依法自治视域下法治乡村构建的逻辑与路径

摘要：法治乡村建设既要重视法治运行的外在维度，更应强调对乡村社会生活的内在回应。我国乡村社会是一种自治的社会，法治乡村必然是依法自治的乡村，乡村自治法治化是构建法治乡村的基本逻辑：自治主体法治赋能、自治权力规范有序、村民权利有效实现、依法自觉参与自治是法治乡村的基础前提、关键领域、根本目标、实践机制。为此，应通过进一步理顺村民组织关系、强化小微权力规范治理、实现村民权利有效维护、注重自治法治参与教育等推进乡村法治化自治，以实现对法治乡村的构建。

关键词：依法自治；法治乡村；权力；权利

基金项目：陕西省社会科学基金年度项目“全过程人民民主推进乡村振兴的制度机制及路径研究”（项目编号：2023A100）；教育部高校思想政治理论课教师研究专项一般项目“‘习近平新时代中国特色社会主义思想概论’课讲好中国式现代化理论的逻辑机理与实践路径研究”（项目编号：2024JDSZK068）

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2024）12-0115-05

党的二十届三中全会提出，“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”（1）。法治乡村作为乡村各项事业在法治轨道上改革与发展的重要体现，既是全面推进依法治国的内在要求，又是实现中国式乡村现代化的实践要求。我国积极部署和推进法治乡村建设，并从立法、执法、司法和守法等环节明确法治乡村建设进路。这一进路从法治的运行视角提出来，对于改善乡村地区的法治建设具有重要意义。但不得不说，法只有与乡村实际生活结合，才能真正发挥作用。我国乡村社会是一种自治的社会，自治能够激发基层的活力和创造力。然而，自治也容易出现偏差。自治作为乡村基层政治的制度性安排，为乡村社会运行提供了行动框架，为乡村权力、权利及利益的实现提供了重要途径，构成了乡村社会生活实践最为核心和最为重要的内容。所以，无论如何，乡村自治都亟需与法治结合，受法治的规范和引导，以确保自治从手段到目的的合法有序（2）。

一、依法自治与法治乡村的法治耦合

法治乡村是乡村全域的法治化以及乡村自觉的法治生活状态，并由此构生的公平正义、安定有序、治理有效、和谐美好的现代乡村。依法自治是自治的法治化，是在法治的轨道上、范围内开展的自治。法治为自治提供了价值指引与基本遵循，也为自治的有序开展提供了有力保障（3）。

（一）村民自治本身蕴含着法治因子

村民自治是我国一项基本制度和基层治理实践。改革开放初期的1980年代，全国第一个村民委员成立并得到国家认可，这标志着村民自治作为基层治理的一项制度被确立下来。1983年党中央、国务院下发通知要求在农村建立村民委员会，村民自治制度在广大农村大规模实践。1987年国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村民委员会组织法》），后又分别于1998年和2010年对该法进一步修订、修改和完善。这样，“以《宪法》为顶层法律依据，以《村民委员会组织法》为主体制度架构，辅之以行政法规、部门规章及政策文件，最终形成了村民自治的法律体系。”（4）村民自治在乡村实施离不开法治的有力保障，通过制定、颁布和完善《村民委员会组织法》，村民自治主体的产生、权责和职能以及村民自治活动范围、方式与目标得以被规定，这为村民自治有序开展奠定了法治基础。在此意义上，村民自治本身蕴涵着法治的因子，村民自治制度确立及其实践是乡村法治建设取得的重大成就。

（二）乡村自治有序开展依赖法治保障

乡村自治是中国传统社会基层治理的基本形态，“皇权不下县”、“乡绅自治”等是这一治理模式的生动表达。随着近代以来进行现代化探索，在现代化的影响下“人们居住在一套规范、传统和制度相对稳定环境中的状态被打破，人们生活在碎片化的、离散的、不稳定的，且往往充满矛盾的社会中”（5）。传统的乡村自治面临危机与挑战，迫切要求重构乡村自治。在这样的背景下，新型的乡村自治形式——村民自治孕育而生。村民自治是与中国式现代化发展相适应的，是中国式乡村现代化实践的产物与体现。乡村的现代化内含着对法治的要求，村民自治走向现代化也必然要融入法治的要素，自治与法治的统一是中国式乡村现代化的必然要求。事实上，乡村自治组织在村务活动中往往出现内容或程序违法，要么违反法律外部规定，要么违反自治法内部规定。因此，“针对自治权的‘任性’行使，法律设定了底线和红线，及时救济因‘权力之偏’而受损的利益。这保障了基层治理秩序的稳定，捍卫了基层自治的正当性和合法性。”（6）同时，“自治是一种民主的制度安排。民主制度本身意味着多样性、差异化意见，不同意见之间往往存在冲突。”（7）因而，只有通过法治树立标准和规范，才能形成有效引导，进而凝聚共识，调和矛盾冲突，维护秩序的稳定。

（三）依法自治是法治乡村的应有之义

村民依法自治，“是依照国家法律和体现村民意志的村规民约来自治。”（8）作为“硬法”与“软法”相结合的依法自治是乡村自治发展和乡村治理现代化的内在要求，更是法治乡村实践的内容呈现。2020年，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》（简称《意见》），并提出通过推进乡村依法治理、实施依法自治加强法治乡村建设。自治的乡村是法治乡村的沃土与承载，法治乡村建立在依法自治基础之上。其一，依法选举是法治乡村“公平正义”的基础。农村依法选举作为社会公权力与村民民主权利平衡过程，是权利塑造权力和权为民所用性质及实践要求生成的前提，这恰恰是农村公平正义的起点。其二，依法决策是法治乡村“文明有序”的关键。依法决策的权限合法、程序合法、实体合法能有效保证村务决策的科学性与民主性，促生文明有序的乡村生态。其三，依法管理是法治乡村“治理有效”的保障。依法管理通过法治思维、法治方式来解决农村发展中面临的难题，能够实现农村有效治理。其四，依法监督是法治乡村“和谐美好”的要求。村民自治中的依法监督确保基层权力的正确行使，积极协调不同利益关系，及时有效化解矛盾冲突。

二、乡村自治法治化：法治乡村的构生逻辑

乡村自治法治化是根据法律法规、自治章程、村民公约等来管理乡村事务，将乡村政治、经济、社会、文化及生态等活动纳入到法治化轨道，在法治的框架下实现村民自治，村民依照法律规范行事，村“两委”成员以法治思维开展工作（9）。乡村自治法治化是乡村自治全面化、系统化的法治，是法治乡村的重要内容，是构生法治乡村的基本逻辑。

（一）自治主体法治赋能是法治乡村的基础

乡村自治中自治主体是核心，离开了自治主体乡村自治无法进行。当前，学界关于村民自治主体存在着村民个体与村民组织的分歧。对于村民自治主体之所以有不同的认识，是因为依据的标准不同，我们认为，参与到村民自治实践中的都可以称之为主体，既包括村民个体，也包括村委会、村民大会等组织，只不过地位不同而已。所以，本文中村民自治的主体属广义的主体，可划分为两类：村民个体和村民组织。乡村自治法治化就是村民和村民组织运用法治思维、法治方式开展依法治村的实践活动。当然，这就要求自治主体首先具备一定的法治属性或能力。首先，对村民个体而言，就是要具有较高的法治意识与法治素养。法治素养作为法治情感、法治信仰、法律知识、法治观念的内在统一，直接决定着法治生活的自觉开展，是依法自治与法治乡村的根基。其次，对于村民组织而言，其法律地位与定位要明确，特别是组织之间的关系要明晰。村民组织构建着农村公共生活，使村民处于国家权力和公民权利、公共事务和私人领域、自我发展和利他行为的复杂场域中，并在自律规范和集体记忆的构筑过程中实现共建共治共享的法治秩序（10）。同时，这些组织能够动员村民参与乡村治理，并在这个过程中将规则意识、程序理念以及自由、民主、公正等价值理念传递给村民，以塑造村民的公共精神，构建法治价值共识。这就要求基层村民组织的法律定位要明晰，从而保证这些组织能够有序有效地发挥自治的法治构建作用。

（二）自治权力规范有序是法治乡村的关键

乡村自治权力是一种提取资源、占有资源、支配资源，以实现乡村公共意志和利益的力量（11）。因而乡村自治权力是一种公共权力，而且是一种社会公共权力，是为承担乡村基层社会公共职能而存在的。乡村自治权力源于乡村社会成员以契约方式的权利让渡，是通过民主协商制定自治章程与规则，一致同意赋予自治组织一定的管理内部事务的权力。当然，其在实践上也需国家的承认。乡村自治权力在形成以后具有一定的独立性，其实践运行以及产生的异化可能形成对个体权利的侵犯与损害。“在乡村自治社会的各种资源配置过程中，自治权力并不必然保护自治个体的合法权益，……自治权力具有的区域效力绝对性，还会直接导致‘强权自治’或‘私权统治’，形成国家公权力的‘真空地带’。”（12）因而乡村自治权力无论是作为公权力本身还是实践运行中的异化都要求对其进行控制和规范，而这恰恰是法治的意蕴所在。与此同时，自治权力在乡村自治中具有骨架作用，乡村自治本质上是对乡村自治权力的安排以及自治权力的运行。在此意义上，依法自治根本来说就是要依法治权，只有自治权力得到了规制并规范运行才能保障乡村自治有序有效开展。由此乡村自治的法治化关键是乡村自治权力的依法规范运行，这既是乡村自治健康运行的要求，也是依法自治与法治乡村形成的要求。

（三）村民权利有效实现是法治乡村的目标

作为一项基层实践，村民自治因权利而生，源于农民对自身权利维护与实现的伟大创造。改革开放以来，在村民自治实践中乡村物质文化生活发生了巨变，农民美好生活的权利需求不仅在量上而且在质上都有了更高的要求，特别是对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求更加迫切，这就要求村民自治要积极回应农民对权利需求的新变化。村民自治因法治而兴，村民自治的法治化能够有效维护村民权利实现。法治作为一种现代文明生活方式，是人民美好生活的重要内容，也是构建人民美好生活的基本手段。“从法治的视角来看，美好生活意味着人民对权利的需求以及所拥有的权利得到广泛实现。”（13）法治乡村所承载的美好生活也体现为广大村民各方面权利的实现。一般而言，现代社会的权利主要以国家的法律规范为载体，由国家的法律予以确认并保证其实现，公民权利只有通过立法、执法与司法，在国家权力的保障下才能实现，因为权利本身不具有直接强制力量，需要借助国家权力的影响（14）。所以，从村民权利维护的角度来看，村民自治与法治具有功能上的一致性、实践上的耦合性，通过村民自治的法治化能够有效维护和保障村民诸如社会经济权利、环境权、选举权、监督权、参与权等权利的实现，而这也正是法治乡村的目标诉求与价值要义所在。

（四）依法自觉参与自治是法治乡村的实践机制

自治参与是村民自治得以开展与发展的重要途径，通过参与自治才能实现村庄事务的民主协商、民主决策、民主管理。但长期以来，村民自治实践中普通村民的自治参与度普遍不高，村民自治被少数人操纵或把持，“依权力自治”成为村民自治运行的基本逻辑与特征呈现，村民自治显露出较为浓厚的“人治”意味。“依权‘自治’使村民自治黯然失色。走出依权‘自治’囧境的路径只能是依法自治。”（15）在推进乡村现代化的背景下，依法自治是村民自治发展的必然趋势，也是法治乡村建设的实践要求，通过依法自觉参与自治的实践活动才能构建起乡村普遍的法治生活方式。依法参与自治是指根据法律法规、自治章程、村民公约等的制度规定，通过各种程序化的途径和形式参与乡村政治、经济、社会、文化及生态事务等的各种活动。通过制度化与程序化的自治参与活动，村民能够及时和全面了解乡村发展中的重大工程建设、重要事项处理、公共资源使用的情况，并积极表达自己的利益诉求，推动村务管理决策的科学化、合理化，从而有助于预防或化解矛盾纠纷，提升村民自治的有效性。

三、推进法治化自治：法治乡村构建的路径

在推进法治乡村建设的进程中，要通过进一步理顺村民组织关系、加强小微权力规范治理、促进村民权利有效实现、注重自治法治参与教育等，把村民自治纳入到法治的轨道上，通过法治化自治推进法治乡村的形成。

（一）理顺基层村民组织关系

清晰顺畅的村民组织关系是实现依法自治的基础。鉴于当前《村民委员会组织法》对村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组、村民理事会、党群理事会等的职能定位及其相互关系规定较为模糊，推进法治化自治首要的就是理顺村民组织关系。具体而言，要科学分配村民自治权力，形成民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的协同高效运转。一是要明确村民代表会议作为村民会议的常务机构并在村民会议闭会期间行使决策权的地位与职能。将村民代表会议设立为村民会议的常设机构，并规定会议召开的时间、事项范围、决策程序等，以缓解村民会议召开难和召开不及时的问题。二是要明确村民委员会作为村务决策与管理的执行机构的地位与职能。由于村民委员会在实践中极易越权形成“村委会自治”的状况，要对村民委员会的现有职能进行限缩，仅规定其执行村民会议、村民代表会议决策和开展村务管理的职能，防止村民委员会把持、操控村民自治。三是要明确村民理事会、党群理事会等民主协商组织的村务协商职能及定位。村民理事会、党群理事会等是应乡村民主需求而产生的协商组织，是村民自治实践中民主协商的有效实现形式。要将村民理事会、党群理事会等的组织协商作为村民代表会议决策的前置环节，并规定村民理事会、党群理事会等的协商职能与原则、协商事项范围、协商时间、协商程序等，通过这种组织化的协商表达民意、凝聚共识、促进村务公开、提升村务透明度，为村民会议或村民代表会议决策奠定科学基础。四是要明确村民小组作为基层自治的最小单元地位。要厘清村民小组是村庄自治单元中最基层、最小单位的自治单元，而非村民委员会的下沉组织，要通过规定村民小组长、村民小组会议等的职权、职能、职责，规范并强化“微”自治的效能。

（二）强化小“微”权力规范治理

“微”权力有大作为，加强“微”权力治理，使“微”权力合法有序运行是依法自治的重要内容，也是法治乡村形成的关键。在推进法治化自治的实践中，要重视明权、用权、管权的制度机制建设，使小“微”权力始终能够依法规范有效运行。一是构建以权力清单为基础的制度规范。要进一步修改完善《村民委员会组织法》中关于村干部身份、职权的相关规定，与此同时，要结合自治章程构建符合乡村实际的“微”权力清单制度。通过“微”权力清单实现确权、清权和制权，如明晰权力主体拥有哪些权力，包括权力的数量、种类以及对应的责任，进而明确权力主体的行为边界（16），从源头上有效制约“微”权力滥用、寻租与腐败。二是形成规范用权的程序实施机制。权力如何行使若得不到规范，就容易陷入随意化并滑出正确的轨道。这就意味着必须要构建规范用权的程序实施机制，通过建立具有可操作性的权力运作程序化标准，明确“微”权力主体行使权力的基本步骤、环节、方式与方法，“让权力在法律法规、管理权限上运行，最大限度地优化小微权力的自由裁量权，减少随意性和失范性”（17），从而确保“微”权力规范高效运转。三是建立健全权力监管的多维监督机制。权力不受监管，必然被滥用并形成腐败。这就要求建立多维权力监督机制，以保障权力行使的最佳效益。一方面要发挥村民自治的组织化监督作用，强化村民代表会议、村民监督委员会等对村民选举、村务决策、资金使用等领域进行重点监督。另一方面要积极推动社会化监督，通过创新和拓展村民参与自治的形式与渠道，比如村民理事会、村民听证会、村务交流微信群等，为村民提供监督权力的机会与途径。

（三）实现村民权利有效维护

权利是村民自治的初心，亦是法治的基本要义，推动村民权利有效实现是法治化自治的使命与实践要求。一是创新和完善权利行使制度。权利要能够得到实现，需要以规范权利运行的制度为保障。要积极创新和完善村民选举、村民参与、村民监督、村务公开等的制度规范，比如通过完善选举委员会职责、选民登记范围、提名候选人要求、规范投票行为等，健全民主选举的程序以及明确各选举主体的角色、责任与行为边界，不仅使选举过程更加公开透明，而且使选举合法依规进行，从而使选举权得以真正落实。再比如通过明确村务公开责任主体、事项范围、公开方式、公开时间、公开程序等形成系统科学的村务公开制度，不仅有力保障村民的知情权，而且为村民参与权的实现准备了条件。二是构建权利救济机制。权利的实现依赖于严密的制度规范，更依赖于有效的救济机制。一方面要强化农民权利保护的立法救济，通过梳理各个领域的权利种类及属性制定专门的农民权利保护法，为保护农民权利提供充分的法律依据。另一方面要强化基层政府保护农民权利的行政救济，在村民权利被损害后，基层政府应积极运用行政指导、行政处罚、行政复议、行政处分等行政手段维护农民的合法权益。同时还要重视运用司法救济的途径，特别是通过降低诉讼成本、强化法律援助服务等方式创新和拓宽司法救济的渠道，使农民权利得到有效维护。三是提升村民权利意识。权利要能被自觉主张，就需要不断提升主体的权利意识。要注重培养具有主体意识、民主精神、科学思维、懂技术、善管理、会经营的新型农民，从而才能明权、知权并主动维权。

（四）注重自治法治参与教育

村民自治是我国乡村治理现代化的基础性工程，而村民广泛参与则是自治的基础。（18）法治化自治作为法治乡村的实践形式与推进路径，要求农民必须具备较高的素养，既要对自治形成一定的认知，又要养成系统的法治思维，还需拥有较强的参与能力，唯有如此，农民才能自觉依法参与自治实践，构建起乡村法治生活。有鉴于此，在乡村自治实践中，要注重对农民的自治法治参与教育，注重加强农民的道德法律修养（19），以推动农民依法自觉参与自治。一是大力宣传乡村自治构建农民的自治认知。村民自治作为基层群众自治制度的乡村实践，是乡村全过程人民民主的重要形式，是农民当家做主的基本体现。要采用多种形式与途径诸如宣传资料、电视、新媒体等大力宣传村民自治，特别是善于在自治实践中通过动员的方式宣传村民自治，提升农民对村民自治以及自身对于村民自治重大意义的认识。二是强化普法教育培养农民的法治思维。村民自治固然重要，但农民如何参与自治亦很重要，无论是在全面推进依法治国的背景下，还是基于自身权利的实现，都要求农民在法治思维的指引下依法开展自治。这是因为法治思维是一种运用法律规则及其逻辑分析和解决问题的科学的、理性的思维模式与处事习惯，运用这种思维能够有效整合社会关系、维护合法权益、实现良好社会秩序。为此，要通过法治理念的引导、法治知识的传授、法治文化的熏陶，使农民提升法治意识、形成法治观念、坚定法治信仰，从而使其自觉在乡村自治实践中尊法守法用法。三是鼓励依法参与锻炼农民的参与能力。依法参与是实践性极强的活动，不仅要求农民有依法参与的思维，还要求具有依法参与的能力。比如说对法律知识的掌握、依法履责、依法维权、对法治认同服从程度以及表达沟通、对话协商、监督建议等能力，这些能力直接关系到农民依法参与自治的成效。为此，要积极倡导和鼓励农民参与到自治实践中来，注重参与效果，特别是将每一次自治实践都作为锻炼农民提升依法参与能力的实验场。

注释：

（1） 《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，《人民日报》2024年7月22日。

（2）（6） 傅坤：《乡村振兴视域下农村基层治理法治化问题研究》，《实事求是》2023年第6期。

（13）（16） 王东：《法治乡村建设推进乡村振兴的价值耦合、行动构设与路径选择》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2020年第5期。

（3） 徐婧：《“三治融合”乡村治理体系的“法治”进路》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2022年第1期。

（4） 王勇：《村民自治40年：基层治理法治化变迁的学理分析》，《社会科学战线》2018年第9期。

（5）（7） 郁建兴、任杰：《中国基层社会治理中的自治、法治与德治》，《学术月刊》2018年第12期。

（8） 章胜峰：《村民自治中的民主与法治》，《中共浙江省委党校学报》2000年第3期。

（9） 杨焜铄：《“三治融合”视域下法治乡村创建的困境及路径优化》，《乡村论丛》2023年第1期。

（10） 姬艳涛、杨昌军：《社会组织在基层治理法治化中的功能及其实现》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2018年第4期。

（11） 孟伟：《第三种力量：村民代表会议在乡村权力结构中的地位与作用》，《马克思主义与现实》2002年第4期。

（12） 韩德强、郝红梅：《论乡村社会自治权力区域效力的绝对性》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2005年第3期。

（14） 包玉秋：《法治进程中的权力与权利》，《沈阳师范大学学报》（社会科学版）2008年第6期。

（15） 茅锐、茅铭晨：《走出囧境：从依权“自治”走向依法自治——基于浙江等地村民自治实践的考察》，《法治研究》2013年第7期。

（17） 陈建平、胡卫卫、郑逸芳：《农村基层小微权力腐败的发生机理及治理路径研究》，《河南社会科学》2016年第5期。

（18） 袁莉：《乡村治理现代化进程中的村民自治：乡村全过程人民民主的制度实践研究》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）2024年第5期。

（19） 尹铁燕：《新时代中国共产党乡村治理的伦理意蕴》，《西南石油大学学报》（社会科学版）2023年第4期。

作者简介：王东，西藏民族大学马克思主义学院副教授，陕西咸阳，712082；西安交通大学博士后流动站研究人员，陕西西安，710049。王木森，通讯作者，五邑大学马克思主义学院副教授，广东江门，529020。

（责任编辑 李 涛）