我国公共政策执行监督的困境与出路

李金芬　罗敏静

摘 要：公共政策对社会利益进行权威性分配，集中反映社会利益，对社会资源进行分配，规范社会行为，解决社会问题，促进社会和谐发展。良好的公共政策方案需要行政机构人员来执行贯彻，最终实现社会公共利益，但由于环境因素与政策主体的有限理性因素的影响，导致在政策执行中的政策执行效果不理想，社会公共利益也无法实现。因此，对公共政策执行进行有效的监督是十分必要的，它可以避免政策执行产生偏差，及时纠正偏差，保障社会利益的实现。本文从政策执行监督主体、政策监督机构与政策监督制度三个方面来分析政策执行监督的困境，并寻求可行之路。

关键词：政策执行；政策执行监督；困境；出路

一、问题的提出

公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。[1]因此，必需要通过国家行政机关人员采取有效的方法与途径来执行政策，最终实现公共政策制定的目标。我国学者陈振明教授认为，政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。[2]无论是公共政策的制定，还是公共政策的执行，由于环境因素与政策主体的有限理性等因素的影响，使得政策方案的选择与政策执行得效果与原目标轨道偏离，导致公共政策目标扭曲或无法实现。在政策制定与政策执行过程中，政策监督扮演着十分重要的角色。它是公共政策监督主体从一定的制度、法规的依据出发，对政策系统的运行，包括政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视和督促的活动。[3]有效的政策监督有利于政策方案的制定正确选择，有利于提高政策执行的效果，及时对政策的制定与执行进行控制与纠正偏差，实现社会公共利益。

二、公共政策执行监督的困境

（一）监督主体意识淡薄

第一， 公共政策执行的内部监督主体包括人大代表、政协委员和国家行政机构工作人员，三者具有二重身份，既是政策执行主体，也是政策监督主体。在政策执行过程中违法执政，由于自身利益的诱导，忽视自己的职责和义务，难以做到自身利益与公共政策目标利益的统一，政策目标无法实现。其次，行政机构工作人员文化、素质较差，监督意识淡薄，“官本位”思想严重，不能正确行使监督主体的权力达到有效的监督。

第二， 公共政策执行的外部监督主体包括第三部门（非政府组织NGO和非营利组织NPO）和人民群众等。我国第三部门的发展还不成熟，没有形成一个完整的监督体系，导致在政策监督过程中，监督渠道不畅通，不能获得有效的信息；自身又缺乏独立性和合法性，导致部门监督的动力不足，监督意识较差。同时，广大人民的监督意识较差，人民没有充分意识到社会公共利益的受众是公众自己，没有正确认识人民是国家的主人，忽视自己的监督义务，甚至放弃监督的权利。

第三， 新闻媒体在公共政策执行过程中极易受到行政机构的干预，为保全自身利益，对公共政策不敢监督、不能监督和不想监督，没有履行自身的社会职责。

（二）监督协作不足，难以发挥整体功能

我国监督主体多元化，包括内部监督主体和外部监督主体，两者的监督方式不同，国家与机构都没有制定具体的、可操作的监督实施细则。因此，两种监督的范围不明确，监督经常存在“交叉地带”，无人监督或推卸监督责任的现象时有发生。其次，内部监督主体和外部监督主体未能进行有效的整合形成系统，彼此之间没有做到信息共享与协调监督。所以，监督机构之间的监督合力也就难以形成，监督效果也大打折扣。内部监督主体是国家行政机构工作人员运用公权力进行的监督，即公权力制约公共权力。在政策执行监督过程中，上一级行政人员利用职权影响下一级监督主体的正常监督，试图掩盖监督结果；国家行政机构人员还滥用职权干预外部监督主体的正常监督。如政府经常以稳定社会良好舆论氛围为理由干涉新闻媒体的正常监督，掩盖其违法执政的事实，过多的干预使新闻媒体缺乏独立性，无法发挥自己应有的监督作用。

（三）专门监督机构的独立性和权威性的缺失

第一，人大是国家权力机关，享有至高无上的权力，具有监督宪法，监督最高国家机关工作的最高监督权。人大的最高监督权是国家最具有权威性与强制性的监督权力，它对一切国家行政机关实施全面监督。伍德罗.威尔逊说过“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督”。[4]但由于我国政治体制的原因，一些地方人大监督程序性的多，实质性的少；柔性的多，刚性的少，因而人大在实际政治生活中则是处于有监督权力，却没有足够精力实行监督工作的尴尬局面，导致监督的实际效力小。

第二，我国行政监察机构实行双重管理体制，既受上级行政监察机构的业务指导，也受本级地方政府领导。这种管理体制使得行政监察机构独立性不强，不能排除人为压力和干扰，影响监督效果。1993年2月，我国党政监督进行了一次重大改革，实行一套工作机构、两个机关名称、履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能。地方各级监察机关与党的纪委合署后，实行由所在政府和上级纪检监察机关双重领导体制。但这项体制改革后，使原本的行政监察机构的职能被进一步弱化。

第三，新闻舆论监督和公民监督属于社会监督的一部分，当二者力量均衡时，就能达到社会权力有效制约公共权力的效果。但我国民主传统存在缺失，政府办事制度的不健全，行政工作程序的不规范，行政活动与信息公开化机制的不完善，群众和社会监督渠道的不畅通，导致监督系统中仍无法避免出现社会权力依附公共权力的现象。

（四）执行主体和执行监督主体的信息不公开，监督乏力

监督主体对执行主体进行监督，必须对执行主体和执行活动过程有所了解，执行主体必须向监督主体告知必要的信息，以方便监督主体进行监督。然而在实际监督过程中，执行主体往往因为各种利益诱因披露一些经过特殊处理的信息或是掩盖其违法执政的信息。执行主体披露信息不够，且自身裁量权大，造成监督主体无法实现有效的监督2008年，《政府信息公开条例》的出台，在一定程度上保障了公众的社会知情权，促进有监督的发展。但是我国信息公开的时间不长，形式比较单一、范围较窄，公开的内容没有实质作用，仍然具有很大的随意性。

（五）监督渠道不畅通

我国政策监督的法律法规制度还不完善，监督渠道不畅通。政策监督主体在监督过程中，对执政主体的违法行为进行投诉时，结果往往是无疾而终，甚至是监督主体在投诉后受到执行主体的打击报复，最终影响监督主体参与监督的积极性。国家行政人员滥用职权，任何的警示和告诫对他们都不起任何作用，贪污腐败严重。近年来，随着我国反腐力度逐渐增强，听证、问政等监督形式多种多样，政策监督的渠道多样，一旦发现违法执政苗头，监督预警机制就应该不掺杂任何人为因素，自然启动，且不论执行主体职务大小，依法惩处。

（六）责任追究制不健全，追究难以到位

我国的责任追究制度不完善，还存在着许多问题。首先，问责对象和问责范围模糊。在政策监督过程中，监督主体发现执行主体存在违法执政行为，对其行为进行问责，却没有问责对象或存在多个问责对象，导致问责对象之间相互推诿、扯皮，问责无果。问责范围模糊。监督主体不知道执行主体的何种行为该被问责，执行主体的违法行为没有得到相应的问责，他的行为则会继续出现，随即造成政策无法依法贯彻到底，还造成“虚监”现象。其次，同体问责较多，异体问责较少。在我国具体的政策监督过程中，同体问责较多，一般是上一级行政机关对下一级行政机关的问责，两者之间存在利益关系影响其问责追究结果不明显。异体问责在我国政治体制环境中还没有得到很好地发展，权力的不平衡，问责作用不明显。最后，追究缺乏力度。即使监督主体及时发现监督对象的违法执政进行问责，但是缺乏强有力的问责追究力度，监督对象在违法执政时则不会考虑自己的行为是否违法或是否会受到惩罚，这就助长了违法执政，造成“弱监”。

三、提高公共政策执行监督的出路

（一）提高监督主体的监督意识和素质

首先，提高监督主体的思想素质。国家行政机构作为监督主体应当主动提高自己的党性修养和廉政思想质，牢记“全心全意为人民服务”的宗旨。在政策执行中，做到清明廉洁，不贪污腐败，争取到人们群众对政府的信任，建设社会诚信体系，营造一个良好的监督氛围。提高外部主体第三部门敢于监督和乐于监督的主动性，充分发挥他们的监督作用。唤醒人民当家做主的精神，强调人民是国家的主人，鼓励广大公众积极参与到政策监督过程中。

其次，加强监督主体的法制教育。我国是一个法治国家，强调依法治国，运用法律规范监督主体的监督行为，对依法执政的优秀员工给予奖励，同时并严惩违法执政人员。提高监督主体的法律意识，使其自觉依法履行职责和义务，不违法执政。

最后，发挥新媒体的作用。新闻媒体的出现，给与公众一个互动的平台，公众可以从平台上获取信息和发布信息，使公民新闻在中国发展非常迅速，信息传播的影响力不断加大。中国目前处于工业化转型时代，新媒体可以督促政府进行科学的公共决策，监督决策执行过程，提高决策执行的质量，促进政策目标的实现。

（二）构建严密有效的网络监督

监督主体多元化的特征要求增设独立的监督协调常设机构。在监督过程中，由于监督主体之间缺乏协调，时常会出现无人监督或推卸监督责任的现象。因此，必须在监督过程中增设一个既能熟悉监督业务规范，又了解行政程序要求的工作机构进行居中协调。对各监督主体进行有效的指导和协调，实现信息共享，形成强大监督合力，促进依法执政，确保监督有条不紊地进行，提高监督的时效性，避免监督过程中造成人力、物力和财力的浪费，从而引导形成一个相互协调、相互合作的监督系统。然而确保监督协调机构能发挥作用的关键是设置相应的法律法规，保证其独立性、权威性和合法性，法律法规为监督协调机构提供了法制保障，使其能充分发挥协调监督的作用。

（三）增强专门机构的独立性和权威性

必须明确的是：监督主体和监督对象是两个相对平等的主体，两者的地位应该是独立和平等的，而不是依附、命令和服从的关系。监督者保持其地位的独立性，避免监督对象的掣肘和干扰，就保证了监督活动的权威性；反之，若监督对象对监督主体一定程度的控制，那么监督主体的监督过程将难以进行，监督职责也无法履行了。所以，给予专门机构进度的独立性和权威性势在必行。首先，强化人大监督。实行人大监督制度改革，成立专门的监督委员会，让专职的监督代表集中精力，深入基层从事工作检查、调查研究，通过调查、评估、受理申诉等权力形式对政策的执行情况进行监督。其次，保证专门监督机构的独立地位。首先，在组织上把专门监督机构从行政机关独立出来，使专门的监督机构在纵向上受上级监督机构的约束，在横向上不受任何行政机关的干扰，并保证其地位与同级监督对象平等。同时，保障这些专门监督机构在经济上的独立性，剔除行政机关的资金约束，保证它实行惩处和监督职能的独立性。再次，加强社会公众监督。拓宽公众监督的方法和渠道，如政府组织中加入基层意见搜集法、听证制度和网上公开征求民意等，又如利用政府门户网站、个别接触、舆论扩散等政策监督渠道；完善监督救济保障制度，让公众敢于监督，敢于维护自身合法权利。[5]最后，强化媒体监督。在西方国家，媒体是行政、立法、司法之外的“第四权力”。在我国，新闻媒体担负着媒介监督的重任。从食品安全问题到行政审批问题，众多领域都可以看到媒体监督的身影。新闻媒体要坚持正确的舆论导向，坚持以事实以依据，客观地实施舆论监督，为我国公共政策的执行建言献策。

（四）增强执行监督活动的透明度

首先，加强执行主体信息公开。执行主体在执行政策过程中，时常出现执行主体利用职权牟利，违法执政的现象。要对政策执行进行有效的监督，就必须了解执行主体的基本信息，对其进行各方面监督和规范，避免类似事情的发生。其次，加强政策执行过程公开。执行主体时常以国家机密等理由拒绝公开本应向社会公众公开的信息。《政府信息公开条例》出台，规定政府在执行政策过程中具体应向公众公开的信息；具体规定所要公开信息的范围和程序。及时公布监督考核信息。监督主体在对监督对象进行监督考核后，应及时向执行主体和公众公布考核后的信息，以便执行主体及时纠正执行中的不足，方便广大公众对执政结果的了解，保障其社会知情权。最后，创新信息公开的方式，不仅是是报纸和电视公告，还应该充分利用新媒体作用，在政府微博和网络平台上公布政策执行过程的相关信息。

（五）拓宽渠道，营造良好监督环境

首先，完善舆论监督渠道规范相关的立法。注重舆论监督渠道理发的建设，对举报人的个人信息加以保密，保护举报人和新闻媒体的合法权益。有利于营造一个良好的监督氛围，各监督主体乐于参与监督。其次，充分贯彻监督渠道并发挥作用。监督渠道如调查问卷、听证和问政等形式，行政机构人员应该认真领悟监督的意义，按照既定方式执行监督，不要监督流于形式，要真正深入到公众，接受公众的问责和建议，创造一个积极地公众参与氛围。

（六）健全安全责任追究制度

首先，完善执行主体的责任追究制度。监理“引咎辞职”制度，运用各种形式对执政人员进行思想教育，提高其作为公式人员的责任感，对受众负责，对人民负责。其次，完善公共政策监督主体的责任追究制度，做到有法可依。通过制定相关法律法规来约束政策执行主体的行为与政策监督主体的监督行为，明确两者的职责与权力范围。再次，通过宣传教育的方式加强政策执行主体的守法意识。最后，违法必究。对于违法执政的工作人员，必须及时追究执行主体的责任，并追究到位，根据其责任大小，给予相应的惩处。

（作者单位：广西大学公共管理学院）

参考文献：

[1] James E.Anderson，publicpolicy-making：Anlntrduction，FifthEdition[M].Boston：Hough-tonMifflin Company，2003：135.

[2] 陈振明.公共政策分析[M]北京：中国人民大学出版社，2003.

[3] 江友群.中国公共政策监督中存在的问题及治理对策研究[D]湘潭大学硕士学位论文.湖南：湘潭大学公共管理学院，2006.

[4] [美]伍德罗.威尔逊.国会体[M].熊西龄，吕德本译，北京：商务印书馆，1986.

[5] 马先权.强化监督主体独立性与权威性 形成监督合力 提高监督效能[EB/OL].http：www.scol.com.cn.