乡村振兴背景下县域社会治理的韧性维度探析

［摘 要］县域社会是独立于城市社会以外，由县城、乡镇和广大农村所组成的二元结构社会。加强县域社会治理是实现乡村振兴的必然选择，而实现乡村振兴也为县域社会治理带来机遇和挑战。为了更好地预防和应对贫困陷阱、发展短板、制度缺陷与参与难题，本文提出县域社会韧性治理必须以过程韧性、结构韧性、制度韧性和主体韧性为核心，推动脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接，坚持城乡融合发展，推进社会治理体制创新，打造共建共治共享治理格局，全面实现县域社会治理体系和治理能力的现代化。

［关键词］县域社会；韧性治理；实践路径

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.01.058

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2025）01-0203-04

1" " "概念界定

1.1" "县域社会

县域社会是中国千百年来最为复杂的治理场域，并作为整体和个体的独特存在。早在秦汉时期，国家就确立了以郡、县为单元的地方政府管理模式。随着朝代的更迭和疆域的扩大，郡县制逐渐退出了历史舞台，而作为基层治理单元的县却被长期保留了下来，成为了新中国三级行政区划中独有的县级行政区划。我们今天所称的县域社会，主要是指县级区划中以县城为主体的县、自治县、旗、自治旗、特区、林区及其治理场域下的各类乡镇和村庄。相比于单一的县城而言，其主要表现出两大特性：一是作为整体的独特性，县域社会是比乡村社会更完整的基层社会，同时保留了城市和乡村的两类不同要素。二是作为个体的独立性，县域本身就是一个单独的治理场域，它有着独立决策的政治体系、明确的党政关系和基层治理体系、基本的文化单元以及“扩大的熟人社会”等[1]。正是县域社会的种种独特性，决定了县域社会既是我们的研究对象，又是一种新的研究方法和视角，如果生搬硬套旧有的学术理论，势必不能很好地解决县域社会治理难题。

1.2" "县域社会治理

县域社会治理是社会治理在基层县域社会中的具体表现，也是对传统县政管理和县域治理的批判继承和发展。作为社会治理中的重点实践部分，县域社会治理在共性之中又包含个性。一般认为，县域社会治理，一方面强调“县域国家力量对社会事务的整合与建构，以及对自身管理的优化与提升”，另一方面又重视“国家力量与社会力量双向的良性互动”，其核心便在于多元主体共治[2]。

2" " "乡村振兴背景下县域社会治理的风险识别

2.1" "贫困陷阱制约可行能力

贫困陷阱是阻碍县域社会发展的首要因素，严重限制了治理主体的可行性能力发挥。学界将“能够自由从事创造性活动的行为”定义为可行能力，这种能力不仅能够帮助人们彻底摆脱贫困、消除落后，还能实现社会公平和可持续发展。然而，现在的主要问题是，县域内的许多脱贫户仍不具备该项能力，随时都有可能陷入贫困境地。

2.2" "二元结构导致发展短板

县域的特殊社会结构决定了其在乡村振兴中的功能定位，但在一定程度上也限制了它的发展。县域并不能完全等同于城镇或农村的任意一项，按照有关规定，县域内的城镇是指县城区（含“城关镇”和县级市区）以及县城以外的其他建制镇，而其余地区则被认为是农村地区。这种城乡区域划分必然会导致县域的整体城镇化水平不高，但从全国来看，又是城镇化的主要方式之一，这种矛盾的直接后果就是治理水平与治理需求的失衡。

2.3" "传统制度下的路径依赖

县域社会治理对传统制度具有很强的路径依赖，这使得其在治理过程中往往表现出滞后性和保守性。“路径依赖”常被用于解释新制度主义的观点主张，它类似于物理学中的“惯性”，是指“受到外部偶然性事件的影响，某种具有正反馈机制的体系如果在系统内部确立，便会在以后的发展中沿着一个特定的路径演进，其他潜在的（更优的）体系很难替代它”[3]。而在县域社会治理中，这种制度倾向则更为明显：一旦某种制度在治理过程中被证明是有效的，它就成为了县域社会中屡试不爽的“经验法则”。

2.4" "社会治理缺乏内生动力

县域社会治理最突出的矛盾在于有“社会”而无“治理”，其内生动力显著不足。内生动力是指“自身具有的对各种自我成长、自我发展、自我完善、自主创新等方面的积极推动作用的动力”，从社会治理的角度来看，内生动力应当取决于不同社会主体的认知程度、参与程度以及紧密程度。

首先，县域社会的治理意识薄弱，民众的主体地位不突出。不同领域对于“治理”的理解是不一样的：国家治理侧重于党委与政府主体为核心的治理实践，而社会治理则更为重视多元主体共治。但无论是哪一种概念，都特别强调社会组织和个人不再只是被治理的对象，也是治理的主体。然而，从目前阶段来看，一方面，县域两级政府尚未转变治理意识，形式主义和官僚主义作风时有发生，尤其是在乡、镇、街道一级，缺少应有的信息公开、听证议政机制；另一方面，县域内的民众参与意识不强，对于大部分人而言，参与社会治理不仅缺少必要的保障制度，而且其发挥的作用也有待商榷。

其次，县域社会的各类组织缺位，功能定位不明显。从自治组织来看，县域内的居委会、村委会本应当是“自我管理、自我教育、自我服务”的民众自治组织，然而在治理实践中却沦为了行政化的居民组织和准政府机构；从社会组织来看，相比于市域社会而言，县域社会组织还处于起步阶段，其发展很难得到政府和个人的支持；从合作组织来看，以农民合作社为代表的自组织有名无实，仍不具备集体抵御风险的能力[4]。

最后，县域社会治理文化淡薄，个体之间缺少联系。随着国家工业化、城市化和信息化的发展，当前的乡村社会已经不同于费孝通所提出的“熟人社会”，而正在慢慢向“半熟人社会”甚至是“陌生人社会”转变，而建立在乡村基础上的县域社会也不可避免[5]。在此环境下，县域社会成员之间的关系网络日趋疏离，传统的互惠性规范受到质疑，由此导致的社会资本流失将影响整体社会的韧性水平，使得社会个体应对风险的能力显著下降。

3" " "乡村振兴背景下县域社会的韧性治理实践路径

3.1" "过程韧性：脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接

乡村振兴战略自2018年提出以来，就肩负着产业振兴、文化振兴、人才振兴、生态振兴、组织振兴的历史使命，是针对广大乡村生活贫困陷阱与发展风险的全面战略安排。做好战略衔接要把握三个方面：

一是积极预防返贫风险，提高脱贫户的可行能力。一方面，应当坚持个人导向的发展原则，着力培养劳动意识和劳动技能，激发脱贫户主观能动性；另一方面，应当从社会全局入手，发展和完善扶贫基地和扶贫产业，为脱贫户提供发展机会。

二是制定相对贫困标准，健全社会保障体系。针对行动能力不足、发展环境受阻的目标人员应当提供完善的社会保障体系，努力确保每位社会成员都有追求幸福的平等权利。

三是甄别突发贫困风险，制订社会应急方案。目前为止，最容易导致县域突发贫困的原因主要有“灰犀牛”事件与“黑天鹅”事件。对于两者而言，应当建立健全县域社会风险预警防控机制，精准预测社会治理的潜在风险和不确定性，提前制定风险治理的应急预案，有效破解县域社会的发展难题。

3.2" "结构韧性：全面实现城乡高质量融合发展

一是因地制宜，发展县域特色产业。产业振兴的首要任务是界定县域发展的优势与劣势、机遇与威胁，根据实际情况选择适合发展的特色产业；其次要落实县级政府对特色产业的领导作用，统筹协调发展环境与资源；再次要培育和壮大作为市场主体的企业，创新发展产业的生产、流通和消费模式；最后要加大对特色产业的政策扶持力度，完善推动企业发展的保障措施[6]。

二是制定“人才强县”战略，多渠道吸引人才。人才是县域社会治理的基础和关键。实施“人才强县”战略，应当以“人为中心、才为标准”，遴选和发掘县域内外的各式人才资源，丰富和满足人才所需的物质基础，为其提供向上向善的发展环境。除此之外，不管是政府机关，还是各类社会组织和乡镇企业，都应该建立老中青相结合、传帮带为一体的人才储备与发展制度，增强社会治理的主体活力。

三是引入社会资本，提高公共服务水平。为提高社会幸福感和满足感、实现县域公共服务均等化，县域社会应当积极探索政府和社会资本合作模式，鉴别与引入优质私营企业和民营资本，参与基础设施建设和公共服务供给，重点普及养老、医疗和教育资源，努力打造老有所养、病有所医、幼有所教的县域城乡一体化格局。

3.3" "制度韧性：着力推进社会治理的体制创新

一是破除土地财政困境，寻求新兴产业增长点。“诺斯悖论”曾指出，国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源，这一点也揭示了土地财政的双面性。一方面，土地财政是县级政府财政资金的主要来源，在县域政府债务高涨的今天，政府则更需要这笔钱来维持社会公共物品的供给；另一方面，无序开发土地的做法，不仅造成了县域房产有价无市的尴尬境遇，还迫使低收入家庭搬离城市，引发了有悖经济规律的逆城市化发展。因此，县域社会的治理重心应当是把握乡村振兴和城乡融合战略的发展趋势，努力改善当地政商环境，根据“一县一业”“一村一品”的原则，成立和壮大县域新兴产业，为社会发展注入新动能。

二是摆脱传统权威思想，贯彻法治理念。运动式治理的逻辑背后，是传统中国社会的官本位思想在基层治理中的集中体现：县域社会的治理决策取决于领导者喜恶，治理措施主要采取非制度化的手段，治理目标往往超出社会治理能力，久而久之县域社会治理模式就脱离了制度化轨道。为建立长期繁荣稳定的发展环境、实现县域社会的“善治”目标，就应当以法理权威为基础、以法律制度为依据，建立健全常态化、制度化和法治化的县域社会治理模式。

三是规范非正式行为，建立利益联结机制。权力寻租和利益联结的根本区别在于，前者是以权谋私的违法犯罪行为，而后者是带动公共利益发展的政府行为，两者之间没有必然的联系。县域社会的乡村振兴，要求政府主体应当审慎用权、合理用权，杜绝个体关系在社会发展中的负面影响，充分发挥市场对资源配置的决定性作用；同时应当坚持共同富裕的发展理念，建立集企业、市场、科研机构、社会组织及个人为一体的县域利益共同体，让全体县域社会成员共享发展成果。

3.4nbsp; "主体韧性：打造共建共治共享的治理格局

一是引导社会群众参与，建立长效机制。群众既是社会治理的对象，又是社会治理的主体，面对日益复杂的县域社会治理系统，政府不仅需要处理与好群众之间的关系，更重要的还是借助与群众间的关系来应对挑战。一方面，县级政府应当提高群众参与治理的意识，通过政务公众号、县域传媒和公立教育等，引起社会成员对风险和机遇的关注；另一方面，县级政府应当为群众提供参与治理的途径，完善当地信息公开、社会听证以及政务反馈机制，使得群众有机会参与到乡村振兴的实施当中。

二是为组织增权赋能，打造多元治理中心。对于基层自治组织而言，应当敢于放权、还权，提高村委会、居委会在基层事务上的自主性；对于社会组织而言，应当在党的领导下，给予充分的补助与政策支持，建立县域内部风险应对的统一战线；对于合作组织而言，应当以合作社为载体，打造独立自主、团结互助的组织模式。

三是加强个体之间的联系，培育县域社会资本。虽然作为整体的县域社会已经突破了“半熟人社会”的界线，但是以乡镇、村落或是街道、社区为单位的中观场域仍然保留了复杂的关系网络、互惠规范以及人和人之间的基本信任，为累积社会资本创造了条件。因此，在乡村社会资本的基础上培育县域社会资本，不仅有利于社会成员之间相互合作、实现个人发展目标，还有利于化解社会风险、贯彻落实乡村振兴的战略目标。

4" " "结 论

一方面，县域是连接城市和乡村的桥梁，为过去数十年间推动我国城镇化贡献了主要力量；另一方面，县域是带领乡村社会走向全面振兴的关键主体，为实现农业强、农村美、农民富的总目标发挥主导作用。基于此，本文提出了县域社会的韧性治理实践路径研究，主张利用韧性的适应性、恢复性、学习性等特点，创新与发展现有的协同治理、动员式治理和统合治理模式，主动识别和预防县域社会的贫困、发展、制度和参与风险，构建由过程韧性、结构韧性、制度韧性以及主体韧性所组成的县域社会治理模式。

主要参考文献

［1］刘钊，王婷.韧性治理视角下乡村振兴的实践进路探析［J］.绵阳师范学院学报，2023，42（6）：10-16.

［2］邹新艳，史云贵.整体性治理视域下社会组织参与韧性社区建设机制研究［J］.中国第三部门研究，2021（1）：126-143，259-260.

［3］张震，唐文浩.韧性治理共同体：面向突发公共风险的乡村治理逻辑［J］.南京社会科学，2022（10）：54-62.

［4］邓大才，卢丛丛.乡村治理共同体的实践逻辑与基层政权转型［J］.求实，2023（2）：69-80.

［5］徐双敏，宋元武.协同治理视角下的县域社会治理创新路径研究［J］.学习与实践，2014（9）：69-76，2.

［6］朱忆天，王乙竹.中国式乡村风险治理现代化的韧性维度：价值意蕴及实践路径［J］.西南民族大学学报（人文社会科学版），2023（10）：172-179.

［收稿日期］2024-06-11