中国男女平等政策演变特征研究

贺晨辉

摘 要：通过对1995年世界妇女大会以来中国男女平等政策的政策文本数量、政策制定的主体构成、文本的特别说明、政策主题与发文主体和发文时间之间的交互关系进行系统的定量分析，总结归纳出中国男女平等政策制定的基本特征和演变过程，并指出政策体系制定中的不足，以期补充中国男女平等政策领域研究的空白。

关键词：男女平等；政策文本；定量分析；基本特征

中图分类号：C913.68 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）03-0061-02

前言

1968年毛泽东曾说：“妇女能顶半边天。”这句话鼓励了千千万万中国妇女投身社会，在国家建设中建功立业；1995年江泽民提出，把“男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策”；2010年胡锦涛在“十二五”规划中强调，把性别平等意识纳入制定和实施“十二五”规划的主流。国家领导人的强烈号召，几代人的不懈努力，表明了中国对切实维护和保障妇女在国家政治、经济和社会生活中的平等地位和各项权益的高度重视，同时也彰显中国坚持以人为本，实现全面可持续发展的战略方针。男女平等的实现程度是衡量社会文明进步的重要标志[1]。那么，对于一个国家来讲，实现社会男女平等的主要推动力是什么？答案是政府的男女平等政策，它能有效地引导男女平等全面协调发展，促进和保障社会性别的资源优化配置，是实现中国民主、文明、和谐的社会主义现代化目标的关键环节。

一、概念界定和文本选择

男女平等是指所有人，不论男女，都可以在不受各种成见、严格的社会性别角色分工观念，以及各种歧视的限制下，自由发展个人能力和自由做出选择[1]。政策文本是指由于公共政策是政治系统的产出，通常以条例规章、法律法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现[2]。本文对男女平等政策文本的选择仅限于国家层面，即由全国人大、中共中央国务院以及各部委、党组织等单独或联合颁布的各种男女平等政策文件，而不包括地方政府颁布的男女平等政策文件。在文本的选择上遵循权威性、公开性和相关性原则。所谓权威性与公开性，是指政策文本是由国家权威主体以公开出版或刊登的方式对社会公布的男女平等政策，未公开或无法查阅的男女平等政策文件不在选择范围之内[3]。

二、中国男女平等政策文本分析框架

政策文本包含丰富的信息，且具有多维特征。为了清晰地研究中国男女平等政策演进、发展趋势以及做量化分析，建立“总分总”的政策分析框架，并将政策文本信息转化为数据，进行量化分析：首先，从总体演进和数量发展进行总体分析；然后，从政策主体、政策主题与发文主体交互、政策主题与发文时间交互和政策特别说明四个维度对中国男女平等政策文本进行具体分析。为了更透彻地了解政策制定主体的职责和侧重点，笔者对发文主体、政策主题、特别说明进行了量化，使得结果更加直观清晰。

三、中国男女平等政策的量化分析

1.政策文本总体演进分析。1995年第四次世界妇女大会的召开，开启了我国男女平等发展进程的新纪元。在此之前，虽然中国的政策制定与执行基本上没有主观故意的性别歧视，但是因为性别公正尚未明确成为我国公共政策制定的基本价值目标，所以在政策中少有从性别的视角考虑对两性利益的影响是否公平，也导致了在历史文化环境影响下女性发展在各个方面受到很大的限制和不公平的对待。目前，国内学者比较认可的观点是将1995年世界妇女大会之后中国男女平等政策的演进分为两个阶段：前十年（1995—2005年）、后十年（2005—2015年）。前十年男女平等的社会性别意识从缺少社会认知，到逐步深入人心，并逐渐成为经济社会发展各领域政策制定的指导思想和基本原则。后十年妇女在经济社会发展中的重要地位已经确立，政策制定的方向开始转向以人为本，促进男女性别的全面协调发展。2005年中国在“2005年联合国第四次世界妇女大会十周年会议”通过了《北京+10宣言》，郑重承诺：实施性别观念主流化策略，为提高妇女地位实现男女平等国家机制提供充足的资源和强有力的政治支持。这标志着性别平等已经被确立为我国公共政策的基本价值目标，为促进新时期决策的男女平等全统筹发展奠定了坚实基础。

2.政策文本的数量发展。1995年世界妇女大会以来，中国政府年度颁布的男女平等政策数量和增长趋势根据统计结果显示：（1）自1995年以来，男女平等政策文本每年平均颁布数量约为14项，发文数量整体呈现曲折上升趋势。（2）2011年男女政策文本发文创历史新高，达到48篇，2012年政策发文32篇，合计占总政策发文量28.5%。此时正值第三个《中国妇女发展纲要（2011—2020）》开始之际，一方面说明我国在男女平等政策制定上经验相对已经成熟，另一方面表明男女协调全面发展在未来越来越受到国家的重视。

3.单独制定政策文本的主体构成及权威性分析。纵观280份样本，中国男女平等政策制定共涉及14个部门之多，其中劳动和社会保障部在2008年与人事部合并为人力资源和社会保障部，有36份样本是由2个及以上部门联合发布。上述14个发文主体按其权威性可分為3个层次：以全国人大代表和人大常委会为最高层次，其次是国务院、最高人民法院和最高人民检察院，第三层是国务院下属机构和党中央下属组织。

4.政策主题分布情况及与发文主体交互关系。透过政策主题可以了解政策文本的主旨与目的；通过政策主题与权威主体的交互关系分析，可以反映不同政府部门在制定男女平等政策方面的职能与偏好。通过对280份男女平等政策文本主旨及内容的分析，归纳了8类政策主题。对于男女平等政策制定而言，全国人大及常委会职能集中表现为制定具有最高效力的法律，其政策文件通常涵盖男女平等发展的方方面面，带有全局性、宏观性和重大基础性，对于具体政策方面涉及很少。属于第二层面的国务院颁布的政策文本中涉及的男女平等主体比较多，涉及到平等就业、教育培训、劳动安全、决策管理、性别歧视、创新创业，但是关于具体的实施措施却鲜有涉及，只是起到引导和带领作用。第三层面组织机构众多，都是党中央和国务院为更好地落地执行各项政策而设立。有关注妇女儿童培训教育的教育部，保障妇女家庭地位的民政部，维护妇女平等就业择业权的劳动和社会保障部，以及监督、执行、倡导、评估男女平等的工青妇和其他党组织团体，这些也从侧面反映了我国男女平等政策制定过程中权威主题之间的相关关联、层次分工和协调复杂性。

5.政策文本主题与发文时间的交互关系。通过发文时间和政策文本主题的交互分析可以看到，每个阶段国家关注的男女平等发展重点，政策的每次演变都和历史的烙印密不可分的，与当时我国社会经济发展状况密不可分。按照马克思的说法，男女平等的实现程度是衡量社会文明进步的重要标志。

除了我国的最高权力机关——全国人民代表大会和全国人大常委会从法律的角度赋予公民最基本的人身权利，各法律阶层基本都是围绕男性和女性的平等就业、教育培训、卫生保健、劳动安全、家庭地位、决策管理、性别歧视和创新创业这八个主题展开。进入新的阶段以来，我国的男女平等取得了重大成就，女性的潜力得到了有效开发，在各个领域出现了许多女性卓越人物，如前中国女首富蓝思科技CEO周群飞、中国首个诺贝尔医学奖获得者屠呦呦教授、格力电器掌门人董明珠等，她们以卓越的才能和不凡的智慧为国家争得了荣誉，为社会带来了财富。可以说，这些都是我国男女平等发展中取得的重要成果。人的发展需要环境和政策的支持，随着国际竞争日趋激烈，女性发展将成为我国更为重要的战略要地。

四、分析与总结

综上对男女平等政策文本的总体演进分析以及政策数量发展、政策制定的权威主体构成、政策主题及年度分布政策文本的特别说明和它们之间的交互关系等的统计分析和反思，当前中国男女平等政策存在三方面的不足：

1.效力高的政策体现性别平等少、效力低的政策体现性别平等多。第一层面的发文主体在政策制定中往往要涉及方方面面的法律保护，因此在性别平等方面多是点到而不会具体阐释如何落地执行、设立什么阶段目标等问题。

2.不同層面的政策之间存在冲突和无法衔接之处。男女平等的政策体系应该是一个有机的整体，层层深入，相互补充。但是由于我国的政策权威主体纵向差距较大，“噪音”较多，使得思想传递过程中出现误差。比如国务院第二个中国妇女发展纲要期间（2001—2010年），国家的重心是改善妇女就业问题，保障妇女卫生健康，消除性别歧视，但是在发展较快的地区，如上海这些矛盾已基本得到解决，主要矛盾却是鼓励妇女创新创业和提升教育水平，继续按照中央的指示进行落实，反而是南辕北辙，无的放矢。

3.男女平等的政策效果缺乏科学的评估机制。自1995年世界妇女大会以来，男女平等成为我国的基本国策，从全国人大到基层组织相继颁布各种政策措施来提升我国的男女平等水平。表面上看，我国的男女平等发展确实取得了显著的成果，女性就业率得到了显著提升，教育程度得到提高，妇女地位得到改善。但是，我国与发达国家相比处于什么位置，我国各地区男女平等发展到什么程度等，这些问题都需要一套科学的评估机制来考察。所谓知己知彼，因地制宜，建立一套完善的男女平等政策效果评估机制将意义重大。

社会不断在发展，女性可持续发展的要求越来越高，男女和谐统筹规划对社会文明就越来越重要。未来十年，经济全球化将深入发展，国际竞争会日趋激烈，国际社会在推动人类发展进程中，更加关注妇女发展和性别平等。从现在起到2020年，是我国全面建设小康社会的关键时期。经济社会快速发展，既为妇女发展提供了难得的机遇，也提出了新的挑战。促进妇女全面发展，实现男女平等任重道远。

参考文献：

[1] 许晓鹏，杨璐.试论男女平等对促进社会公平的意义[J].长春理工大学学报，2012，（7）：78-79.

[2] 郑代良，钟书华.1978—2008：中国高新技术政策文本的定量分析[J].科学学与科学技术管理，2010，（4）：176-181.

[3] 唐五湘.北京市科技金融政策文本量化分析[J].科技进步与对策，2013，（18）：56-61.[责任编辑 陈丹丹]