我国弱势群体就业援助问题的政策研究

吴水叶

摘要：就业弱势群体作为特殊人群，在市场就业中处于弱势地位。当前在我国正处于建设小康社会关键时期，制定并完善有助于弱势群体的就业政策具有十分重要的意义。文章以2006～2017年弱势群体就业援助政策为分析对象，采用Nvivo11软件对文本的内容和政策话语进行分析，明晰我国政府对弱势群体就业援助工作的关注主要体现在扶持对象、扶持方式和扶持质量三个方面，发现就业援助政策还需在扶持方式和质量方面进行完善，并对此提出了相应的政策建议。

关键词：弱势群体；就业援助；政策文本

2002年，在第九届全国人大五次會议上，朱镕基总理在《政府工作报告》中强调：“要对弱势群体给予特殊的就业援助”，并明确提出“弱势群体”这一概念。随后，关于弱势群体就业援助的政策也相继出台。那么，我国针对弱势群体就业援助政策主要关注哪些方面？就业援助政策发展趋势如何？还需在哪些方面改进？为了更好地把握就业援助政策对弱势群体所起到的重要作用，本文以我国在2006～2017年出台的弱势群体就业援助政策作为分析样本，运用Nvivo11分析软件，从政策文本的颁布时间、根据政策文本内容中的主题词和政策话语三个方面进行分析，把握政策的本质和存在的不足，并提出相应的政策建议，以此为弱势群体就业援助政策的完善提供参考。

一、概念界定

（一）弱势群体

不同的学科对弱势群体概念的界定各不相同。从社会学的角度，弱势群体指的是经常处于弱势地位的群体。从经济学角度，则将弱势群体延伸为一个与贫困直接相关的概念，指的是：“由于自身受到主客观条件限制，在生活的物质条件方面不如其他的人群，造成生活绝对和相对贫困的人群。

就业弱势群体作为弱势群体的一种。2007年出台的《就业促进法》对就业弱势群体作了概念界定：由于自身的健康状况、技能水平等原因的限制而难以实现就业，以及在一定时间内找不到工作的人员均可视为就业弱势群体。侯志阳认为就业弱势群体是指：“在求职和就业过程中，容易或已经遭遇挫折和困难的人群。这些人群主要包括失业人员、农民工和农村剩余劳动力等。”汤建光等人认为：“就业弱势群体是指在就业市场上，那些具有就业愿望、但难以通过市场实现就业的处于弱势地位的就业困难群体。”本文采用汤建光等人的观点，并将农民工、就业困难高校毕业生、残疾人、失业人员、农村剩余劳动力等弱势群体作为研究的对象。

（二）就业援助

就业援助指的是以政府为主导的，为了促进弱势群体就业，通过就业援助使得很多原本不能或者很难通过竞争就业的人实现就业。就业援助的途径主要是以采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，以此保障其劳动权，从而实现充分就业，保障社会公平，维持社会稳定，促进经济发展。

二、研究设计与文本选择

（一）研究设计

在本文的研究过程中，采用Nvivo11软件对所收集的35份政策文本进行分析，同时，采用定量与定性分析、内容分析和话语分析相结合的方法对政策内容进行分析。

首先，选出符合研究的政策文本。途径：通过互联网、人力资源与社会保障部收集和筛选。其次，通过阅读筛选出高频词汇并进行自由编码，以此创建自由节点和进行词频统计。最后，形成树状节点。通过已创建的自由节点，分别进行主轴编码以及选择编码，并通过分类的方式将其组合形成最终树状节点。本文通过形成的最终树状节点，可得出我国2006～2017年以来就业援助政策三个重点关注方面：分别是扶持对象、扶持方式和扶持质量，并通过采用政策话语的方法来分析扶持对象、扶持方式和扶持质量这三个重点关注的方面，以期找出就业援助政策中存在的不足。

（二）政策文本选择

政策文本是政策制定者价值取向表达，事实问题陈述，解决问题的措施等政策要素的物理载体。政策文本包括不同时期办法、意见、条例等。本文通过我国的人力资源和社会保障部官网以及互联网收集政策文本，选取我国2006～2017年35份就业援助政策作为主要分析对象。由于篇幅有限，本文仅显示部分政策文本。如表1所示。

三、研究结果与分析

（一）研究结果

1. 文件发布时间

在收集的35份政策文本中，有关农民工的就业援助政策有6篇，主要在2014年之后；关于残疾人就业援助的文本有7篇，主要在2007年之后；有关就业困难毕业生的就业援助政策文本有7篇，自2010年之后基本上每年都有这类群体的就业援助政策出台；关于失业人员就业援助政策9篇，在2009年之后且国家每年都会出台相应的政策；有关失地农民的援助政策2篇，零就业人员2篇。关于农村剩余劳动力的政策2篇。

由上可知，我国人力资源与社会保障部仍然会持续关注失业人员、就业困难高校毕业生。就业困难毕业生指的是来自于城镇低保家庭、低保边缘户家庭、农村贫困家庭和残疾人家庭的高校毕业生。因此，国家给予了高度重视，在政策中对困难高校毕业生加大了就业援助的力度。例如，对高校毕业生提供优先参加培训见习、给予毕业生“一对”一的指导和求职创业补贴，目的是为了帮助毕业生在尽可能短的时间内解决就业问题。

2. 文件主题词

（1）农民工政策文件

农民工是一种以非正规就业为特点的弱势群体。对于这种类型的群体，主要采取的方式是开展“职业技能培训”，政策文本中提到35次，旨在提高农民工的素质，转移就业。“教师”频数提到7次，说明在开展农民的职业技能培训时，需不断加强职业教育教师队伍建设来提高教育质量。在政策文本中，对于保障农民工的权益也有所提及，“权益”提到的频次为14次，说明国家为了避免劳动保障权益受侵害的现象发生，正在为进一步做好农民工服务工作。“改革”一词提及6次，说明农民工的就业援助体系还存在有待完善。endprint

（2）残疾人群政策文件

国务院、人社部颁布的残疾人就业援助政策文本，涉及到了就业培训服务与指导、残疾人失业登记等方面。文本分析发现“残联”提到的频次是20次，“就业服务机构” 的频次是16次，“企业” 的频次是13次，说明弱势群体的就业援助主体为残联、就业服务机构和企业。培训频次达到20次，职业指导出现14次，说明教育部对残疾人就业援助职业方面给予了重视。“失业登记”的频数为12次，说明残疾人的就业援助体系方面管理较合理。但也提出了还需“完善残疾人失业登记工作。”频次达3次。

（3）就业困难高校毕业生政策文件

对于就业困难高校毕业生人群，国家所采取的援助方式对就业困难高校毕业生给予就业服务，频次達65次，说明我国对于毕业生的扶持方式为提供就业服务。从所研究的政策文本中确定的关键词显示，扶持方式是通过“个性化咨询辅导”来实现困难毕业生的就业服务。除此之外，针对毕业生的就业援助方式还有补贴，如给予毕业生失业保险费等补贴。

（4）失业人员政策文件

“就业服务”一词出现36次，“政策”提及26次，“促进就业”20次，说明我国实施积极的就业政策，提供政策咨询、开展指导等服务，多渠道的扩大就业。“专项资金”提及5次，说明我国在财政预算中有安排就业专项资金用于促进就业工作。“法律”一词出现5次，说明我国对于在安排就业困难人员，有严格的法律规定。

（二）政策话语分析

由综上可知，本文通过Nvivo11软件对就业援助政策文本进行了自由编码，并运用Nvivo11软件的查询功能进行了词频统计，获悉了2006～2017年弱势群体就业援助政策的大致走向。那么现在，本文继续采用Nvivo11软件对第一轮得出的自由编码展开第二轮编码，即主轴编码，形成的主轴编码再展开第三轮的选择编码，直到最终树状节点。目的是形成的树状节点以用于后面的政策话语分析。在本文中，最终的树状节点有三个：扶持方式、扶持对象、扶持质量。说明这三个方面是我国对就业弱势群体关注的重点。通过Nvivo11软件编码的结果见表2所示。

首先，扶持对象。我国就业援助政策的扶持对象包括农民工、残疾人、高校毕业生、失业人员、就业困难人员、失地农民。近年来，我国就业援助的扶持对象范围在不断扩大和细化。2008年《国务院关于做好促进就业工作的通知》将工作重点做出了重要转变，即将原先解决下岗失业人员的再就业问题，拓展到了统筹城乡各类群体的就业工作。说明国家扩大了扶持对象范围。2010年《关于加强就业援助工作的指导意见》指出：受就业援助的群体作为特殊的群体，要解决他们的就业问题，必须在遵循精细化、长效化的基础之上，实施专业化和个性化的援助，让他们这些特殊人群能够得到具有针对性的帮助，以此实现更好的就业。这些说明我国的就业援助政策更加精细化。

其次，扶持方式方面。扶持方式包括政策扶持和公共就业服务的提供。政策扶持包括对扶持对象职业介绍补贴、职业培训补贴、职业技能鉴定补贴等。《关于加强就业援助工作的指导意见》指出：对受援的对象要积极组织并展开职业培训，以及及时落实好职业培训补贴政策。《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》指出：要运用创业培训、小额担保贷款和贴息等扶持政策，促进农民工创业。公共就业服务的提供范围包括所有劳动者。服务的内容包括：职业信息发布、职业介绍等；对高校毕业生、农村转移劳动者等群体提供专门就业服务等。《关于全面推进零就业家庭就业援助工作的通知》对有劳动能力和就业愿望的零就业家庭人员，提出应组织他们进行失业登记，提供就业服务。《关于贯彻落实残疾人就业条例的通知》指出：要为残疾人提供岗位信息、职业指导等就业服务。

最后，扶持质量方面。随着弱势群体的就业援助工作的推进，政府开始逐渐重视就业援助的扶持质量问题。《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》指出：“通过引入竞争机制，确实提高扶持质量和效率，以保证就业服务的持续发展。”《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》为了进一步做好为农民工劳动力职业教育，提出了：“加强职业教育教师队伍建设，创新办学模式，提高教育质量的要求。”《关于贯彻落实残疾人就业条例的通知 》提出：“要对残联组织开展的残疾人职业技能竞赛给予指导与技术支持；建立健全残疾人职业技能人才奖励机制。”由综上可知，我国对就业援助的扶持质量给予了高度重视，并对就业扶持质量的培训课程、教师和制度机制都提出了相关要求。

四、结论与政策建议

本文通过运用Nvivo11软件分析可知，就业援助政策文本的词频统计、编码结果体现了国家每年对弱势群体的就业援助范围以及就业援助更加精细化。

在农民工和失业人员方面，建立完善各种职业培训补贴扶持政策，以及通过加强职业培训的方式，提升就业的能力，以实现就业；在残疾人方面，积极完善弱势群体援助政策，提升教师的师资水平，帮助残疾人更好地就业；毕业生方面，通过对就业困难毕业生的帮扶，为毕业生提供合适的岗位信息和指导服务，实现就业。

与此同时，就业援助政策中也存在些许不足。首先，从Nvivo11软件分析的政策文本中显示，“改革”一词提及频次出现10次。说明对救助弱势群体发挥的作用较为有限，弱势群体就业援助体系仍需加强完善。就业弱势群体由于受到主客观条件的限制导致自身在职业能力和素质上呈现弱势地位，因此，提高弱势群体的能力则成为他们打开就业之门的重要“钥匙。例如，在今后针对农村剩余劳动力可以采用“技能培训+创业指导” ，通过搭建“技能培训+创业指导”后续综合就业创业帮扶交流平台，形成长效机制确保技能培训后创业帮扶出实效。

其次，通过Nvivo11软件编码我们可以看出，我国就业援助政策的扶持方式体现在政策扶持和公共就业服务方面。而在就业服务方面更多提及的是职业介绍、咨询等。对就业弱势群体的人文关怀较少，虽然，《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》提出：“关心农民工工作、生活和思想状况；对有需要的农民工开展心理疏导等”，但这远远不够。就业弱势群体往往地位不高，因此会伴随着自卑感、消极等情绪，并有可能受到就业歧视，因此，弱势群体的就业援助不应仅仅是为其提供公共服务和政策扶持，更应加强与弱势群体的沟通，从根源上消除其弱势心理。

最后，我国对就业援助的质量给予了关注，但是提升扶持就业质量的体制机制还有待完善，除了对弱势人群进行职业技能培训、提升教师队伍的素质等服务外，还应健全就业创业服务体系，创新就业创业服务方式，加快建设“互联网+”公共就业创业服务平台，实现就业创业服务和管理全程信息化，打造线上线下一体的服务体系，提升就业创业服务水平。除此之外，政府行政人员作为就业援助政策的执行主体，为避免执行偏差，应以“援助到人、服务到人、政策到人”的基本工作要求，切实为就业困难人群“送政策、送岗位、送培训、送服务”，帮助其解决就业难的问题。

参考文献：

[1]洪英，邱冬阳.城镇弱势群体的救助与再就业扶持[J].人口与经济，2003（03）.

[2]侯志阳.转型期就业弱势群体的困境与出路[J].南京人口管理干部学院学报，2004（01）.

[3]汤建光，李江，庄士诚.就业弱势群体就业问题探索[J].当代财经，2006（11）.

（作者单位：贵州大学公共管理学院）endprint