划的落实效果。

第二，地方政策执行机构未能贯彻执行国家相关政策，比如部分省市尚未形成专业的计划实施工作小组，而是每年由各省份和兵团自行组建临时工作组并报送名单，缺乏对过程的全程追踪、对执行情况的总结与回顾，沦为“表面执行”，却不用为最终的执行结果直接负责，难以有效贯彻执行银龄讲学计划。另外，一些省市也没有出台规范的政策文本（见图3），没有做好上传下达、政策宣讲与解读等工作，也会影响政策效能。

以上难题的出现，和我国教育部门在权责划分上相对较弱的传统有一定的关系，教育行政部门常常在诸多教育改革中面临权责不符、资源有限的尴尬境地。一方面，教育部门肩负着重大的教育使命；另一方面，教育问题错综复杂，涉及社会诸多领域。然而，教育部门所能掌控的权力仅限于其系统内部，这也是教育政策执行不力的一个重要原因。对此，公众常将教育政策失败归咎于教育行政部门，实则不然。我国幅员辽阔，地方经济发展水平、教育资源分布存在一定差异，加之统一化政策标准与执行规范不够明晰、政府对这一新施政策缺乏系统监督与定期评估，因而可能导致银龄教师政策在不同区域、不同省市的实施过程、实施效果都存在较大差异。

（三）目标群体：银龄教师的挑战性

政策目标群体指那些由于政策的强制性而必须对其自身的行为模式重新进行调试的群体，他们对政策的接受度是影响政策执行成效的重要因素。［16］“银龄讲学”政策的目标群体以校长、教研员、特级教师、骨干教师为主，他们退休后被“返聘”的部分，是银龄教师的主要来源。

当前，银龄教师群体正在面临或可能遭遇一些挑战。首先，问题在于生活适应性与相关保障机制不足。鉴于银龄教师普遍年岁已高，若被派遣至偏远地区支教，他们不仅需要克服因地域转换带来的生活不便，如气候、饮食差异等，还需特别关注自身的健康保障问题。特别是在医疗资源相对匮乏的地区，就医不便可能成为一大隐忧。值得注意的是，根据教育部等十部门联合发布的政策指导，银龄讲学计划重点支持中西部脱贫地区、欠发达的民族县、革命老区县、边境县以及新疆生产建设兵团团场等义务教育阶段学校。这意味着许多银龄教师将前往这些条件较为艰苦的地区，他们不仅要快速适应新环境，还需评估个人身体条件是否足以应对可能的地域健康挑战。另一重大挑战则在于，有些银龄教师参与教育教学时，面临着参与模式单一、参与深度不足等问题。政策文本中明确提及，申请教师可以开展课堂教学、听课评课、开设公开课、组织研讨课、举办专题讲座等多种教学活动，以充分利用其丰富的教学经验和专业知识，辐射教师队伍建设、学校发展。然而，在实际操作中，不少银龄教师的角色往往被局限于课外辅导、临时性教学任务或行政协助等较为边缘化的岗位［17］，这既限制了他们专业能力的全面展示，也削弱了他们在教育改革与发展中的核心作用，进而影响其参与的积极性、专业成就感及长期职业发展的可持续性。这种参与模式的局限性，还可能阻碍银龄教师自我价值的全面体现，影响其对教育事业持续投入的热情和教育效果。

深究其因，客观上，银龄教师的年龄特点与身体素质是不可忽视的重要方面。随着年龄的增长，其身体机能逐渐衰退，对生活环境、医疗资源的需求也相应提高。他们更倾向于稳定、舒适且医疗条件良好的生活环境，以确保身心健康。然而，政策初衷在于促进教育资源的均衡分配，鼓励有情怀的、有条件的银龄教师前往欠发达地区支教。这些地区往往因经济、地理等条件限制，生活设施与医疗资源相对匮乏，难以满足银龄教师的实际需求，存在一定程度的供需矛盾。

其次，知识更新与信息技术发展的快速步伐也是导致问题出现的重要原因之一。尽管银龄教师拥有丰富的教学经验和深厚的专业知识，但在当前知识爆炸、信息技术日新月异的时代背景下，他们面临着知识脱节与信息技术应用困难的挑战。随着人工智能、大数据等新技术在教育领域的广泛应用，传统教学模式与方法正经历着深刻的变革。然而，由于年龄、学习能力及资源获取渠道的限制，银龄教师往往难以迅速掌握并熟练运用这些新技术，导致他们在新时代教育变革与发展中的参与度与影响力受到一定限制。

（四）环境因素：外部环境的局限性

史密斯主张，政策所蕴含的意图和规范在实际情境中实施时，不可避免地会受到外部环境因素的影响。在外部环境不利的情况下，政策执行将受到制约。然而，与“政策执行的自然环境相比，其所处的社会环境要重要得多”［18］（P.100）。“银龄讲学”政策的执行也不例外，影响其政策有效执行的外部环境主要有以下两方面。

第一，经济环境差异直接导致了各地财政支持力度的不同，最直观地反映在部分地区银龄教师补贴不足，以及补贴配比设置不合理等方面。农村和边远地区由于经济条件相对落后，往往难以独立为银龄教师提供具有竞争力的薪酬和福利待遇。这种经济上的限制不仅削弱了这些地区对优秀退休教师的吸引力，也直接影响了银龄教师计划在这些区域的实施效果。银龄教师们虽怀揣着对教育事业的热爱与奉献精神，但面对生活成本上升和物质条件不足，他们的积极性与稳定性难免会受到影响。在补贴配比设置上，虽《教育部办公厅财政部办公厅关于做好2023年银龄讲学计划有关实施工作的通知》等文件明确了中央与地方财政的分担机制［19］，但在实际操作中，这种配比设置并未能充分考虑到地区间的经济差异和银龄教师的实际需求。西部省份虽由中央财政全额负担，但中部和东部省份的银龄教师补贴则更多地依赖于地方财政，而地方财政的紧张状况往往限制了补贴水平的提高。此外，即便是同一省份内，不同地区的经济发展水平也存在显著差异，这进一步加剧了补贴配比设置的不合理性。例如浙江省舟山市的银龄教师每人每年有10万元讲学经费，主要用于支付教师劳务费和购买意外保险。为吸引先进地区的优秀退休教师支援海岛，舟山市外讲学教师还将给予报销一年两次探亲交通费，受援学校也将为银龄教师及配偶提供必要的生活设施。［20］而经济相对落后的省份诸如宁夏回族自治区所颁布的银龄讲学政策文件显示，支援该地的银龄教师，按中央标准，给予每人每年2万元的经费。［21］ 两地银龄教师补贴的巨大差异反映出政策倾斜在实际执行中的局限性。这种情况下，前往边远艰苦地区支教的银龄教师不仅面临着生活上的巨大压力，还需克服基础设施和教育设备落后等重重困难，这无疑增加了他们的工作负担和心理压力。

第二，“银龄讲学”政策的宣传与传播方式尚未有效利用成熟的网络环境。近年来，随着中央与地方政府对“银龄讲学”的日益重视，一系列扶持政策相继出台，包括人年均2万元的经费保障、周转宿舍等生活设施的提供，这些措施为银龄教师群体提供了坚实的后盾，极大地推动了“银龄讲学”政策的实施与发展。然而，遗憾的是，当前对“银龄讲学”政策的具体保障措施和监管机制缺乏足够的宣传力度和舆论引导强度，这导致许多银龄教师对这些利好政策知之甚少。现有的政策宣传大多停留在政府层级的公告发布层面，形式单一且缺乏深度，未能有效激发银龄教师的参与热情和社会各界的关注。在此背景下，我们应看到，银龄教师作为教育领域的宝贵财富，他们不仅资历深厚、教学经验丰富，更在长期的职业生涯中积淀了深厚的教育家精神。他们乐于奉献、勇于创新，是传承与发展教育事业的重要力量。因此，将教育家精神融入“银龄讲学”政策的宣传中，不仅能提升政策的吸引力和感召力，还能够激发更多银龄教师投身于这一崇高事业。

通过分析以上制约因素，我们不难发现，区域间、城乡间的环境差异是制约银龄教师政策有效实施的重要因素。一方面，不同区域之间的经济发展水平、教育资源分配存在显著差异，导致银龄教师在不同地区的待遇、工作环境及支持体系大相径庭。在经济相对落后的乡村地区，由于基础设施薄弱、教育资源匮乏，银龄教师的工资福利、医疗保障、住房条件等往往难以得到有效保障，这极大地影响了他们的工作积极性和长期驻留的意愿。另一方面，城乡之间的文化差异也是不可忽视的制约因素。城市与乡村在生活方式、社会习俗、教育观念等方面存在显著差异，这种差异要求银龄教师不仅要具备丰富的教学经验，还需要具备较高的文化适应能力和人际交往能力。然而，在实际操作中，部分银龄教师可能因难以适应乡村的文化环境，而导致教学效果不佳或产生职业挫败感。此外，该项政策作为一项相对较新的政策举措，其在实施过程中不可避免地会遇到诸多挑战。由于政策出台时间不长，相关的配套措施、执行细则及评估体系尚未完善，导致政策在执行过程中存在诸多不确定性和模糊性。这不仅增加了政策实施的难度，也影响了政策效果的评估与反馈。此外，缺乏足够的典型案例和突出贡献的人物来引领和示范，也使得政策在宣传推广过程中缺乏说服力和吸引力，难以激发更多银龄教师参与乡村教育的热情，同时也限制了政策在更广泛范围内的推广和应用。

四、推动“银龄讲学”政策执行的路径选择

史密斯政策执行过程模型通过建制与反馈环节，旨在化解执行四要素之间的张力与冲突，实现协调统一。为进一步提升政策执行效能，提高执行效率，降低执行阻力，并巩固执行基础，本研究从政策文本、执行主体、目标群体及社会环境四方面出发，梳理执行过程中存在的问题并分析影响因素，对“银龄讲学”政策的执行提出优化路径。

（一）增强政策文本的合理细化与实施准度

为有效解决银龄讲学政策文本中部分内容抽象程度过高的问题，提高政策的清晰性、合理性和可执行性，从而推动银龄讲学政策的顺利实施和高质量发展。针对政策文本内容提出以下优化路径。

第一，细化权利与义务界定。在相关政策文件中，可以明确列出银龄教师应享有的具体权利，如明确教学自主权、合理待遇的具体标准（包括薪资、福利、住房补贴等），以及工作条件保障的具体内容等。同时，政策文本也可以详细阐述银龄教师应履行的义务，如教学时间要求、教学质量标准、需遵守的规章制度等。此外，可由教育部或省级教育行政部门牵头制定统一银龄讲学服务协议模板，为各地“银龄讲学”政策的执行提供基本参考，同时留足自主空间，允许各地根据实际情况进行灵活调整。在具体执行过程中，各地可以充分调研、论证后，基于模板、结合具体情况进行修改与运用。多方协同，不断完善银龄教师支教管理与评价体系，并进一步加强相关教育立法，以确保银龄讲学计划顺利开展。［22］

第二，完善管理与评价机制。在政策文件中增加关于银龄教师管理与服务支持的细则附录，包括日常教学管理流程、师资培训计划、生活保障措施等。确保各地在执行过程中有章可循，减少执行偏差。明确银龄教师的教学成果与贡献的评价标准与方法，建立科学合理的评价体系，可以包括学生评价、同行评价、学校评价等多个维度，并设定具体的评价指标和权重。同时，进一步明确评价结果的运用方式，如作为续聘、评优表彰等的重要依据。建立健全监督机制，对银龄教师的工作进行定期检查和评估。对于表现优秀的银龄教师给予表彰和奖励，以激发其工作积极性；对于工作不力的教师，则采取相应的反馈及预警措施。

第三，提高政策文本的明确性和可操作性。在政策制定过程中，尽量采用具体、明确的表述来阐述政策内容，以减少执行过程中的歧义和误解。在政策发布后，及时组织相关人员进行政策解读和培训，确保各级教育行政部门和学校能够准确理解政策精神并有效执行。建立政策执行过程中的反馈机制，及时收集各地在执行过程中遇到的问题和困难，并根据反馈情况对政策进行适时调整和完善。

（二）提高行政主体的执行能力与规范精度

执行机构需充分认识到银龄讲学政策的重要性。这一政策不仅有助于缓解我国老龄化问题，还能让老年人群充分发挥其人生阅历和专业知识，为教育事业注入新的活力。为有效提升政策执行机构的执行能力与规范性，确保“银龄讲学”政策得到有效落实，实现预期政策目标，针对政策执行机构提出如下优化路径。

第一，加强跨部门协作与资源整合。在国家级政策层面，进一步明确各参与部门的职责范围，建立跨部门协作机制，确保各部门能够充分发挥各自优势，共同推进银龄讲学计划。为参与协作的部门提供必要的资源支持，包括财政补贴、人员配备等，并设立激励机制，鼓励各部门积极投入政策执行工作。设立定期的沟通协调会议或工作群组，加强部门间的信息交流与合作，及时解决执行过程中遇到的问题。

第二，提升地方政策执行机构的执行能力与规范性。要求各地方教育部门成立专业的银龄讲学计划实施工作小组，负责政策的具体执行、过程追踪、情况总结与回顾等工作，确保政策执行的连续性和有效性。各地方应根据国家相关政策精神，制定详细、规范的地方政策文本，明确政策执行的具体要求、操作流程和评估标准，确保政策执行有章可循。通过多种渠道和方式，加强对银龄讲学政策的宣传与解读，提高政策执行人员的认识水平和执行能力。同时，可以通过培训、调研、听证会以及实施问责制度等方式，加强银龄教师与受援校之间的沟通，根据学校实际需求组建供需匹配的优质“银龄讲师”团队。［23］

第三，强化政策监督与评估构建。包括政府内部监督、社会监督、媒体监督在内的多元化监督体系，对政策执行过程进行全程监督，确保政策执行不偏离预定轨道。建立政策执行效果的定期评估机制，对政策执行情况进行全面、客观地评估，及时发现并纠正执行过程中的偏差和问题。根据评估结果和反馈意见，及时调整政策执行策略，优化政策执行流程，确保政策目标的实现。

（三）健全目标群体的保障机制与参与深度

马斯洛的需求层次理论是心理学领域中一项著名的理论，它将人类的需求从低到高分为五个层次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。［24］这一理论为我们理解人类的行为和动机提供了有力的框架。在教育领域，特别是针对银龄教师这一特殊群体，我们可以从马斯洛需求理论出发，关注他们的真实需求，从而更好地激发他们的教学热情和积极性。

第一，完善生活适应性与健康保障机制。基于生理与安全需求，为前往偏远地区支教的银龄教师提供全面的生活支持服务，包括安排适宜的住宿、提供符合其饮食习惯的餐饮，以及必要的日常生活用品。与当地医疗机构合作，为银龄教师提供定期的健康体检、紧急医疗救助和便捷的医疗服务通道。同时，建立健康档案，跟踪记录其身体状况，及时发现并处理健康问题。根据银龄教师的身体条件和健康状况，灵活调整派遣地区和支教时间，避免过度劳累和不适。

第二，拓展银龄教师参与模式与深度。基于尊重与自我实现需求，在政策执行过程中，明确银龄教师的角色定位与职责范围，确保其能够充分发挥专业优势，参与课堂教学、教学研讨、师资培训等核心教学活动。鼓励和支持银龄教师开展多样化的教学活动，如公开课、专题讲座、教学指导等，同时提供必要的资源和平台支持，促进其专业能力的全面展示。对表现优秀的银龄教师给予表彰和奖励，提高其参与积极性和职业成就感。同时，关注其职业发展需求，提供必要的培训和晋升机会。

第三，加强知识更新与信息技术培训。基于社交需求，为银龄教师提供定期的知识更新和信息技术培训，帮助他们掌握最新的教育理念和教学方法，提高信息技术应用能力。鼓励银龄教师加入学习社群或工作坊，与同行交流经验、分享资源，共同提高教学水平和信息技术应用能力。为银龄教师提供必要的技术支持和设备保障，如配备适用的教学设备和软件工具，确保其能够顺利开展教学活动。

（四）优化政策执行的外部环境与宣传广度

为逐步改善“银龄讲学”政策所处的社会环境，提高政策的吸引力和执行效果，为更多银龄教师投身乡村教育创造有利条件。我们可以通过以下路径优化政策实施环境。

第一，重视经济环境差异，加大经济支持，优化补贴配比。中央与地方政府应进一步加大对“银龄讲学”计划的财政投入，特别是对经济欠发达地区和边远地区，确保银龄教师能够获得具有竞争力的薪酬和福利待遇。充分考虑地区间的经济差异，调整中央与地方财政的分担比例，确保补贴水平能够反映地区经济实际和银龄教师的实际需求，避免“一刀切”。同时，建立动态调整机制，根据经济发展水平适时调整补贴标准；设立“银龄讲学”专项基金，用于支持经济特别困难地区的银龄教师支教活动，包括提供额外补贴、改善生活条件等。

第二，利用成熟的网络环境，加强政策宣传与解读。利用新媒体平台（如社交媒体、短视频平台、教育类APP等）进行广泛宣传，同时结合传统媒体（如电视、广播、报纸等）进行深度报道，提高政策的社会知晓度。通过举办政策解读会、在线讲座、发放宣传手册等方式，详细解读“银龄讲学”政策的具体保障措施和监管机制，让银龄教师充分了解政策红利。在宣传中融入教育家精神，讲述银龄教师支教的感人故事和先进事迹，激发银龄教师的参与热情和社会各界的关注。

第三，提升乡村教育环境，缩小区域差异。加大对乡村地区教育基础设施的投入，改善学校的教学设施、住宿条件等，为银龄教师提供良好的工作环境。通过政策引导和资源配置，逐步缩小城乡之间的教育资源差距，提高乡村地区的教育质量。促进城乡之间的文化交流与融合，帮助银龄教师更好地适应乡村文化环境，提升其参与积极性，进而提升教育教学效果。

综上所述，本文围绕“银龄讲学”政策执行过程，构建了基于史密斯政策执行过程模型的理论框架，剖析了政策执行中面临的四大核心问题：政策文本的模糊性、执行机构的规范性不足、目标群体银龄教师的挑战性，以及社会环境的局限性，并揭示了这些问题对政策有效执行造成的阻碍。为破解这些难题，本文提出了针对性的路径选择：一是增强政策文本的合理细化与实施准度，确保政策内容明确、可执行；二是提高行政主体的执行能力与规范精度，强化执行机构的效能与公信力；三是健全目标群体的保障机制与参与深度，关注银龄教师的实际需求与期望，激发其参与热情；四是优化政策执行的社会环境与宣传广度，营造良好的社会氛围，提升公众对“银龄讲学”政策的认知与支持。本研究期望以此能够更好地调动银龄教师的积极性和创造力，为建设教育强国贡献智慧和力量。

参考文献：

［1］ 国家卫生健康委员会：《国家卫生健康委员会2022年9月20日新闻发布会文字实录》，国家卫生健康委员会网站，2022年9月20日，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/s3574/202209/ee4dc20368b440a49d270a228f5b0ac1.shtml。

［2］ 国家统计局：《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站，2024年2月29日，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202402/t20240228_1947915.html。

［3］" 新华社：《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，中国政府网，2021年11月18日，https：//www.gov.cn/zhengce/2021-11/24/content_5653181.htm。

［4］ 新华社：《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，中国政府网，2018年1月20日，https：//www.gov.cn/zhengce/2018-01/31/content_5262659.htm。

［5］ 教育部、财政部：《教育部、财政部关于印发〈银龄讲学计划实施方案〉的通知》，中华人民共和国教育部网站"""" ，2018年7月19日，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7151/201807/t20180719_343448.html。

［6］ 新华社：《未来三年左右全国12万“银龄教师”将参与线上线下支教》， 中国政府网，2023年8月30日，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202308/content_6900970.htm。

［7］ 教育部等十部门：《国家银龄教师行动计划》，中华人民共和国教育部网站，2023年8月30日，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7151/202308/t20230829_1076752.html。

［8］ ALllison. Essence of Decision：Explaining the Cuban Missile Crisis .Boston：Little Brown and Company，1971.

［9］ 肖海燕、彭虹斌：《民办教育新法新政执行的调适研究——基于史密斯政策执行过程模型的分析》，《高教探索》，2020年第4期。

［10］ 贺红芳：《普惠性幼儿园政策执行的制约因素与路径选择——基于史密斯政策执行过程模型的分析》，《教育科学》，2017年第6期。

［11］ 教育部办公厅、财政部办公厅：《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2024年银龄讲学计划有关实施工作的通知》，中华人民共和国教育部网站，2024年7月17日，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7151/202408/t20240801_1143783.html。

［12］ 梁晨：《“扛着走”：精准扶贫政策过程中的“选择性执行”及其分析》，《北京工业大学学报（社会科学版）》， 2020年第3期。

［13］ 陈家建、洪君宝：《社会治理的话语与地方实践：基于“模糊政策”的概念解释》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2024年第1期。

［14］ 教育部：《教育部教师工作司负责人就〈国家银龄教师行动计划〉答记者问》，中国政府网，2023年8月30日， https：//www.gov.cn/zhengce/202308/content_6900976.htm。

［15］ 赵垣可、刘善槐：《教师“县管校聘”政策执行的制约因素与路径选择——基于史密斯政策执行过程模型的分析》，《教育与经济》， 2022第2期。

［16］ 丁煌：《政策执行阻滞机制及其防治对策》，北京：人民出版社，2002年。

［17］ 桑国元：《中国式现代化背景下银龄教师政策演变的现实考量与未来发展》，《中国民族教育》，2024年第9期。

［18］ 金太军：《公共政策执行梗阻与消解》，广州：广东人民出版社，2005年。

［19］ 教育部办公厅、财政部办公厅：《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2023年银龄讲学计划有关实施工作的通知》，中华人民共和国教育部网站，2023年7月28日，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7151/202308/t20230808_1072900.html。

［20］ 新华社：《浙江舟山推出“银龄讲学”支援计划，退休名师引领海岛教育提升》，中国政府网，2019年3月14日， https：//www.gov.cn/xinwen/2019-03/14/content_5373725.htm。

［21］自治区教育厅、财政厅：《自治区教育厅 财政厅关于印发〈宁夏回族自治区银龄讲学计划工作方案〉的通知》 ，宁夏回族自治区教育厅网站，2020年7月3日，https：//jyt.nx.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/zdgkwj/202104/t20210407_2702243.html。

［22］ 叶蓓蓓、邹小草：《广西退休教师支教政策回顾与展望》，《广西教育》，2021年第5期。

［23］ 王丽佳：《薄弱学校中的老者参与及其质量保障策略研究：以美国巴尔的摩“经验团”为例》，《外国教育研究》，2021年第1期。

［24］ A.H.Maslow.“A theory of human motivation.” Psychological Review ，1943，50（4）.

Constraints and Pathways for Implementing —An Analysis Based on Smith’s Policy Implementation Process Model

ZHANG Meng， JIANG Qiuhong， JIANG Junru

（College of Teacher Education， South China Normal University， Guangzhou 510631， China）

Abstract： The Key words： Silver Age Teaching; policy implementation; Smith’s Policy Implementation Model

（责任编辑：周亚东）