双重赋能：社区社会企业参与社区治理路径探索

［摘 要］在全面建设社会主义现代化国家的关键时期，基层社区治理越发重要，其中治理资源与“去行政化”之间的博弈更是成为社区自治活力发挥的关键。文章从国内学界相关研究出发，以治理资源为着眼点，以四川省成都市社区居委会的自治实践为对象，结合社区实地调研，对如何在加强社区治理资源支持的同时有效激活社区自治职能进行了回答。研究发现，成都市通过推动社区社会企业参与社区治理，形成了一条“去行政化”和“强社会化”的双重赋能路径。一是物质性资源赋能“去行政化”路径，依托社区社会企业在市场及社会层面建立多元化筹资渠道，降低社区对行政性资源的依赖度。二是主体性资源赋能“强社会化”路径，依托社区社会企业提升社会资本存量，推动组织间的合作，激发居民参与活力，从而获取更多可利用的主体性资源，以期实现社区自治属性的有效发挥。

［关键词］社区社会企业；社区治理；成都；双重赋能

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.061

［中图分类号］D669.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2024）14-0-06

0" " "引 言

社会学意义上的“社区”是一个古老而又常新的概念，对这一概念首次做出正式阐述的是德国社会学家斐迪南·滕尼斯的著作《社区与社会》。中国早期的社会学者深受西方关于社区研究的影响，在20世纪30年代展开了以乡村建设运动为代表的社区发展实践。改革开放后，“社区”的概念在中国发生了本土化的嬗变，逐步突破了社会学的理论研究范畴，进而转变为地方政府指导下的基层群众性自治组织，取代了单位制时期的居民区概念，基层社会治理模式也逐步由管理过渡到治理的阶段。在全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，中共中央、国务院于2017年发布的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确要求，做好城乡社区发展规划编制工作，制定“三社联动”机制建设、政府购买城乡社区服务等相关配套政策。党的十九大指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在这样的背景下，社区治理已然成为基层治理中最具实践意义的典型代表。

但在实践过程中，社区的治理资源往往难以应对大量的行政事务，难以充分发挥其社会性自治功能，进入了行政化的困境。在打造基层治理新格局的背景下，如何帮助社区厘清其双重性质和治理资源间的关系，走出行政化困境，是新时代坚持和完善社会治理制度的题中之义。本文从国内学界相关研究出发，以治理资源为着眼点，以成都市的自治实践为对象，结合对社区的调研，以及社区社会企业在社区治理现代化中的重要作用，梳理贯穿多案例实践过程中的行动策略和运行机制，从特殊到一般进行归纳总结，试图为社区探索一条“去行政化”和“强社会化”的双重赋能路径，力求为解决如何在加强社区治理资源支持的同时有效发挥社区自治职能这一问题提供有益参考。

1" " "基层社区治理：社区居委会的定位和现状

社区居委会作为法定的基层群众自治组织，社会性应当是其“底色”。然而，社区居委会作为街道等基层政府下派项目、资金及行政事务的下一级组织，成为政府的“代理人”同样是不争的事实，因此，行政性也是其“本色”，社区居委会由此兼具了行政性和社会性的双重性质。但是，社区居委会在实际角色扮演的过程中往往被各类上级下派的行政事务包围，出现了“角色冲突”的现象，呈现出高度行政化的色彩。

要想探讨这种情况出现的原因，就不能忽视过往的历史文化脉络。改革开放后，中国社会发生了剧烈的变迁，单位制因失去了生存的土壤而逐渐瓦解。而单位制的瓦解意味着单位组织不再是人们获取生存和发展必需资源的唯一渠道，从而进一步引发了高度组织化的消散和社会资本的流失，导致居民个体间逐渐演变成原子化的隔绝状态，失去了有效的社会联系。虽然在单位制转型为街居制后，社区作为有边界的生活共同体和基本的治理单元出现，但是“职业共同体”和“生活共同体”解绑所带来的空间切割，使得居民主要的生活场景发生了改变，影响了社区共同体意识的凝聚和问题的有效解决，对社区公共事务的参与产生了明显的消极影响。此外，在长期单位组织的传统中，国家和社会的资源集中在单位组织内，社区并没有太多可以利用的社会资源，使得社会力量发育较弱这一情况被延续［1］。因此，从主体性资源和物质性资源这两个维度分析，社区社会性的示弱和缺位存在其必然性，可以称之为社区的“弱社会性禀赋”。

一个体制基本连接原则的消失，并不意味着体制运行过程中发展起来的所有经济和社会结构、传统、观念、行为方式和策略也随之消失，单位制仍以“隐形在场”的状态对社区的性质产生着延续性的塑造［2］。经济体制的转轨和社会结构的重构导致社区场域内存在大量单位解体后留下的真空，但当时的社会既缺乏有自组织能力的主体，也缺乏可利用的民间资源，在这种“弱社会性禀赋”的情况下，逐步退出市场领域的政府不得不深度介入第三领域，而一旦政府承担重组社会重任，就无法摆脱行政惯性，自然会自上而下地推进政权建设，建立与行政系统衔接的社区管理体制，以快速实现社会重组的目的［3］。可以说，社区行政性的背后除了制度惯性，也有行政下沉的不得已，可以总结归纳为“被动行政性”。

而基于国家层面来讲，自社区居委会建立起，国家就一直在防止而不是鼓励其行政化。从1954年的《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》到2010中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，都在不断强调居委会社会组织的身份，更是从“居民自治的组织者、推动者和实践者”的角度再次明确了其在基层群众自治制度中的重要地位。另外，如果社区“政府代理人”的角色极其强大，几乎覆盖所有行动领域，且在资源上高度依赖国家供给时，那么社区作为“公众意愿代表人”的角色必然全面退化，不仅会造成基层公共空间的萎缩殆尽，也会对基层政府造成伤害［4］。基于社会层面来讲，随着党的二十大报告再次着重提出建设社会治理共同体，基层社区治理便越来越强调多元主体的参与和治理资源的整合。通过对上海等地的社区治理经验的研究，李威利发现行政化会使社区越来越深地陷入多元共治困境（多元参与不到位）和资源困境（物质性资源缺乏），而缺少了物质资源和多元主体支撑的共同体根本无从说起［5］。

由此可见，国家层面的外力驱动型规范和社会层面的内生驱动型规范共同决定了“去行政化”的现实需要，因此引发了各地在社会改革实践展开多维度的尝试。过往的实践中比较主流的做法有减责赋权、居站分设和撤销街道办。但从实际效果来看，这三种做法都稍显疲态和乏力，不能深层次地实现自治职能的回归。2015年，民政部、中央组织部联合发布《关于进一步开展社区减负工作的通知》，虽然通过减责赋权的形式在一定程度上为社区减轻了行政事务的压力，但受到先前制度的影响，社区在面对居民所提出的边际事务时很难做到完全视而不见，且政府拨款这一主要资金来源没有改变。同时，居站分设通过单独设立承担行政事务的社区工作站来为社区居委会减负，但最终不仅使得社区居委会失去了行政合法性而被边缘化，也使社区工作站不堪重负［6］。此外，撤销街道办事处的探索虽然缩短了行政序列，但是使得社区居委会直接暴露于区级政府，进一步加大了社区人员的工作量和压力［7］。在笔者看来，以上三种方式本身都内含“行政力量”，关注的视角更多也是基于行政本位的“减负”和“量负”，可以说是一种以行政应对行政化的方式，未能真正地激活社区的“自治原力”，因此并不具有持续性。

2" " "社区治理资源与“去行政化”的现实博弈

社区“去行政化”之所以从未完全得以实现，除了现行措施的现实局限，还与社区的社会合法性的缺位有着密切关系（萨奇曼认为，合法性是指某个实体所进行的行动，根据社会建构的规范、价值、信仰和定义系统，被普遍认为是适当的、合意的，社会合法性即来自社会的，得到居民价值认同和支持的。而目前社区居委会在人们心中还是类行政组织，居民自我管理、自我教育、自我服务的组织应具有较强的社会合法性，目前居民对它的认同是行政系统赋予的行政合法性）。正因为社会合法性的缺位，而行政性又具有压倒性的优势地位，自治性、福利性事务只能嵌入行政性中进行，居于从属地位［8］。而社会合法性缺位的背后反映的是社区无法从社会中获取足够的治理资源这一现实问题，才会进而谋求来自政府的行政合法性，以保证主体身份的确立和治理资源的持续获得。正如马克思主义经济学中所说的经济基础决定上层建筑，如若没有足够的治理资源支撑，社区的社会主体身份也如同空中楼阁难以落地。

围绕社区治理资源缺乏这一问题的解决，全国各地都基于不同的方式展开了社区治理的创新。以上海区域化党建为代表的单位资源联结模式，通过贯通横向的治理层级，加强了驻区单位的资源整合，进而使居委会获取更多的政治和社会资源，以提升治理资源的总量［9］。但通过区域化党建来链接和整合资源，并不能完全撬动社区自治活力的支点，在实际的工作中，社区需要更为直接的物质性资源和主体性资源的支持，较为典型的做法则有提高社区支部书记、主任的薪资和政治待遇，推动社区专业人才队伍建设，设立社区服务专项资金等。

基层政府的直接性资源支持确实有效地提高了社区治理的能力，但难以避免地带来了居委会“再行政化”的趋向，而更重要的是居委会越发行政化，就越会依赖基层政府对社区的外部资源供给，这显然是一个不经济且不持续的选择。值得一提的是，在这一过程中，社区承担的行政任务与获得的行政性资源补充往往并不是均等或有冗余的，且在任务数量有限的前提下，会进一步加剧社区间的“内卷化”。

这就出现了一个循环性悖论，如果将社区完全与所有行政性资源进行切割，除了会带来社区行政合法性和身份话语权的丧失，还容易导致经济发展和城市化水平相对落后的社区难以在发展初期跨过瓶颈。同时，笔者在调研中发现，即使是成都市社区发展资金充足、人才储备较好的核心城区社区，在面对重大公共卫生危机时也需要政府一定的资源下沉和链接，为社区提供足够的韧性和承载力。

针对这一悖论，有学者进一步提出，若只是降低社区的行政性份额，不改变导致其行政化的内生机理，必然会导致行政化反弹［10］。因此，要想解决治理资源与行政化之间的矛盾，关键是要弄清“去行政化”和“去行政性”的关系。行政化是一种趋势，而行政性则是一种属性，“去行政化”的实质是趋势的对抗和博弈，而“去行政性”则是直接的、完全的属性剥离。虽然行政性与社会性不应当是此消彼长的零和博弈，但承认当前社区发展形势中行政性资源发挥的作用也并不代表可以支持社区行政化。正是当前社区自我获取治理资源的能力不足，开展公共服务的物质性资源不到位，可调配的主体性资源有限，最终导致社区居民的参与大打折扣。由此可见，治理资源的获取路径受限，不仅会助推“强行政性”的产生，还会不断压缩社会性的生存空间。因此，只有坚持“去行政化”，才能在一定程度上平衡社区行政性与社会性之间的张力。

通过以上的分析不难看出，社区自治活力的激发蕴含着行政性与社会性共同作用的双重因素，为了更好地应对社区居委会治理资源与“去行政化”的两难困境，在党建引领下，成都市开启了社区社会企业参与社区治理的路径探索。

3" " "双重赋能：社区社会企业参与社区治理的实现路径

在政府支持和社会约束的双重作用下，成都市围绕经济职能展开了新的实践。对于基层政府，在“十三五”期间，成都市按照“6+X”设置方式优化街道机构，剥离了街道招商引资的职能。而对于社区，则是依托社区社会企业赋予了社区居委会一定的经济职能。可以说，成都市通过同步关注街道和社区两个层面，以基层治理提能增效为目的，形成了对街道的“撤能”和对社区的“赋能”两种完全相反的支持策略。

3.1" "社区社会企业：成都社区发展治理新起点

成都市人民政府办公厅在2018年出台的《关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》中明确指出，立足于发挥党委政府的引领作用、支持社会力量创办社会企业。而在2022年发布的《成都市“十四五”城乡社区发展治理规划》中则进一步提出，推进治理增效“五大工程”，构建社区治理共同体。截至2023年7月，成都市作为全国首个市级政府发文推动社会企业培育和发展的城市，已培育社区社会企业226家。

成都市的社区社会企业是指由城镇社区居民委员会发起设立，以社区党组织为引领、居委会为主导、社区资源活化利用为路径，实现以社区公共利益为导向、服务社区居民为目标，国有资本、社会资本参股的混合所有制新型社区经济组织。从这一界定可以看出，社区社会企业不同于原先的社会企业，其一方面具有更为明确的以社区发展治理为锚点的社会目标，反映出更强的社区意志，代表最广泛社区居民的利益；另一方面，社区社会企业的特殊法人身份从根本上决定了其与社区委员会的密切联系，彰显出极强的在地性优势。

社区社会企业为社区带来的治理资源主要表现在以下两个方面：一是项目、资金及物资等物质性资源；二是组织、行动者等主体性资源。不同于以往直接的资源支持，而是变“输血”为“造血”，实现了在加强对社区资源支持的同时，一定程度上避免了社区行政化的趋势。

目前，成都市社区社会企业的组织运行模式呈现两种趋势，一是仅由社区居委会主任担任法人代表，聘请职业经理人或社区社会企业专职工作者，形成“两套班子”，将企业事务与社区事务区分开；二是在社区居委会主任担任法人代表的基础上，仍使用社区管理的模式，企业的工作人员就是社区工作人员，企业的议事会和监事会也与社区高度重合，形成“两块牌子，一套班子，多职能共同运行”的模式。虽然社区社会企业的运行增加了额外的工作量，但是其所带来的治理资源也为社区工作的开展进行了有益补充，此长彼消。

结合资源依赖理论分析，任何组织都不能独立存在，都需要与其所处的外部环境进行资源交换，而这就意味着其他组织获得了对该组织一定程度的控制力，而这种控制力的程度往往受三种因素影响，即重要资源对组织的重要性程度、组织从其他途径获取资源的难易程度和存在替代性重要资源的程度［11］。由于此前绝大部分社区没有创收和资源汲取能力，社区建设中的治理资源主要来自上级政府［12］。在控制力的牵引下，社区难以避免地产生了行政化偏向，而以社区治理回归社会本位为着眼点，则有以下两条可行路径：一是物质性资源赋能“去行政化”路径。社区依托社区社会企业在市场及社会层面建立多元化筹资渠道，降低对行政性资源的依赖度。值得注意的是，强调“去行政化”而非“去行政性”，其中具体所指的正是通过在政府以外的领域寻求替代性重要资源，来降低原本因缺乏社会性资源而不得不下沉的行政性份额。二是主体性资源赋能“强社会化”路径。社区岗位设定和人员安排由上级政府管理这一规定无法改变，故这里所谈的主体性资源是指社区工作中的行动者和组织资源。社区依托社区社会企业提升社会资本存量，推动组织间的合作，激发居民参与活力，从而获取更多可利用的主体性资源，以期实现其自治属性的有效发挥。

3.2" "社区社会企业“去行政化”赋能的实现路径

3.2.1" "外部物质性资源的链接和再生

1998年国务院发布的《社会团体登记管理条例》规定，社会团体不得从事营利性经营活动。这一规定在有效保证居委会社会目标不偏移的同时，也为其行政性资源路径依赖埋下了伏笔。社区社会企业作为新型社区经济组织，先天具备用商业模式实现社会使命的优势。在这一过程中，社区社会企业表现出一定的枢纽型社会组织和支持型社会组织的角色特质，一方面以自身为纽带，为社区引入大量的外部物质性资源，形成了许多有效的社会链接，促进了社区治理场域内组织间的资源交换和整合优化；另一方面将所得利润按照其社会目标再投入自身业务，以支持社区公共事务的开展，提升了社区应对行政化冲击的韧性。成都市龙泉驿区五星社区通过成立成都五星启扬社区服务有限公司，开展了劳务派遣和空间运营等服务。截至2023年7月，该社区社会企业已经引入了16家社区合伙人，超过320万元的资金参与到社区服务中，年结余金额几十万元。此外，由社区社会企业自我“造血”得到的物质性资源相较于政府划拨的财政资金在资金用途和资金管理方面彰显出更强的自治属性。只要社区及居民需求合理，就可以调动这笔资金开展服务和项目，不依赖政府兜底或筹款等方式。

3.2.2" "内生物质性资源的整合与活化

当社区能获取的治理资源有限或趋近饱和时，如何进一步整合与活化内生物质性资源成了提升社区治理效能的关键。土地和空间是生产的物质基础，其利用质量和效益直接影响社区经济的发展。在成都市的党建引领下，通过“空间让渡”和“空间整合”给予了社区居委会更灵活的空间管理权限，而社区社会企业则通过进一步活化和整合空间，来提升社区治理的内生力。

社区社会企业因与社区居委会之间紧密的联系，能基于辖区内人口结构和需求倾向等信息展开不同板块的空间规划，展现出其他主体所不具备的优势，一定程度上解决了“社区服务的供给如何精准优质”的问题。成都市锦江区喜树路社区为了更好地运营社区综合体内的公共空间，成立了“喜树之家”社区社会企业，基于居民需求打造了医疗卫生、适老康养和儿童教育等业态空间，极大地满足了辖区居民需求，最大限度地提升了空间利用效能，商业收⼊每年约370万元［13］。此外，社区社会企业通过整合与活化内生物质性资源，不仅为社区进一步挖掘并产生了治理资金，而且解决了闲置老旧建筑较多、空间利用率不高等困局，在这一过程中公共空间的利用和运行也受到社区与居民的监督，防止资源的浪费和“公物私用”，维护了社区公共利益。

3.3" "社区社会企业“强社会化”赋能的实现路径

3.3.1" "培育社区社会资本：信任、网络与规范

社区社会企业由于其独特的创办主体和生长环境，在开展工作时也更具有公信力。而这种信任并不是单向的信任，而是一种多方互信，不仅存在于居民与社区社会企业之间，还存在于居民与居委会和其他组织与社区社会企业之间。首先，社区社会企业在一定程度上反映了社区居委会的意志，通过各种项目的成功实施，在满足居民需求的同时，也间接地为居委会积累了公信。其次，由于社区社会企业具有居委会的信任背书，能够在合作初期获得足够的社会信任，最大限度地调动治理主体之间的合作意愿，在合作的实践中实现信任增量。最后，在社区党组织书记与居委会主任“一肩挑”制度的作用下，多方信任的培育不仅能促进社会主体性资源的产生，还能有效推动党政信任与社会信任的紧密结合。在实践中，主体性资源的有效获取离不开社区居民的参与，而社区社会企业在其中通过构建社区层面的横向参与网络，实现了有效助力多方参与的目的。譬如，以成都市社区社会企业开展的信托制物业为例，年度预算及年度工作计划等都需要业主大会协商敲定，并且每一位业主都可以随时查阅所有财务资料。这不仅为居民参与社区治理开辟了路径，也为居民利益诉求及公共事务的表达提供了一条制度化、合法化的渠道，能够使其主动参与社区治理。在信托制物业的实践过程中，不少社区社会企业还会通过提供培训服务，为社区内有需要的人群提供环境卫生、设备保养及物业维修等岗位，既吸纳了更多居民聚集在社区治理的第一线，也解决了社区剩余劳动力就业问题，编织起具有共同体内涵的参与网络。当社区横向参与网络形成时，不仅意味着社区功能和承载能力的提升，还意味着社会主体性力量的凝聚。随着我国社会结构的整体性转型，社会的组织架构与运行机制发生了巨大变化，社区居民的利益纽带作用弱化，造成了社区中主体性资源的流失。如何将社区利益与居民利益进行再链接，成为巩固社会本位的关键一招。在成都市的实践中，社区社会企业通过聚焦多元主体利益的联结点，把握共同利益，进而推动互惠规范的形成，有力地回应了这一点。例如，成都市喜树路社区等多个社区围绕辖区内儿童托育这一堵点，通过“社区社会企业+托育机构”的方式开设了社区托育中心。社区托育中心的存在将社区居民的利益被动地联系起来，形成了社区利益共同体，有效地推动了社区互惠规范的形成。不仅如此，由于社区社会企业具有社会效益和经济效益的混合逻辑，其在实现社会使命的同时也会产生经济价值，又基于社区社会企业的“利益再分配机制”直接或间接地反哺社区居民，这本身也是一种互惠规范。

3.3.2" "组织的结构赋能和共生

从结构上讲，社区社会企业作为一个新型社区经济组织，首先为多元共治提供了新的治理主体，为居民提供了新的参与社区治理的渠道。其次，得益于党建引领下社区治理场域和机会的构建，社区社会企业的制度创新也为社区带来了“体制破题”的机会。成都市双流区嘉禾社区在成立社区社会企业之前，其原先的群众性文化队伍女子舞龙队隶属于社区培育的社区社会组织，而由于其本身性质，舞龙队的经营活动和业务范围都受到了不同程度的限制。在成立社区社会企业并重新调整隶属关系后，该社区不仅成立了社区文化品牌“龙行嘉禾”并获得了经济效益，还吸纳了更多居民参与其中，挖掘了社区潜在的主体性资源，为社区治理提供社会势能。另外，社区社会企业除具有传统社区孵化中心培育社区社会组织的功能之外，其在组织场域的营造方面还展现出极强的优势。要想构建一个组织场域，就需要多个具有共性的主体参与其中，社区社会企业与生俱来的混合逻辑为这一目的的达成提供了聚合力。笔者在调研中发现，由于社区社会企业和社区基金会在治理理念、社会目标等方面具有天然的逻辑契合性，大部分社区社会企业建立之初会同步成立社区基金会。虽然社区基金会可以让社区拥有自身可支配的公益资金，一定程度上改变由政府财政主导资金供给的局面，但其目前主要的资金来源仍是政府资助和其他单位的捐赠，缺少社区内生的资金。而社区社会企业需要将所获资金反哺于社区的本位使命，恰好能为社区基金会的资金来源提供有益补充，社区基金会的储蓄资金也能支持社区社会企业开展社区各类公共事务，最终使社区“输水口”与社区“蓄水池”之间形成良好的共生关系。从社区共同利益进一步衍生社区的聚合，使社区不断产生各种各样的共生关系，以组织共生的合力，最终实现“强社会化”的赋能。

4" " "结论与展望

本文以成都市社区社会企业赋能社区自治实践为例，对如何在加强社区治理资源支持的同时有效发挥社区自治职能这一问题进行了回答。研究发现，国家层面的外力驱动型规范和社会层面的内生驱动型规范为社区居委会“去行政化”的现实需要创造了外部环境，而要想真正激发社区自治活力，则需要建立社区社会企业参与社区治理的内部机制。一是外部物质性资源的链接和再生，通过发挥社区社会企业的枢纽和支持作用，在吸纳社会资源的同时形成有效的社会链接；二是内生物质性资源的整合与活化，社区社会企业通过空间整合与活化，为社区治理提供了内生效能；三是培育社区社会资本，社区社会资本是建设社区治理共同体的关键，能实现社会主体性资源增量提效；四是组织结构的赋能和共生，组织结构带来的社会势能和共生关系凝聚的合力，推动了社区组织场域的营造。从方法论层面来讲，前二者围绕项目、资金等物质性资源，依托社区社会企业在市场及社会层面建立多元化筹资渠道，降低对行政性资源的依赖度，可以抽象为“去行政化”赋能路径；后二者则是“强社会化”赋能路径，围绕居民参与、治理结构、社区社会组织等主体性资源，通过社会资本的培育和组织场域的营造，挖掘更多主体性资源，强化自治“底色”。以上要素共同构建了社区社会企业“去行政化”和“强社会化”的双重赋能路径（见图1）。

成都社区发展治理的实践对新时代基层治理创新具有重要意义，通过对社区社会企业“去行政化”和“强社会化”双重赋能路径的探索，为当代社区治理提供了新的思考。但仅就社区治理这个角度，仍有许多可以研究的课题，如社区社会企业发展的“边界感”、社区社会企业与社区基金会具体的合作模式等。双重赋能是基层社区发展治理的逻辑起点而不是终点，最终实现社区治理与发展的良性互动离不开社区居民的广泛参与、社区社会性与人民性的全面激活，共同建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

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