河南省创新政策的结构特征：主题、主体与网络图谱

摘 要：【目的】为持续推动自主创新体系建设，河南省政府在“十三五”时期出台了一系列促进创新发展的政策措施，对其进行分析能够明晰创新政策制定的现状，为后续改进提供参考。【方法】运用计量分析和社会网络分析软件，对河南省“十三五”期间发布的437件创新政策文本进行梳理，对政策的发文时间和数量、政策主题、发文主体等相关特征值进行描述，并绘制创新政策关键词网络图谱、发文主体的合作网络图谱。【结果】河南省创新政策发文量与河南省创新发展需求基本协调，但存在发文主题广泛、缺乏融会贯通、发文主体责任不明确及协同性有待增强等问题。【结论】河南省须加强创新政策内容整合、明确主体责任、加强发文主体合作，为持续推进创新发展提供政策力量。

关键词：创新政策；政策文本；政策主题；发文主体；网络图谱

中图分类号：G644" " "文献标志码：A" " "文章编号：1003-5168（2024）09-0147-06

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.09.031

The Structural Characteristics of Innovation Policies in Henan

Province： Themes， Subjects， and Network Graphs

DING Yunxia

（Yellow River Conservancy Technical Institute， Kaifeng" 475004，China）

Abstract： [Purposes] In order to continuously promote the construction of the independent innovation system， the Henan Provincial Government has introduced a series of policy measures to promote innovative development during the 13th Five Year Plan period， and analyzing them can clarify the current situation of innovation policy formulation and provide reference for subsequent improvement. [Methods] Using econometric analysis and social network analysis software， this study sorted out 437 innovation policy texts released during the 13th Five Year Plan period in Henan Province， described the relevant characteristic values of policy publication time and quantity， policy themes， and publication subjects， and drew a network map of innovation policy keywords and cooperation networks of publication subjects. [Findings] Research has found that the volume of innovation policy publications is basically coordinated with the demand for innovation and development in Henan Province， but there are problems such as publication themes， lacking integration， unclear responsibilities of publication subjects， and the need to enhance collaboration. [Conclusions] To provide policy support for continuous promotion of innovative development， Henan Province needs to strengthen the integration of innovation policy content， clarify the main responsibilities， and enhance the cooperation among the issuing entities.

Keywords： innovation policy; policy text; policy theme; publication subject; network map

0 引言

我国自实施创新驱动发展战略以来，出台了一系列宏观层面的政策，为创新发展保驾护航。在“十三五”的开局之年，2016年5月，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，强调必须依靠创新驱动打造发展新引擎［1］。河南省在国家创新发展宏观战略的引领下，结合实际出台了《关于贯彻落实lt;国家创新驱动发展战略纲要gt;的实施意见》及其他相关配套政策文件，对河南省实施创新驱动发展战略进行宏观指导。近年来，河南省创新能力显著增强，在全国的排名持续上升。然而，面对东部沿海地区的创新优势，位于中部的河南省作为中原大省，压力重重，任重道远。因此，对河南省创新政策进行解读和分析，以促进河南省实现跨越式创新发展，就有了现实需求。

本文以“十三五”时期河南省支持创新发展的政策文件群为研究对象，揭示河南省创新政策的重点走向，分析创新政策体系的政策主题、发文主体等在协同性方面可能存在的问题，对相关政策体系的优化与组合提出针对性政策建议，为河南省持续推进创新发展提供决策参考。

1 样本选择与筛选

1.1 样本来源与选择

本研究主要通过河南省人民政府、河南省科技厅、河南省财政厅、河南省工信厅等河南省省级政府机构网站，以“科技”“创新”“政策”作为关键词，进行政策文件检索。

根据相关报告显示，在“十三五”末，河南省科技创新综合指标在全国的排名达到历史最高位次。综合科技创新水平指数排名上升至第17位；创新能力综合效用值由持续多年的第15位上升至第13位［2］。“十三五”期间已成为河南省创新发展氛围最浓、速度最快、成效最大的五年。本研究是为今后一段时期河南省政府支持创新发展的政策体系构建提供政策建议和参考，因此，将文件检索的时间跨度设定为2016—2020年。

1.2 样本筛选

通过检索得到的政策文件有570件之多，对所有文件进行整理、筛选和甄别，主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知、公告等。领导人讲话、信函和批示，各种工作总结、形势分析报告和年度工作任务等不计入范围［3］。最终得到437件适合本研究的政策文件，具体如表1所示。

2 河南省创新政策文献计量分析

2.1 政策文本数量分析

河南省高度重视创新政策对科技进步与创新发展的巨大推动作用，一系列政策性文件的颁布，为“十三五”期间河南省创新发展提供了有力的制度保障，指导和推动了河南省创新工作不断深入发展。通过梳理河南省“十三五”期间的创新政策文件，可以清晰地看出政策文件的数量分布情况（如表2所示）。

2016年是“十三五”规划的开局年份，也是制定“十三五”规划的关键时期。因此，这一时期的政策文件颁布数量较多。如《关于贯彻落实lt;国家创新驱动发展战略纲要gt;的实施意见》等重量级政策的出台，极大地推动了河南省创新活动的开展。另外，2016年开始正式启动郑洛新国家自主创新示范区建设，河南省委、省政府发布了《关于印发郑洛新国家自主创新示范区建设实施方案的通知》等文件，也使得相关文件数量激增。

2.2 政策主题词分析

通过关键词提取，从437件创新政策文献标题中累计提取关键词54个，其中具备一定代表意义的前20个关键词依次为“发展”“创新”“科技”“管理”“企业”“产业”“技术”“建设”“计划”“专项”“示范”“经济”“资金”“服务”“项目”“创业”“教育”“改革”“重大”“制造”。这些关键词围绕创新发展的核心内容，为创新发展提供持续性的政策支持。

对上述高频关键词进行数据处理生成共现矩阵，将矩阵文件导入UCINET软件，用其中的NetDraw软件绘制得到河南省创新政策的关键词网络图谱，如图1所示。从图1中可以看出，处于网络图谱中心位置的关键词有“发展”“创新”“科技”“管理”“技术”等，表明这些关键词是河南省创新政策的核心内容。也有一些零散的关键词，如“教育”“经济”“制造”等处于网络图谱的边缘位置。有些主题词虽然没有出现在前20位，却是新兴的关键词，如“自主创新示范区”“大数据”和“智能制造”等，代表未来创新发展的政策方向。

通过关键词网络图谱及政策文本的标题可以看出，河南省创新政策所涉及的内容主题广泛，主要分为自主创新示范区建设、产业集聚区建设、创新创业、高新技术产业发展、教育发展与人力资源培养、专项资金、高质量发展、转型升级与供给侧改革。

3 河南省创新政策发文主体分析

3.1 河南省创新政策主体构成

从437项创新政策的发文主体来看，河南省在2016—2020年“十三五”时期参与创新政策制定的主体有51个。河南省支持创新发展的政策文件由多个分属不同级别的部门发布，且存在多部门联合发布的情况，其制定和颁布机构明显呈现“重点集中、机构多样”的发文主体特点。在437件政策文本中，由单一机构发文的多达328件，由两个及以上机构联合发文的有109件。单独发文的部门以河南省人民政府、河南省人民政府办公厅为主，联合发文的部门则以河南省财政厅和河南省科技厅为主。这一数据表明，河南省创新发展政策的制定和颁布主体既涉及广泛、机构庞杂，又明显相对集中、层次分明。

3.2 河南省创新政策发文主体的描述性分析

3.2.1 单独发文的政策主体分析。从表3可以看出，河南省创新政策的发文单位中单独发文的主体多达11个，单独发文328件，占政策总数的约75.06%。由河南省人民政府单独颁布的政策有71件，约占总数的16.25%。河南省政府办公厅、省政府组成部门（如省发改委、省科技厅、省财政厅、省教育厅、省工信厅、省人社厅等）独自发文221件，占比约为50.57%。其中河南省人民政府办公厅单独发文114件，占比最高，约为26.09%。河南省教育厅、河南省科技厅、河南省发改委等也是主要的发文主体，其中，河南省教育厅单独发文26件，占比为5.95%。河南省政府组成部门下属办公室及其他政策主体单独发文33件，约占总数的7.55%。其中，河南省工信厅办公室单独发文26件，约占总数的5.95%。

3.2.2 联合发文的政策主体。由表4、表5可以发现，河南省省级层面由2个及2个以上部门联合发布的创新政策文件数共有109件，占政策总数的24.94%。在联合发文的主体中，参与发文次数最多的是河南省财政厅（79次），

所占比例为18.08%。说明财政厅在创新政策的制定中与其他部门的合作最为紧密，为各部门创新政策的执行提供了强有力的财政支持。其次是河南省科技厅（74次），所占比例为16.93%。另外，河南省工信厅（25次）、河南省发改委（24次）、河南省教育厅（17次）、河南省人社厅（12次）等部门与其他部门也有较多的合作，所占比例分别为5.72%、5.49%、3.89%和2.75%。其中，河南省财政厅与河南省科技厅、河南省工信厅共同参与制定的政策分别为31件和7件，说明上述3个部门在联合发文主体中的合作关系最为紧密。另外，河南省财政厅和河南省科技厅无论是在单独制定创新政策还是联合参与方面，都是主要的政策制定部门，有着高频、平稳的政策数量输出。

在51个发文机构中，参与联合发文的机构有48个，只有12个机构（占比23.53%）作为牵头部门发文。由此可以看出，虽然河南省创新发展政策制定涉及的机构数目众多，但在创新发展政策文件制定过程中，实质性、持续性参与的核心发文机构并不多。

3.3 河南省创新政策发文主体协同性分析

根据联合发文的情况对发文主体之间的协同关系进行分析，建立发文主体关联矩阵。将矩阵文件导入UCINET软件，用其中的NetDraw软件进行社会网络分析，绘制出河南省创新政策发文主体合作网络图谱（如图2所示）。可以看出，发文主体间的整体联系不够紧密，绝大部分主体间的联系呈现疏松状态。

从图2可以看出，处于政策网络核心位置的部门有河南省财政厅、河南省科技厅、河南省发改委、河南省工信厅等，与其他部门有很多连接关系，是其他政策主体交流与联系的重要纽带和桥梁。另外，还有两个独立的线段和两个独立的节点处于图中的边缘位置，这些机构或部门与其他部门间缺乏联系。

4 研究结论与建议

4.1 研究结论

河南省“十三五”期间，创新政策发文量共437件，年平均发文量为87项。从政策数量看， 2016年和2017年发文数量较多，特别是2017年数量激增明显；2019年和2020年数量相对较少。这一发展特征与“十三五”的时间节点有很大关系，2016—2017年是“十三五”时期各项政策制定和出台的重要年份，较多“十三五”规划都是在这两年制定的，如《关于印发河南省“十三五”信息化发展规划的通知》等。2018年和2019年相对比较平稳。2020年是“十三五”的收官之年，各项政策措施的出台也相对密集。但受新冠疫情的影响，很多政策是针对如何有效应对疫情和帮助企业复工复产的，创新政策相对较少。综上可以看出，创新政策发文量与河南省创新发展需求和经济社会发展基本协调。

4.2 建议

4.2.1 创新政策内容主题宽泛，需加强整合。通过主题词和共词分析发现，创新政策内容涉及的主题广泛。创新政策内容关键词主要分为8大类，分别为自主创新示范区建设、产业集聚区建设、创新创业、高新技术产业发展、教育发展与人力资源培养、专项资金、高质量发展、转型升级与供给侧改革。但这些创新政策内容亟待整合和融会贯通，以提升创新政策的整体效率和质量。否则会造成创新资源的损耗与浪费，并在一定程度上抑制政策资源系统性和整体性功能的发挥。

4.2.2 创新政策发文主体广泛，需明确主体责任。就河南省创新政策的整体发文主体来看，共涉及51个发文主体，数量较多，这就造成了河南省创新政策呈现出“政出多门”的现象，容易造成政策资源的耗损，以及政策主体责任不明确的情况。应进一步明确省科技厅、省教育厅、省人社厅、省工信厅作为创新发展活动中最主要的执行促进机构的核心主体地位。值得注意的是，新时期新模式下，创新活动对信息技术的依赖增大，因此，工信厅在政策文件制定中的地位要逐步提升［4］。

4.2.3 创新政策发文主体联系不紧密，需提高合作程度。河南省创新政策单独发文占比较大，联合发文数量整体占比较小。其中，两部门联合发文数量较多，而多部门联合发文数量较少。通过绘制发文主体网络合作图谱可以看出，发文主体间总体联系不紧密，发文主体间的合作程度有待提高。因此，应打破部门壁垒，加强主体部门间的沟通和联系。增强科技、教育、工信等相关主体部门间的协同合作，以保证创新政策的科学性、有效性和协调性，避免政策资源的重叠和损耗，使得政策有效落实，从而最大限度地发挥创新政策资源的整体功效。

5 结语

未来，河南省将继续推进创新共同体和创新生态圈建设，组建创新联合体，建构协同创新耦合机制［5］；促进高新技术、“卡脖子”技术发展；继续推动自主创新示范区、自贸区、产业集聚区、经济技术开发区等的建设，加强示范引领和周边辐射作用；加强数字化、智能化对创新发展和技术突破的赋能作用。为此，河南省今后一段时期，将继续调整和优化促进创新发展的政策，加强政策主体合作，为持续推进创新发展提供政策力量。

参考文献：

［1］ 中共中央、国务院. 国家创新驱动发展战略纲要［EB/OL］. ［2016-05-19］（2023-12-03）. https：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5076961.htm.

［2］ 蒋洪杰.河南省科技创新综合实力显著提升［J］.河南科技，2021，40（3）：3.

［3］孔德意. 我国科普政策主体及其网络特性研究：基于511项国家层面科普政策文本的分析［J］.科普研究，2018，13（1）： 5-14，55，104.

［4］ 袭著燕，迟考勋，杨阜城.区域科技创新政策设计理论框架构建：基于山东省文件（2000-2012）的文献计量分析［J］. 科技进步与对策，2014，31（5）： 39-44.

［5］陈劲，阳镇，朱子钦.“十四五”时期“卡脖子”技术的破解：识别框架、战略转向与突破路径［J］.改革，2020，（12）：5-15.