社会治理检察建议的适用边际

摘要：由于规范不足和理解差异，社会治理检察建议在发挥良好社会治理效果的同时，也存在多发、滥发的问题。最高人民检察院发布的一系列经典案例很好地勾勒出社会治理检察建议在实践运作中的实际情况，包括制发对象、制发时机和制发情形三个维度。从历史梳理的角度来看，这一制度并非横空出世，而是经历了一般监督时期、社会治安综合治理时期、自我规范时期等漫长的发展过程。在性质上，社会治理检察建议应当定位于检察机关的法律监督职权，区别于一般监督，这是明确其适用边际的前提要件。为避免检察权的肆意扩张，应当在制发对象上进行适当限缩，以公共属性和行政属性为限，考量与案件的关联度。在制发时机上予以明确，以依托类案制发为主，减少针对个案制发检察建议，避免不依托案件的抽象监督。在建议类型和情形上进一步完善，探索更为周延的检察建议类型划分，并细化既有的制发情形。

关键词：社会治理；检察建议；适用边际；法律监督

目次

一、引言

二、实践运用的描摹

三、制度的形成与定位

四、适用边际的重构

五、结语

一、引言

2019年最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《建议规定》）正式确立了社会治理检察建议制度，其中第11条将社会治理检察建议的制发时机和情形简单规定为“办理案件中”和“社会治理工作”，但未做出更多说明。除此之外，没有其他法律规范对此作出解释。实践中，社会治理检察建议被广泛运用，2023年《最高人民检察院工作报告》指出，地方检察机关在五年内共发出18万余份社会治理检察建议。庞大的数字背后不仅存在着检察建议多发、滥发的问题，亦隐含着检察权过度扩张的风险。因此，厘清社会治理检察建议的适用边际具有现实意义和必要性。

作为一个新概念，社会治理检察建议引起了学术界的一定关注，既有研究涵盖社会治理检察建议的制度逻辑、刚性化路径、存在问题及完善对策等。从研究的总体情况来看，聚焦社会治理检察建议的论著数量仍较少，且多从具体应用层面进行探讨。然而，既有的研究并不能很好地回答社会治理检察建议的适用边际问题，还需从实践层面厘清其适用的实然状况，并从检察权宪法定位的理论层面分析其应然样态，在实然与应然之间寻找这一制度的未来发展方向。

为描摹当前社会治理检察建议的实际应用情况，本文以2019、2021和2022三个年度全国检察机关社会治理类优秀检察建议，以及“最高人民检察院制发的1-8号检察建议”中的36个典型社会治理检察建议为分析样本。由于地方检察建议文本并不向社会公开，所选取的样本均为最高人民检察院发布的优秀建议，能反映出最高人民检察院对社会治理检察建议的基本态度。本文从社会治理检察建议的制发对象、时机和情形三个方面深入解读这些样本，结合《建议规定》第11条检视其存在的问题。通过对社会治理检察建议制度定位的辨析，明确其性质和特征，并基于此提出此类检察建议应有的适用边际，以期为其良好运行提供一些有益的思考。

二、实践运用的描摹

社会治理检察建议的适用边际意指在何种时机和情形下可以针对何种主体制发检察建议，决定了制发的数量与影响范围。36个典型建议勾勒出社会治理检察建议在实践运作中的样态，包括制发的对象、制发的时机和制发的情形。

（一）制发的对象

《建议规定》第11条将社会治理检察建议的制发对象规定为“有关单位和部门”，这意味着制发对象不仅限于行政机关，也包括其他私主体。从实践来看，制发对象包括市场监管、教育行政、住房建设等行政机关，还包括国企、私企、事业单位、行业协会等非行政机关。可以概括为四种类型：一是传统的行政机关；二是法律法规授权的组织；三是非政府公共组织，包括社区组织、行业组织和公共事业单位；四是其他私主体，以各类私企为代表。

如果再进一步探究制发对象与案件的关系，会发现社会治理检察建议的制发对象范围极其广泛。《建议规定》第11条在五种情形下将制发对象分别规定为“涉案单位”“行业主管部门”“相关部门”“相关单位或者部门”，未有更多的限制，这意味着只要是与案件有所关联的单位或部门都可能成为制发对象。实践中大部分检察建议针对行业主管部门制发，也有一部分针对涉案单位直接制发，或是同时针对多方主体制发。

反观其他类型的检察建议，一般都限定了制发对象。再审检察建议仅针对人民法院制发；纠正违法检察建议只针对诉讼中的执法、司法机关制发；公益诉讼检察建议亦仅针对特定领域负有监督管理职责的行政机关制发。

（二）制发的时机

制发时机实际上就是线索发现方式，《建议规定》第1 1条将制发时机限制为“办理案件中”，通过对样本的梳理可以发现，实践中对于“案件”的涵盖范围以及何为“办理案件”具有不同的理解方式。就“案件”的涵盖范围而言，以刑事案件为主，也包括公益诉讼、法律监督、常规案件评查等不同类型案件，“凸显了社会治理类检察建议在现有检察业务架构中的全覆盖性”。而实践中对于“办理案件”的理解，可以归纳为以下四类情况。

第一，在个案办理中制发，检察机关在办理个案时发现社会治理中存在的问题，据此制发检察建议。例如，北京市人民检察院向某联合会制发的检察建议就是在办理某协会原分党组成员、副秘书长杜某涉嫌受贿罪、行贿罪一案中发现案发单位和所在行业存在的监管漏洞。

第二，在类案梳理中制发，检察机关在办理一系列同类案件时，发现某领域存在普遍的社会治理问题，据此制发检察建议。例如，陕西省人民检察院向人防监督管理部门制发的检察建议，就是在办理128件涉人防领域公益诉讼案件的基础上，归纳总结该领域行业监管中普遍存在的几个问题。

第三，在个案办理后联系类案制发，检察机关通过办理个案发现社会治理问题，并对相关类案进行深入调查分析，针对该类案件反映的普遍问题制发检察建议。例如，重庆市人民检察院第五分院向市场监督管理部门制发的检察建议，就是在评查石××酒后无证驾驶摩托车撞伤行人一案时，发现摩托车与助力车的混淆问题。因此进一步对2018年至2020年辖区基层院办理的摩托车驾驶路面违法案件进行专项分析，发现市场监管部门对摩托车的监管存在问题。

第四，独立制发。检察机关不以案件办理为依托，就社会治理相关问题直接制发检察建议，这种类型仅体现在最高人民检察院根据社会热点、难点问题制发检察建议。例如，最高人民检察院制发的“四号检察建议”是张军检察长从新华社刊发的一篇反映“窨井吃人”事件频发的文章中察觉社会治理难点，创造性地提出通过“检察办案+检察建议”一揽子解决窨井盖问题，从而制发检察建议。

（三）制发的情形

《建议规定》第11条将社会治理检察建议的制发情形限制为“社会治理工作”，并列举了五种可以制发建议的具体情形，可概括为违法犯罪预防、监管疏漏改善、民间纠纷防治、依法履职督促和违法责任追究。

第一，违法犯罪预防型。此类检察建议在实践中占据相对多数，其对应的是《建议规定》第11条第1项。常见于检察机关办理个案时发现涉案单位存在违法犯罪隐患而提出；主要针对社会治理中的违法犯罪预防问题，具体涉及管理制度的不健全、不完善、不落实现状；制发对象是涉案单位本身，通常是公司、企事业单位等非行政机关；制发的内容是针对涉案单位加强违法犯罪预防的整改建议。例如，吉林市人民检察院的检察建议，即针对预防挪用公款罪等违法犯罪的管理漏洞，向案发单位吉林某集团公司制发。

第二，管理疏漏改善型。此类检察建议在实践中占据绝对多数，其对应的是《建议规定》第11条第2项。该类型与违法犯罪预防型检察建议十分相似，二者均针对违法犯罪治理问题，也均涉及监管疏漏的改善，因此常被混用或并用。例如，上海市闵行区人民检察院针对一起强迫交易案，同时向涉案单位某物业公司及相关主管部门某街道办事处和房管部门发送检察建议，既是关于预防强迫交易犯罪的建议，也是完善物业管理漏洞的建议，兼具两种制发情形。

第三，民间纠纷防治型。此类检察建议在36个群案中出现频率较低，仅有一例，其对应的是《建议规定》第11条第3项。该情形主要针对私主体之间的纠纷化解，督促有关部门及时有效化解矛盾，旨在促进社会和谐稳定。例如，内蒙古自治区武川县人民检察院就基层矛盾纠纷化解问题向某县人民政府制发的检察建议，是检察机关在办理一起故意杀人案件中发现，某县人民政府以及村民委员会在排查化解基层矛盾纠纷方面服务意识和治理能力不足。

第四，依法履职督促型。此类检察建议常见于检察机关办理检察监督案件时制发，其对应的是《建议规定》第11条4项。主要针对行政机关不依法及时履职的情况，致力于保护公民或组织的合法权益，一般在办理个案时发现线索并制发建议。但是，依法履职督促型检察建议与纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议都存在交叉。

第五，违法责任追究型。此类检察建议数量较少，其对应的是《建议规定》第11条第5项。是检察机关对相关人员违法责任认定的建议，一般在检察机关办理刑事、公益诉讼等案件时发现。例如，在“博元投资股份有限公司、余××等人违规披露、不披露重要信息案”中，检察机关认为，虽然依照《中华人民共和国刑法》规定不能追究博元公司的刑事责任，但对其需要给予行政处罚，因此向中国证券监督管理委员会发出检察建议，建议对博元公司依法给予行政处罚。该情形与《建议规定》第12条规定的对不起诉人追究其他责任的检察建议亦存在交叉。

三、制度的形成与定位

明确社会治理检察建议的制度定位是厘清其适用边际的前提。社会治理检察建议并非横空出世，它经历了一般监督时期、社会治安综合治理时期、自我规范时期等多个漫长的发展历程，最终由预防违法犯罪检察建议蜕变而来。虽具有社会治理的特殊性，但仍应将其定位为检察机关法律监督职能的发挥，并区别于一般监督。

（一）历史沿革的梳理

社会治理检察建议最早可以追溯到检察机关的一般监督时期，检察建议作为监督方式而存在。新中国建立之初，检察监督的主要任务是镇压反革命和巩固社会主义制度，监督范围极其广泛。相应地，作为一般监督方式的检察建议在制发范围、对象、客体、线索等方面都十分宽泛。这体现在1954年宪法和《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）关于检察机关职权的规定之中。此时的建议书在制发对象、内容和情形等方面与现今的社会治理检察建议均有许多相似之处。例如，1956年，宁夏惠农县检察院就乡村干部滥用职权乱捕乱押公民的情况，向县人民委员会制发检察建议，要求进行整改。因此有学者点出，社会治理检察建议在20世纪50年代即已开始使用，只是由于认识的局限性，缺乏对这些检察建议的归纳梳理和理论界定而已。但应当明确的是，彼时检察建议应用极广，社会治理只是其应用情形之一，不可完全等同。

改革开放后，由于各种因素的影响，危害社会治安的刑事犯罪骤增，仅仅依靠刑事制裁手段已经不能奏效。为此，中共中央于1981年提出对社会治安实行综合治理，采取各种措施防止和减少犯罪的发生，检察建议是治理的手段之一。1982年宪法将检察机关的性质由原来的一般监督转变为法律监督机关，基于一般监督的检察建议随之退出历史舞台，取而代之的是作为预防和减少犯罪的主要手段之一的检察建议。此时的检察建议运用于预防违法犯罪、追究违法责任、改善管理漏洞，已经具备社会治理检察建议的雏形，在制发的情形上与之十分接近，但还不是完整形态的社会治理检察建议。通过对最高人民检察院年度工作报告的梳理可以发现，这个阶段的检察建议主要围绕违法犯罪预防展开，尤其是职务犯罪的预防，针对其他社会治理情形的可谓少数。

2009年最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《试行规定》）正式对检察建议的定义、范围、程序问题做出规定，检察建议开始向制度化、规范化的方向发展，并在适用范围上进一步扩展。该文件第5条规定的五种制发情形，有四种与2019年《建议规定》中的社会治理检察建议相符。可以说，《试行规定》中的检察建议即后来的社会治理检察建议，只不过未对其进行明确的类型划分。

随着检察建议制发的领域与数量逐渐拓宽、增加，以往不加区分的检察建议难以适应现实需求，理论界亦提出检察建议的多种类型化方式。加之“2017年底职务犯罪侦防职能转隶使检察建议制度失去了原有的体制支撑，增强检察建议刚性的需求越发紧迫”。在此背景下，最高人民检察院于2019年发布《建议规定》，将检察建议划分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议五类，社会治理检察建议正式成为一类独立的检察建议类型。

（二）制度定位的厘定

1．检察建议的性质定位

作为检察建议的重要类别，社会治理检察建议的属性辨析需要回归对检察建议性质的厘定。在“社会治理检察建议”这一概念出现以前，学界对检察建议性质的争议集中于其是否属于法定的检察权力，以及是否属于法律监督范畴，围绕争议焦点可将其归纳为肯定说、否定说和二分说三种学说。

肯定说认为检察建议是法定的公权力，是一种综合性的法律监督权，检察机关参与社会治安综合治理同样是行使法律监督权的体现。否定说认为检察建议不是法律监督，也不属于检察职权，只是辅助检察职权实现的事实行为，理由是检察建议没有法律的授权，难以将其定性为法定职权。二分说将检察建议划分为法律监督与社会综合治理，认为具有法律监督职能的检察建议是一种公权力，而具有社会综合治理职能的检察建议是一种权利。这种观点将检察建议一分为二，只有履行侦查监督、审判监督、刑罚执行监督职能的检察建议才属于法律监督，作为社会治理检察建议前身的社会综合治理检察建议不具有法律监督性质。

2018年《人民检察院组织法》颁布后，否定说的观点不攻自破。《人民检察院组织法》第21条第一次将检察建议与抗诉、纠正意见共同列为检察机关行使法律监督职权的法定方式，一改检察建议无明确法律授权的窘况。但是，究竟应当持肯定说，确认所有检察建议的法律监督属性；还是持二分说，区分社会治安综合治理检察建议和其他检察建议，仍未有定论。

2．社会治理检察建议的性质定位

2019年“社会治理检察建议”这一表述出现后，部分学者就其性质和理论基础进行了单独的讨论。可以看出，尽管论据各不相同，但社会治理检察建议属于法律监督的观点基本得到了学界的认同。有学者认为，法律监督分为诉讼法律监督和公共利益法律监督，社会治理检察建议属于后者。也有学者指出，社会治理检察建议的本质是法律监督属性在社会治理中发挥的职能优势。还有学者从马克思主义理论出发，认为检察权具有国家政治统治和社会管理两种职能，社会治理检察建议可归为后者，属于检察公权力。然而，也有少数观点否认其法律监督地位，认为“社会治理检察建议与其他检察建议的权力运行逻辑起点不同，其不是从检察机关在国家权力运行体系中的定位出发，而是从检察机关在国家治理体系中的作用和功能出发，是检察机关依法履行法律监督职能的延伸”。

笔者同样认为，虽然应当承认社会治理检察建议的特殊性，但仍不可否认其法律监督属性。就规范层面而言，《人民检察院组织法》并未将社会治安综合治理检察建议与其他检察建议割裂开来，二者都属于行使法律监督职权的方式。这意味着在现行法下，源于社会治安综合治理的社会治理检察建议同样无法脱离法律监督的范畴。2019年《建议规定》对检察建议进行全新的定义：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理……的重要方式。”同样佐证了检察建议是履行法律监督职责的方式之一，具有参与社会治理的职能。

就法律监督本身的意涵而言，一元论观点下，一切检察活动都是法律监督活动的具体形式，全部检察权可统一于法律监督权。检察机关作为国家的政权机关，同时扮演着社会角色和政治角色，不仅具有公诉等司法监督职能，还具有维护社会公共利益的职能。通过制发社会治理检察建议的方式参与社会治理是检察机关履行法律监督职能的方式之一，是检察机关扮演社会角色的体现，目的在于维护社会公共利益。

（三）法律监督的应然界限

作为法律监督方式之一，社会治理检察建议应当秉持什么样的适用范围需要回归检察机关在宪法中的功能定位。检察机关在国家政权体制中的地位和作用几经变化，最具重要意义的当属1982年宪法将检察权由原来的一般监督转变为当前的法律监督。

一般监督制度源于前苏联，是列宁出于解决社会主义国家创立初期面临的多民族并存、各地立法不统一、中央法令在地方执行不力、群众不了解和遵守苏维埃法律等问题，而提出的维护国家法制统一实施的监督制度。1922年的《苏俄检察监督条例》第2条第1款规定，检察机关以对犯罪人追究刑事责任及对违法决议提出抗议的方式，代表国家对一切政权机关、经济组织、社会团体、私人组织以及个人的行为是否合法，实行监督。可以看出，苏联一般监督的本质是由检察机关对整个社会执行法律的情况实施监督。

新中国成立初期，我国在国家机构创设与立法上多有借鉴苏联，包括检察制度的设立，一并借鉴的还有一般监督理论。但是，我国的基本国情和苏联存在差异，多民族并存导致各地立法不统一、执法不力并不是我国的基本矛盾。苏联监督主体过于分散从而导致监督不力，亟须统一、集中的监督机制也与我国的情况有所出入。照搬苏联由检察机关包揽所有监督职权不仅难以实现，也没有必要。该制度自运行开始就不断受到各方批判和质疑，最终被中央叫停，自此退出中国历史舞台，取而代之的是法律监督制度。

与以往的一般监督制度统领各项监督职能不同，法律监督职能定位下的检察机关并不是一个全面监督国家法律实施的机关，而是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的，与行政机关、审判机关、军事机关、监察机关等并列的法律监督机关。监督法律实施的职权并非由检察机关独享，其他国家机关，甚至于一切社会组织、公民都有权行使。但是，法律监督并不泛指监督法律的正确实施，而是特指由检察机关运用国家权力对法律实施情况进行的具有法律效力的监督。

首先，与人大及其常委会不直接处理案件，通过听取报告、检查执法活动、审查撤销规范性文件、行使决定权、任免权和质询权对“一府两院”实施抽象监督不同，检察机关是具体的法律监督机关。这体现在检察机关针对具体的个案进行监督，在办理案件的过程中发现监督线索。其次，检察机关以诉讼领域为核心，向行政执法活动适度延伸。这意味检察权不仅主要集中于对诉讼领域的监督，哪怕延伸至诉讼外领域，也只能保持在一定限度内，并主要针对行政机关的执法活动。监督手段的诉讼性也决定了法律监督是通过参与诉讼程序完成的，“是一种通过具体的诉讼职能来实现的权力，而不是超脱于监督对象之外以旁观者的姿态行使的权力”。最后，与其他监督方式不同的是，检察机关作为一种专门的法律监督机关，其监督的权限范围应当以国家法律规定的内容为限，没有法律明确规定的领域，检察机关不得介入，也不得随意扩大监督的范围。

四、适用边际的重构

正是因为社会治理检察建议是检察机关履行法律监督、参与社会治理的一种方式，我们可以从限缩制发对象、明确制发时机以及完善制发情形三个方面进一步厘清其适用边际。

（一）限缩制发对象

1．以公共行政属性为限

与一般监督时期对所有社会主体实施监督有所不同，检察机关的法律监督以活动属性为划分标准，主要分为诉讼监督与行政检察监督，前者围绕司法裁判展开监督，后者围绕公共行政展开监督。社会治理检察建议显然属于后者。公共行政特指以政府为主体的管理活动，所涉主体包括传统的政府和新兴的从事公共治理的第三部门，如公共社团、公共企事业单位等。尽管已经突破了传统的主体范畴，但公共行政仍包含公共属性和行政属性两层意涵，同时以是否涉及公共利益、是否为公共治理活动等为识别标准。

作为履行法律监督职能方式之一的社会治理检察建议，不宜开展针对所有社会主体的“一般监督”，在制发对象上亦应当以公共行政属性作为必要条件，以公共利益为导向，主要针对行政机关制发建议。同时，检察机关可以针对公共社团、公共企事业单位等从事公共治理的第三部门制发社会治理检察建议，但应当保持审慎，以实现和维护群众权利为核心，聚焦于完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平等目标的实现。例如，针对艺术协会的上级单位联合会制发的检察建议，是致力于化解艺术评奖和会员发展不公的社会矛盾，以促进社会公平为目标导向。而在另一案例中，检察院就某电商平台对商户及所售食品药品未履行管理责任问题制发社会治理检察建议。电商平台并不属于政府部门或具有公共治理属性的第三部门，超出法律监督的范畴，更为妥当的做法是向电商平台的监管部门制发检察建议，由监管部门履行监督职责。

2．考量与案件的紧密程度

检察建议制发对象与所依托案件关联的紧密程度影响检察建议的内容质量高低、规范程度以及针对性，在很大程度上决定了检察建议能否有效说服被建议对象，实现制度刚性。考量与案件的紧密程度可以从两个方面出发：一是制发对象与依托案件是否直接关联，二是制发对象对于所涉行业、领域的管理疏漏是否具备相应治理能力。

制发对象与依托案件是否直接关联包括是否为所涉案件的当事人，或者是否与所涉的社会治理问题紧密相关。司法建议与检察建议在制度构造上有着高度的相似性，从司法建议的实践运作中可以得到些许规范社会治理检察建议的经验。大部分司法建议的制发对象都是行政诉讼中的被告，与行政诉讼案件有着直接关联。当然，旨在调整公共政策的司法建议，特殊情形下亦可能并非针对诉讼被告，但这种情况通常较为少见。同理，检察机关针对所办理案件中的当事人，或者与案件直接关联的对象制发检察建议能够增加检察建议的针对性，避免内行指导外行。然而，此种情形仅适用于针对个案制发的检察建议，依托类案发现的社会治理问题通常不存在同一当事人，制发对象与案件的紧密度可以通过其对相关管理问题的治理能力判定。

制发对象对所涉行业、领域的管理疏漏是否具备相应治理能力，取决于其是否为该领域的主管机关。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第117条和《中华人民共和国行政诉讼法》第66条、69条的规定，早前的司法建议无论是在民事诉讼还是行政诉讼，制发对象都是有纪律处分权的监察机关或者有关上级机关、人事机关，不能是其他单位或个人。如此规定的理由不外乎是确保被建议者可以有效施行司法建议，使建议落到实处。上述规定主要调整的是纪律处分建议和督促履行裁判建议，与本文讨论的社会治理检察建议仍有区别。但是，参考2023年最高人民法院发布的《最高人民法院关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》第3条，对综合治理类司法建议的制发对象进行了较为详细的规定：“应当根据综合治理问题涉及的行业、领域等向相应的主管机关或者其他有关单位提出；向主管机关提出的，一般应当向本院辖区范围内的同级主管机关提出。发现的综合治理问题需要异地主管机关采取措施的，可以提出工作建议，层报相应的上级人民法院决定。”对制发对象进行级别上的限制以防被建议单位因权限不足难以施行司法建议。司法建议相关规定提供了很好的借鉴思路，社会治理检察建议的制发对象也应当在级别和监管领域上进行一定限制，明确制发对象并非无关主体，而是所涉领域的监管主体，并在级别上具有相应的管理能力。

（二）明确制发时机

一般监督和法律监督在线索发现上存在着本质区别。一般监督除了从具体的案件中发现违法线索外，还可以脱离案件，通过多种渠道展开抽象监督，具体包括研究相关文件、列席有关会议、受理举报、实地访问、与有关机关建立联系制度等。而法律监督仅能通过办理具体案件发现监督线索，不能脱离案件进行抽象监督，是一种具体的监督。社会治理检察建议的性质决定了其不能等同于一般监督，应当以法律监督为职权行使边际，秉持一定的谦抑性。

就目前社会治理检察建议的实践运作而言，其制发时机，或者说线索发现方式基本符合法律监督的基本范畴，绝大部分是在案件办理中制发。但仍具有随机性，检察机关可以在办理任何案件的各个阶段制发建议，具体表现为：一是制发的时机以个案办理中制发为主，在36个案件中有超过三分之一是根据个案中发现的问题制发检察建议；二是依托类案制发的检察建议数量较少，但从历年案件中可以看出，依托类案或者通过个案联系类案制发的检察建议的数量逐年增多；三是仍存在不依托案件独立制发检察建议的情况。

首先，社会治理检察建议的制发时机应当限定在办理案件中，不能在没有任何案件背景的情况下直接制发检察建议，无限扩大检察建议制发的时机。实践中存在只针对社会现象、不结合检察办案制发检察建议的做法。“这不但可能导致检察权边际模糊，还可能导致检察建议缺乏专业性和解决问题的能力，造成此项工作的无序化。”对“办理案件中”应当作广义理解，“案件”不但包括“四大检察”“十大业务”，也包括人大代表、政协委员的提案履职、信访案件办理等。同样，“办理中”不仅包括案件办理的过程中，还包括案件办理后的总结梳理程序等。概言之，社会治理类检察建议的制发应当保持一定程度的谦抑，以案件为依托，针对在案件中发现的问题制发。“没有调查，就没有发言权。”检察机关正是因为通过办案，对有关问题的成因有着深刻认识，检察建议也就具有针对性、可行性、有效性。

其次，在案件办理时制发的检察建议应当以个案办理后联系类案制发和类案梳理中制发为主，尽量避免在个案办理中制发检察建议。一案一建议的制发模式适用于再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议等其他几类检察建议，用于针对性解决个案中的裁判不当、行政违法、国家利益受损等问题，但社会治理所具有的公益性、普遍性和典型性特征，要求社会治理检察建议在制发时机上应当具有被动性。一方面，基于类案发现的社会治理问题兼具普遍性与公益性，涉及不确定多数人的利益，能够触及社会治理的根本症结，实现标本兼治。尤其是个案联系类案型检察建议，既保有个案办理发现型的针对性与高效性，又兼顾类案梳理发现型的普遍性与科学性，以点带面，通过一个案件治理一类问题，有效实现诉源治理。另一方面，基于个案制发检察建议的弊端十分明显：一是“个案检察建议多以解决个别问题为目标，不利于发现一段时间内具有普遍性的问题，并对其倾向进行综合分析”。二是侧重于个案剖析的建议容易让被建议单位认为检察机关是在“小题大做”，难以得到有效回应和预期效果，弱化检察建议的刚性。因此，为避免社会治理检察建议的多发、滥发，依托类案制发检察建议应当成为主流，对于一年内只发生一次、两次的问题，不宜通过检察建议进行干预。

（三）完善建议类型与制发情形

1．重构检察建议的类型划分

社会治理检察建议与纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、行政违法行为监督检察建议等其他类型的检察建议在制发的范围、对象和内容上均存在一定重合。具体而言，纠正违法检察建议和行政违法行为监督检察建议均涵盖对制发对象违法行为的纠正，只不过前者针对的是执法、司法机关，后者针对的是行政机关。违法犯罪预防型和管理疏漏改善型社会治理检察建议涉及对各方主体违法行使职权的监督，制发对象不限于执法、司法、行政机关，能够涵盖前两种检察建议中的一部分情形。同样，公益诉讼检察建议涉及对特定领域具有监管职能的行政机关履行职责的督促，与督促履职型社会治理检察建议存在高度重合，且后者无制发领域和对象的限制，能够基本涵盖公益诉讼检察建议的内涵。此外，《建议规定》第12条规定的对不起诉人追究其他责任的检察建议与违法责任追究型社会治理检察建议也存在重叠，均涉及对相关人员违法责任的继续追究。

几种检察建议产生冲突的根本原因在于《建议规定》不再以对象、适用范围为标准，而以检察机关内设机关为主，辅以检察业务类型为标准来划分检察建议，缺乏理论周延性。具体而言，几种检察建议的类型划分标准并不一致，纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议是以制发业务部门和制发阶段为划分标准，而社会治理检察建议则以实质内容为划分标准。划分标准缺乏缜密逻辑与理论依据，导致几种检察建议之间存在较大的交叉，“社会治理”这一概念的广泛性与模糊性，加之《建议规定》对其适用情形的多重列举，更导致社会治理检察建议几乎涵盖了其他几种检察建议的实质内涵，沦为可以装载所有检察建议的箩筐。建议类型边界的模糊导致实践中检察建议常被混淆适用，一些本不应该制发社会治理检察建议的情形也制发了建议。

长远来看，要从根本上解决检察建议多发、混发的问题，绕不开对检察建议类型的重新划分。关于检察建议的划分标准，有学者提出，以性质、建议对象和建议内容三层次为标准，将检察建议分为社会治理类和法律监督类。这种划分方式将法律监督与社会治理强行割裂，与检察建议的法律监督属性相悖。也有学者根据建议效力，将检察建议划分为特别建议型、闭合型、开放型三类。但这种划分方式与既有建议类型差异大，且较为复杂。相较之下，以功能为导向，根据检察建议在不同领域发挥的不同作用，将其划分为诉讼监督型、社会治理型、行政监督型三类更为合理。诉讼监督型检察建议是指检察机关在履行诉讼监督职能时提出的量刑规范化建议、再审检察建议、程序违法纠错检察建议、督促起诉检察建议等建议。社会治理型检察建议是指检察机关为维护公共利益，对作为社会治理主体的有关单位和部门提出的完善工作的建议。行政监督型检察建议是指检察机关针对行政机关违法行使职权、不行使职权等违法行为，或是行政机关内部制度完善提出的建议，公益诉讼检察建议也属该类。

2．修正社会治理检察建议的制发情形

完善社会治理检察建议的制发情形应首先归纳合并过于相似的情形，违法犯罪预防型检察建议和管理疏漏改善型检察建议存在高度相似性，许多针对违法犯罪预防制发的检察建议中均涉及对有关行业主管部门监管工作的完善建议，可以说两种制发情形难以完全分割。因此，应当在制度构建上合并两种情形，针对有关单位的监管漏洞，制发督促行业主管部门加强监管的检察建议，不再特意区分是因为发现违法犯罪隐患，还是从有关案件中发现管理疏漏。

依法履职督促型社会治理检察建议是对行政机关有关职责的督促，其不仅与多种其他检察建议类型有所重合，在性质上更偏向于对行政行为的监督，应当将其归人行政监督型检察建议。违法责任追究型社会治理检察建议具有对有关人员的违法责任进行追究的效力，与其他仅有监管漏洞改善建议效果的情形具有本质区别，是否将其列为社会治理检察建议的情形值得考虑。

五、结语

36个典型案例暴露出社会治理检察建议在实践适用中存在的问题，包括制发对象过于广泛，制发时机过于随意，制发情形存在模糊，以致检察权具有扩张至一般监督的风险。除最高人民检察院发布的优秀案例之外，还有大量社会治理检察建议并未向社会公开，也未受到严格的规制，这将加大社会治理检察建议多发、滥发的风险。此外，大部分社会治理检察建议的内容过于宽泛，常见“改进工作”“加强监管”“完善治理”等笼统的表述，针对性与实效性不足，这一现象的根本原因在于社会治理检察建议的适用边际不甚明晰。

提高社会治理检察建议的质量关键在于提升建议内容与案件的关联度，在秉持司法谦抑原则和社会治理特征的基础上，明确该制度的法律监督属性，从制发对象、制发时机和制发内容三个维度对现有的适用边际进行一定限制。为避免建议制发后“石沉大海”，还需完善其相应的保障机制。例如，确立以实效为核心的考核标准，关注检察建议内容的针对性、可操作性，不是简单地以数量多少和回复率高低为考核指标。此外，建立检察建议的公开机制，亦可使全社会成为监督其运行的力量。但应当肯定的是，社会治理检察建议是实现国家治理体系和治理能力现代化的有益方式，未来应当通过不断完善该制度的运行机制，提升检察机关参与社会治理的水平与效能。

（责任编辑：张莉）

基金项目：2023年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“行政检察协同推进法治政府建设研究”（GJ2023809）。