政策工具视角下中国环境保护政策文本量化分析

李晓玉+蔡宇庭

摘要：环境保护政策是实现环境良性发展的关键，其政策的发展与完善对解决中国日益严峻的环境问题具有重要意义。采用文本分析法，对中央政府颁布的环境保护政策进行了梳理与分析。基于政策工具视角，对选取的政策文本进行编码量化分析，并构建出政策工具和环境保护战略的二维分析框架。针对中国环境政策中存在的政策工具类型运用比例不均衡、政策内容使用存在偏差的问题，提出了相应的政策优化建议。

关键词：环境保护政策；政策工具；政策文本；量化分析

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）12-2385-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.12.046

Policy Textual and Quantitative Research on Environmental Protection Policy in China from the Perspective of Policy Tools

LI Xiao-yu1，CAI Yu-ting2

（School of Public Administration， China University of Geosciences， Wuhan 430074， China）

Abstract： Environmental protection policy is the key to realize the benign development of environment，the development and improvement of environmental protection policy have important significance to solve the increasingly serious environmental pollution problems. This paper encoded and quantified the collected policy texts from the perspective of policy tools and constructs the analytical two-dimensional framework based on the policy tools and environmental protection strategy. The study showed there were some problems in Chinese environmental protection policy， for example， the policy tools types were lopsided and the policy.

Key words： environmental protection policy； policy tools； policy text； quantitative analysis

近些年来，中国经济发展迅猛，但与此同时，环境污染问题却日益严重，这已经引起各级政府和社会各界的广泛关注。环境问题是社会经济发展的产物，环境保护政策是解决环境问题的关键[1]。因此制定科学的环境保护政策不仅仅是推动环境保护的必然步骤，更是协调环境保护和经济建设的现实要求。从20世纪70年代开始，中国从中央到地方，陆续制定了相关的环境保护政策，这些政策在应对日益复杂的环保工作中发挥了重要的作用。另一方面，我们也不得不面对环境污染日益严重的现实，一定程度上也反映出中国环境保护政策的脆弱或者不足。

本研究基于政策工具视角研究中国环境保护政策，通过对中国历年来的环境保护政策文本进行搜集、编码、统计、分类，总结出中国环境保护政策的演变历史及特点，构建出政策工具和环境保护政策的二維分析框架，分析出其存在的不足，提出优化建议，从而促进中国环境保护政策的进一步完善。

1 中国环境保护政策文本选择与研究方法

1.1 文本选择

中国环境法规建设工作开端于20世纪70年代，1973年中国环境保护会议审议通过了第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》。1974年颁布的《环境保护规划要点和主要措施》提出按照“统筹兼顾，适当安排”的方针，强调加强水资源保护，企业要改革工艺、消除污染危害以及企业排污应该符合国家规定的标准等措施，环保理念、加强技术改造以及末端治理的思路初见端倪。此后随着中国环境问题日益突出以及环境保护意识的进一步增强，更多的环境保护政策文本相继颁布。

本研究所选择的中国环境保护政策文本主要从北大法宝、法律法规库、中国环境网及机关部委相关网站进行收集，共收集到300余份相关政策文本。鉴于所分析文本时间跨度长、文本数量较多，本研究按照以下原则进行筛选：①政策文本直接体现与环境保护相关，如具有环境防治、环境污染治理、环境规划、环境测评、环境监督、环境管制等特点；②发文机关为全国人大及国务院或其直属机构，体现出中央层面的意图；③依据蔡守秋的《论中国的环境政策》，将中国环境政策表现形式概括为以下几种：法律法规、党的政策文件、党和政府联合政策、领导人的讲话、指示、报告等[2]。

因此，本研究选择的文本类型为法律、法规、规定、规划、通知等直接具有指导性意图的政策文本。按此标准，选取从1973-2016年的132份政策文本作为样本，并从中提取了直接与环境保护相关政策的307份文本内容作为分析对象进行编码。

1.2 研究方法

文本分析法是一种基于定性分析基础上的定量研究方法，起源于军事情报研究，近年来相继在社会学、心理学等领域得到了广泛的运用[3]。本研究基于Rothell等的供给型、需求型和环境型三类政策工具理论，对选取的政策文本进行定量分析[4]。政策工具是意图通过把政策文本变成具体的管理手段，把政策理想转变为政策现实[5]。本研究首先将政策文本内容编码、分类，然后统计不同类型的政策工具、政策内容，通过统计图表的形式直观展示出各种政策工具和政策内容使用状况。通过政策工具维度和环境保护战略维度构建出中国环境保护政策二维分析框架，有效分析出政策工具视角下中国环境保护政策现状、不足，并进一步提出优化建议。

2 中国环境保护政策演变历史及特点

梳理环境保护政策演变历史，归纳其发展特点，有助于更好地认识中国环境保护政策现状以及存在的问题，为政策的改进提供借鉴。自20世纪70年代起，中国环境保护政策经过逐步发展，可归纳为以下三个主要阶段：起步阶段、发展阶段、深化阶段（表1）。

2.1 环境保护政策演变历史

梳理中国环境保护政策的发展历程可以发现，随着时代的发展，中国环境保护政策文本数量逐步增多，政策内容越来越丰富，政策目标更加切合保护环境的需要。具体的发展过程如表1所示。

2.2 环境保护政策特点

通过对中国环境政策演变历史的梳理，分析中国环境政策不同时期的特点，对于认识环境保护政策现状，推进环境政策的有效执行，促进环境问题的解决有重大意义。结合当前中国环境保护政策演变历史及文本分析，归纳出如下特点：

2.2.1 政策内容逐步完善 政策内容是环境保护工作开展的现实依据，能够直接体现出环境保护政策的意图，具有重要的指导和监督作用，即具体指导和监督如何进行环境保护规划、环境污染防治、环境保护测评、环境污染治理以及环境保护人、财、物的投入等。纵观中国环境保护政策的演变，可以发现中国环境保护政策从起步阶段到不断发展、深化的过程，也是政策内容逐步完善的过程。随着环保理念的进一步深入人心，面对环境问题日益严重的现状，中国环境保护政策年度颁发数量明显逐步增多。三个阶段环境保护政策文本数量分别为：起步阶段14份、发展阶段30份、深化阶段88份。

从图1可以看出，政策文本从2003年开始，数量增加较为迅速，尤其2014-2016年间最为明显。另一方面，在环境保护政策文本数量不断丰富的同时，通过对政策文本的研读发现，政策内容规定更加具体、细化。早期的政策主要关注宏观环境保护政策，后期更加强调环境保护政策内容的具体规定。如1974年颁布的《环境保护规划要点和主要措施》规定比较笼统，主要在宏观层面上进行了原则性规定。随着政策文本相继增多，政策内容逐步细化，如2016年国家发展改革委、环境保护部、国家能源局颁布的《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》内容规定就十分细化，明确规定了价格结算办法、融资支持、财税政策等。

2.2.2 政策形式不断丰富 通过对选择的132份政策文本进行分析，发现政策文本形式包括法律、办法、意见、通知、规定、决定、条例等。表2为中国环境保护政策各种不同文本形式数量，可以看出通知、意见、办法、法律作为主要的政策形式其数量较多，条例、决定、规定等其他形式也逐渐出现并占有一定数量。在中国环境保护政策发展的不同阶段，政策文本的形式也略有差异，起步阶段形式主要有法律、办法、规划；发展阶段除了原有的形式，新增了条例、通知、规范、意见；深化阶段囊括了前两个阶段的形式，并新增了禁令、通报、规定、方案、规划、纲要、函。这在一定程度上体现了当前中国政策文本形式不断丰富的特点。

2.2.3 政策发布主体明显增多 政策发布主体的级别和数量可以很大程度上反映出政策的效力。通过对选中的中国环境保护政策文本统计，得出中国环境保护政策颁发主体统计图（图2）。通过图2可以看出，中国环境保护政策主体主要是环境保护部，其次是全国人大、国务院、发改委。但近年来随着改革的不断深入，其他机关也立足于自身职责和环境保护工作的融合，相继出现了财政部、农业部、公安部、建设部、林业总局、最高人民检察院、中国人民银行等部委机关单独或联合发布环境保护政策。

3 中国环境保护政策文本二维分析

将收集的132份中国环境保护相关政策文本确定分析单元，统计不同类型政策工具、政策内容使用频率，分析中国环境保护战略实施的过程，建构出环境保护战略维度；同时借鉴罗斯维尔的政策工具模型建构出政策工具维度，在此基础上建构出中国环境保护的二维分析框架。

3.1 中国环境保护政策内容分析单元编码

将选择的132份政策作为分析文本，并按照直接体现环境保护相关的内容作为分析对象，共提取出了307份政策内容进行编码统计，具体如表3所示。

3.2 政策工具视角下中国环境保护政策文本分析框架构建

奥斯本在《改革政府》中将政策工具形象称作政府的“箭”，揭示了政策工具在政府实施政策时的突出作用[6]。因此分析环境保护政策工具对防止环境污染发生、监管环境保护、推动环境保护建设，最终实现环境善治具有积极的作用。基于罗斯维尔的需求型、环境型、供给型三类政策工具，建构起了政策工具维度（X维度），基于环境保护战略实施过程分析建构起环境保护战略维度（Y维度）。

3.2.1 X维度：政策工具维度 环境型政策工具是指政府通过法规管制、税费政策、金融支持、策略性措施对中国环境保护进行指导、服务，为中国环境保护的宏观和微观发展创造有利的土壤。

1）供给型政策工具。是通过直接或间接为中国环境保护提供人、财、物的支持。具体而言，政府通过环保机构、环保设施、环保信息、环保人才培养、环保资金投入来促进环境保护建设。

2）需求型政策工具。是通过发挥市场力量及市场规则为中国环境保护“添砖加瓦”。具体而言，通过政府采购、市场塑造、服务外包等措施，运用市场化工具引入民间资本、民间力量来服务环境保护建设。

3.2.2 Y维度：环境保护战略维度 环境政策出台的数量、质量以及政策工具的选择、执行是环境保护有效进行的重要部分，但这些要素只是服务于中国环境保护实施的一个部分，最终的目标则是环境保护战略实现。单个的环境保护政策文本分析不足以体现中国环境保护工作状况，因此基于环境保护战略维度的分析覆盖范围更广、更全面、更科学。本研究通过环境保护实施过程，将中国环境保护战略维度细分为以下几个方面：环境保护规划、环境保护防治、环境保护监测、环境保护治理、环境保护监督以及环境保护评价六个环节。只有将環境保护的预防、治理、宣传、教育贯穿于环境保护的全过程，才能进一步促进环境保护战略得到更有效地贯彻实施。

3.2.3 环境保护政策二维分析框架构建 基于X维度（政策工具维度）和Y维度（环境保护战略维度）分析，构建出中国环境保护的二维分析框架（图3）。

3.3 中国环境保护政策工具与政策内容统计分析

结合需求型、环境型、供给型三类环境保护政策工具进行编码统计，可以得出中国环境保护政策工具、政策内容使用比例，如表4所示。

从表4可以看出中国环境保护政策在不同政策工具中的使用状况、所占比例。总体来看，供给型政策使用最为丰富，占44.5%，这与中国之前的管理型政府模式密不可分；其次则是环境型政策工具，占36.7%；使用不足的则是需求型政策工具，占18.6%。而政策工具中的具体政策内容差异较大，如服务外包占2.0%、金融支持占2.6%、税费政策占2.9%，而在政策内容使用上更倾向于策略性措施（20.5%）、法规管制（10.7%）、环保机构（12.3%）。这为中国环境保护政策的完善指明了方向，今后在进行政策工具选择优化、政策内容使用时，应该加大激发需求型政策工具及服务外包、金融支持、税费政策内容的使用比例。

4 研究结论

通过以上分析可以看出，中国环境保护政策总体上取得了很大的发展，形成了以《中华人民共和国环境保护法》为核心，以各项法规、意见、规划、条例、办法、决定为辅助的较为完整的环境保护政策体系。通过政策工具的逻辑分析，可以发现，中国环境保护政策综合运用了环境型政策工具、供给型政策工具、需求型政策工具，囊括了环境保护规划、环境污染治理、环境保护监测、环境保护监督、环境保护评价、环境污染防治的环境保护具体内容规定。与此同时，研究也发现当前中国环境保护政策还存在不完善的方面。

4.1 政策工具类型运用比例不均衡

通过政策文本内容编码、统计、分析，目前中国环境保护政策三类政策工具所占比例分别为：供给型44.5%、环境型36.7%、需求型18.6%（表4）。从中可以看出，当前中国政策工具中存在供给型政策偏多，需求型不足的现象。中国环境保护政策工具比例不均衡一定程度上与中国政府管理模式存在密不可分的关系，中国政府管理经历了从管理型到服务型，从全能政府到有限政府的转变。管理型、全能型提倡政府是主角，出现政府的规定、条例、意见使用较多的情况，在环境保护政策工具上也体现出供给型、环境型政策工具使用比例较大的局面。中国共产党十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用[7]。保护环境作为一种有效配置资源的形式，其需求型政策工具严重的不足，没有最大程度地激发市场活力。

4.2 政策内容使用存在偏差

由表4可以看出，中国政策内容涉及领域较为广泛，但通过量化结果也可以看出政策内容仍存在一定的偏差。具体而言，政府在服务外包（2.0%）、政府采购（5.5%）、环保资金投入（5.5%）、环保设施建设（7.8）、环保人才培养（7.2%）、税费政策（2.9%）等方面内容的规定缺乏。服务外包可以进一步激发社会力量参与环境保护，因此政府应做好掌舵人，有效发挥社会、企业、公众力量，参与到环境保护工作中，政府应该增加政府采购、服务外包等政策内容；环保资金是进行环境保护的物质保障，政策层面应该对此进行更为具体的规定，促使环保资金注入更加充足，环保设施建设更加全面，环保人才建设满足环保事业的需求。

4.3 环境保护和经济发展存在“两难”悖论

十八大提出，“建设生态文明，把生态文明建设放在突出地位，融入政治建设、经济建设、社会建设、文化建设各领域和各阶段。”[8]其作为指导、协调中国环境保护建设和经济发展建设的总方针具有全局作用，在一定程度上体现出协调好环境保护和经济发展之间关系的重要性。经济的发展和环境保护是相辅相成的，以牺牲环境发展经济的国家、地区、城市均为此付出了惨重的代价。

长期以来，中国存在着一个政府绩效考核的误区，即过分注重GDP，而忽视了对环境保护方面的考核，致使部分地方政府没有兼顾好环境保护和经济发展的关系，以牺牲环境为代价来换取GDP的发展。刘太刚[9]指出，目前中国环境保护和经济发展存在四种“囚徒困境”：即经济主体之间、地方政府之间、经济政策与环境政策之间、中国与其他发展中国家之间。通过对中国环境保护政策文本内容分析可以发现，目前中国环境保护政策在指导环境保护和经济发展、支持环境保护和经济建设方面存在不足，同时规范中国和世界其他国家共同致力于环境保护和经济发展关系的政策文本较为罕见。因此今后在制定环境保护政策时，需要通过政策引导、规范经济发展和环境保护两者间的关系，走出环境保护和经济发展的“囚徒困境”，促进经济发展和环境保护共赢。可喜的是，近几年来，中国许多地方政府纷纷将环境指标纳入政府绩效考核的重要内容，部分地方政府甚至将环境指标列于经济指标之前，这有效地纠正了中国原有的政府绩效考核的指标偏差，有利于环境的可持续发展。

5 优化建议

5.1 均衡政策工具运用比例，矫正政策内容使用偏差

政策目標是政策活动的核心，作为设计政策、执行政策的归宿和评价政策的标准[10，11]。环境政策能否有效发挥作用则依赖于科学的政策内容使用和合理的政策工具运用。

具体而言，针对中国目前政策工具运用比例不均衡和政策内容有所偏差的不足，应着手以下方面：积极顺应市场化改革，进一步激发市场活力，加大需求型政策工具的运用比例，适当调整供给型和环境型政策工具偏多的现实境况。政府应该积极出台相关政策鼓励民间资本和公民力量参与到环境保护中，为环境保护提供坚实的人、财、物支持。尤其十八届三中全会提出大力推行“PPP模式”，更进一步释放出通过公私合作、有效发挥政府和私人合作的重要意义。在有限政府理念下，政府应该立足于宏观管理，而具体的服务则应该更多地通过政府采购、市场塑造、服务外包等形式来完成；对于中国环境保护在人才培养上和资金支持上的不足，则应该进一步加大财力投入和科学研究，实现技术、人才的领先，积极运用互联网及学校教育培养公民环保意识，使社会形成“知环保、懂环保、做环保”的风貌，进而全面推进中国的环境保护工作的开展。

5.2 破解经济发展和环境保护“两难”悖论

经济要发展，环境要保护，这两者并不冲突。为此中国也做出了许多努力和尝试，如提出并践行绿色经济、循环经济、低碳经济等模式，且取得了较好的效果。习近平总书记在对生态文明建设指示时强调：我们要树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识[11]。具体而言，我们在发展上可以着手于环保经济。环保经济发展离不开环保产业支撑，其是极具活力的朝阳产业，也是我们推进“供给侧”结构性改革的发力点。因此，今后应该进一步加大对环保产业的扶持和发展，通过低能耗、低污染的发展，協调经济发展和环境保护的关系，进而寻求二者协同推进。基于政策工具视角的环境保护政策则应该进一步规范政策制定，使之更加科学，执行更加有效，促进环境保护与经济发展的协调推进。具体而言，进一步鼓励和推动环保产业经济发展的政策文本出台，界定环保经济的界限，鼓励环保经济的发展，从而实现环境保护和发展经济良性循环。

参考文献：

[1] 周宏春，季 曦.改革开放三十年中国环境保护政策演变[J].中国经济转型与发展研究，2009（1）：31-40.

[2] 蔡守秋.论中国的环境政策[J].环境导报，1997（6）：1-5.

[3] 王亮亮，彭晓东.国内外管理科学学科发展趋势研究——基于内容分析方法[J].科学学研究，2007（5）：959-962.

[4] ROTHWELL，ZEGVELD W.Reindusdalization and Technology[M]. London：Logman Group Limited，1985（2）：83-104.

[5] 陈振明，薛 澜.中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J].中国社会科学，2007（3）：140-152.

[6] 宁甜甜，张再生.基于政策工具视角的我国人才政策分析[J].中国行政管理，2014（4）：82-86.

[7] 新华社.中国共产党十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_1181134

55.htm.2013-11-12.

[8] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/18/n/2012/1109/c350821-19529916.html.2012-11-09.

[9] 刘太刚.我国经济发展与环境保护的囚徒困境及脱困之道——兼论需求溢出理论的公共管理学发展观[J].天津行政学院学报，2016（03）：1-8.

[10] 谢 明.公共政策概论[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[11] 李科利，梁丽芝.我国高等教育政策文本定量分析——以政策工具为视角[J].中国高教研究，2015（8）：50-56.

[12] 习近平.树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识 努力走向社会主义生态文明新时代[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/GB/n1/2016/1203/c1001-28921844.html.2016-12-03.