老旧小区改造项目前期决策价值协同提升策略研究

摘要：当前，我国城市发展聚焦于内部提升与更新，老旧小区改造被视为城市更新的核心任务，以适应高质量城市建设的需求。然而，老旧小区改造过程中的主要难题在于前期决策阶段利益相关方难以就改造方案达成一致意见。不同于常规新建项目，老旧小区改造项目的决策涉及更广泛的利益群体，利益相关方在规模、结构及目标上的差异导致决策过程复杂化。目前，新建项目的前期决策理论和方法并不适用于老旧小区改造的特定需求。通过大群体决策和价值协同的视角分析老旧小区改造面临的困境，提出改进策略，旨在提升前期决策阶段老旧小区改造的效率与质量，助力我国老旧小区改造工作的顺利实施。

关键词：工程项目管理；老旧小区改造；大群体决策；价值协同

0 引言

城市是人类文明进步的重要载体之一。当前，我国城市建设已经从过去注重新建和外延扩张逐步过渡到注重城市更新和内涵发展。老旧小区改造作为城市更新的主要内容，具有“既保民生，又稳投资，同时拉动内需”的特点，受到社会各界的高度关注。我国老旧小区改造不以拆除重建为目的，而是以完善公共服务设施和提升公共环境质量为主要内容，但是实际工作的推进仍然面临诸多挑战。当前，突出的问题是老旧小区改造项目前期决策阶段利益相关方就改造方案难以达成共识，导致项目推进缓慢，甚至诱发激烈的社会冲突。造成这一问题的原因，一方面是老旧小区居民之间、居民和其他利益相关方之间的价值诉求充满矛盾和冲突；另一方面，是我国还没有针对城市更新与老旧小区改造项目构建有效的前期决策机制。以新建项目为研究对象的传统项目管理理论、方法与机制难以适用于老旧小区改造项目的具体实践，不能有效实现前期决策阶段的价值协同，甚至会恶化利益相关方之间的价值冲突。

从项目前期决策的情景来看，老旧小区改造项目和新建住宅小区项目之间具有显著的差异性，主要体现在决策主体构成、决策导向、决策目标三个方面。以老旧小区改造项目为例，其特征具体包括：①在决策主体构成方面，老旧小区改造项目具有大群体参与决策的特征^[1]。②在决策导向方面，老旧小区改造项目具有直接利益相关方主导的特性。③在决策目标方面，老旧小区改造项目的目标体系更为多元^[2]。这些特征表明传统的、面向新建项目的决策方法和机制不能有效支撑老旧小区改造项目的前期决策。

老旧小区改造项目决策的另外一个突出特征是参与决策的大群体之间具有网络化和层次化的复杂关系。从社会网络视角看，老旧小区改造项目决策主体中的大量既有居民之间、居民与组织之间、居民和其他利益相关方之间存在着复杂的社会网络关系，既有正式的社会关系，也有非正式的社会关系^[3]，这种复杂的网络关系增加了参与决策的利益相关方之间的价值协同的不确定性^[4]。另外，从空间层次视角看，老旧小区作为城市中一种重要的空间单元，其内部空间及其与外部空间之间具有复杂的交叉关系和层次关系^[5]。不同利益相关方的价值诉求本就呈现异质化的特征，而这种复杂的关联结构更是阻碍了利益相关方之间的有效交流和充分沟通，加大了老旧小区改造项目决策过程中矛盾冲突的协调难度^[6]，这些特征都表明老旧小区改造过程深陷大群体价值诉求关联结构障碍。因此，目前亟须探索改造项目决策机制与价值协同等方面的已有问题，并提出对应改善思路。

1 困境成因辨析——从大群体决策与价值协同角度

1.1 大群体决策的层次性

1.1.1 老旧小区改造项目“委托—代理”的困境

作为现代博弈论和契约理论的重要内容，“委托—代理”理论可应用于公共决策中诸多现实问题的分析和研究，旨在研究决策者（代理人）与被决策者（委托人）之间的行为关系。“委托—代理”关系广泛存在于公共决策的各个方面，老旧小区改造项目中实际上也存在复杂的“委托—代理”关系。基于对决策效率的考量和对精英式决策的推崇，老旧小区改造项目中仅有部分利益相关方能参与到城市更新决策过程中。居民扮演着委托人的角色，而由于每个老旧小区都有其独特性，扮演“代理人”角色的个人或机构可能会有所不同。有的老旧小区中可能由全体业主推选成立的业主委员会（以下简称“业委会”）担任代理人；有的老旧小区可能没有成立业委会，而是由每栋楼的楼长担任代理人；还有的老旧小区内没有明确的代理人，可能由街道和居委会直接代理决策事务。但值得注意的是，这种“委托—代理”关系更像是一种实践中的约定俗成，并没有得到居民的正式授权。一方面，由于居民与代理人之间的信息不对称性，居民无法对代理人在老旧小区改造中的具体决策进行全面评测。在缺乏合理的激励机制和较为完善的监督机制的状态下，居民很容易对代理人及这种事实代理关系产生不信任。他们会质疑代理人对决策事项的权利，怀疑代理人利用其代理身份在资源、信息方面取得优势，进而采取一系列机会主义行为，产生为谋私利而损害广大居民利益的“寻租”行为。另一方面，由于有限理性，代理人在参与决策时也难以全面地考虑居民的多元价值诉求。由于居民缺乏诉求表达渠道，一旦居民的自身价值诉求未被满足，他们就会对这种事实存在的代理关系进行抗议，表现为对代理人代理决策的不满，进而引发社会冲突，致使老旧小区改造项目进程缓慢。这种在实践中被默认形成的代理关系忽视了大群体参与决策的特征，实际上是对居民多元利益诉求表达权利的侵占，导致老旧小区改造决策陷入困境。

1.1.2 单层公众参与模式与多层决策空间的冲突

在城市处在存量发展时代和公众物权意识觉醒的背景下，提倡居民广泛参与城市更新决策的观点已成为共识。然而，全盘接受公众参与并不一定是一件“好事”。谢里·安斯坦在其开创性著作《公众参与的阶梯》中指出，公众参与不应该仅是让人们参与决策，参与本质上就是权力分配。没有权力的重新分配，公众参与就只是一种虚假的借口。他将公众参与分成了无公众参与、象征性公众参与和实质性公众参与三个阶段。

基于公众参与阶梯理论，如何推动公众从象征性参与到协同式、决策式参与的角色跃升成为强化公众参与的核心议题。在确定老旧小区改造范围时，居民的“地方性知识”显得尤为重要，此时应该进行大规模的民意调查。在吸纳公众意见的基础上，决策过程还需要兼顾社会公平、文化保护、环境改善、经济发展等多维度决策价值。改造范围确定以后，需要确定改造内容，此时参与决策的居民人数变少。改造范围内的居民成为最核心的直接利益相关方，因为改造成效与他们日后生活息息相关。此外，政府、出资企业等也是重要的决策主体。这个阶段需主要考虑居民的改造诉求，以及政府财政、社会资本和居民出资的统筹问题等。在改造过程中，决策主体可能转变为政府、出资企业、施工队伍、居委会、业委会等，决策维度会减少，但会更加具象，如建筑物改造的技术问题、利益相关方意见互动渠道的设立问题等。由此可见，在老旧小区改造过程中，不同决策阶段会面临不同的决策问题，考虑的决策维度和决策价值也会有所不同，相应地，公众参与的程度和决策主体也会不一样，因而会形成多层决策空间。现有公众参与，如听证会等，实质还是一种单层次象征性的参与形式，与老旧小区改造多层次决策空间构建需求之间存在矛盾。

1.2 价值协同的多元性

1.2.1 “地方性知识”的缺位

不同的城市管理模式下，老旧小区改造项目对各决策主体价值诉求的考量体现了决策制度对“民主”与“科学”的权衡结果：在科层制模式下，对于某一议题的讨论体现的是多个知识领域的碰撞与融合；在知识论层面上，政府管理者所具备的政治知识与专家学者所拥有的科学知识占据主导地位；在市场主导模式下，市场成为该模式的主要协调主体，以企业为主的社会资本成为城市规划的主导力量^[7]；在社群治理模式下，公民作为城市生活的主要角色，在治理过程中扮演着不可忽视的角色。在老旧小区改造项目中，不同层次的决策问题需要不同的决策制度予以匹配，尤其在项目层上，对于改造项目最终利益相关方的居民，如何匹配其多元诉求是决策机制设计过程中亟须解决的问题^[8]。

然而，一个无法回避的问题是对于居民所掌握的“地方性知识”，城市管理者与专家学者有多大的能力和勇气予以识别和采纳。老旧小区改造项目决策同其他类型政府决策一样，需要在有限的时间和资源约束下从整体层面考虑，做出对城市规划和社会最有效的决策，这也使得涉及“公众参与”的政府决策往往陷入决策效率困境^[9]。究其原因：一方面，政府和专家学者清晰地了解居民所掌握的有关老旧小区周边环境、居民社会关系、小区组织结构等“地方性知识”对于老旧小区改造项目的顺利推行具有重要的价值，可以大大降低决策的外部成本。在老旧小区中，社会结构长期没有太大变化，小区内部社会规俗逐渐形成，居民之间亲密程度甚至可以形成费孝通学者提出的“特殊语言”，在这种既定的社会关系下，居民所具备的“地方性知识”将有效辅助城市管理者考量项目进度及成本，合理做出科学决策^[10]。另一方面，城市管理者与专家学者也担心公众参与决策会导致决策直接成本上升及决策质量下滑。大量的居民参与决策往往导致项目陷入集体行动困境，如《乌合之众》中所提到的，“群体在智力上总是低于孤立的个人”^[11]，感情用事使得公众的价值偏好难以被有效捕捉。居民由于决策素质参差不齐，认知能力有限，难以厘清复杂问题的本质^[12]。正是源于这些问题，政府和专家学者对于公众参与决策过程持谨慎态度。部分政府与专家学者对公众能力的不认可及流于形式的公众参与制度，会导致居民参与老旧小区改造项目决策的意愿不断下降，难以提高他们对改造成果的满意度。

1.2.2 价值冲突关系复杂且难以协调

冲突是指组织成员在互动过程中，感知到对方不相容的目标，并在实现这些目标过程中相互干扰^[13]。冲突是一个动态的过程，是一系列事件的组合。通常，冲突分为任务冲突、关系冲突和过程冲突。任务冲突是指对于项目执行的内容或结果有不同意见；关系冲突是指团队成员之间的人际关系问题的分歧；过程冲突是指对于项目推进过程中权责划分等持不同意见^[14]。一般而言，冲突并不是只会造成负面影响，如任务冲突还能会对项目目标提供有益作用。但如果关系冲突和过程冲突过大，则可能会消除有益作用。

根据前文提到的有关老旧小区改造项目的种种特点来分析其冲突过程。首先，老旧小区既有的社会关系一定程度上加剧了关系冲突。不同于棚户改造时期拆除重建中的动迁居民，也不同于购置商品房的业主，老旧小区居民在改造项目开展前后都有可能长期居住于此，社会结构较为稳定，社会关系不会发生大幅度变化。对于项目主导者来说，在项目实施之前清楚识别小区内既有社会关系就已经是一项严峻的工作。其次，居民的多样性会加剧任务冲突。对于老旧小区改造来说，由于所处居住区位不同，居民各自价值诉求也不尽相同。例如，小区加装电梯过程中，高楼层往往最积极，但低楼层通常都不愿意。而针对上下水完善问题，情况又反转过来。由于楼层越低下水堵塞问题越明显，高楼层反倒以“担心噪声污染”等理由反对改造工作，低楼层则迫不及待希望推进改造工作。随着居民法律意识的觉醒，公众愈发关注自身权利是否被侵害，异质化的价值诉求成为老旧小区改造过程中的普遍特点。这在一定程度上提高了决策质量，但也给冲突调解工作带来了难题。最后，老旧小区改造项目的过程冲突发生在项目结束以后。不同于传统工程建设项目，改造项目建设完成后会更多暴露出运营管理机制不健全的问题，进而加大各方冲突。

与此同时，决策空间的层次性也带来价值空间的层次性，不同层次的决策问题会引发不同程度的冲突问题。以老旧小区加装电梯为例，老旧小区加装电梯冲突梳理见表1。

由表1可以看出，不同维度下冲突涉及的利益主体皆不相同，且冲突事件大小也与决策空间表现一致，呈现出多层级分类特征。在该情况下，如何应用冲突调解措施并选取调解人成为一项难题。传统意义上，各级政府通常是冲突调解人的扮演者，但正如部分学者所指出“冲突的调解人必须是无利益相关的第三方”及“政府往往表面是调解人，但内在是关键利益相关方”，这些也使得部分项目中，以城市发展为主要目标的政府方会在一定程度上舍弃居民实质需求，选取补偿的方式加速项目推进。因此，在不同的冲突问题下，选取何种冲突调解模式及冲突调解人，成为后续老旧小区改造项目的核心之一。

2 案例研究——以重庆市沙坪坝区某单元楼加装电梯工程为例

在我国多个城市政府的政策中，老旧小区改造项目都要求以一定比例的居民同意为实施前提。对于居民主导类项目而言，这是将居民与政府、企业间的群体冲突前置为居民与居民内部关系间的冲突，也导致了居民间价值冲突关系的复杂性。本研究以重庆市沙坪坝区沙正街某单元楼加装电梯工程为例，介绍该类型项目。

该单元楼一单元、二单元及三单元楼为连体楼。其中，二单元没有独立与外界连接的通道出口，与一单元、三单元共用出口。在2021年底，一单元居民开始组织筹建本栋楼加装电梯。由于地形限制，一单元加装电梯的拟定位置会阻挡住一个出口，并且三单元楼的出口与外部街道是楼梯连接的形式，该被挡出口是唯一的无障碍出口，这引发了二单元居民强烈抗议。同时，二单元居民也希望本单元楼可以加装电梯，并且二单元居民负责人曾主动联系过一单元居民且表达过本单元居民楼的意愿。因为二单元所处位置在三个单元正中间，缺乏加装电梯需要的地理空间，他们只能寄希望于一单元加装电梯时增设一部分连廊，从而实现一单元与二单元共用电梯。但是，一单元居民在后续沟通中提出，加装电梯费用的50%由二单元居民承担，且连廊费用全部由二单元居民承担，二单元居民认为出资分配方案极度不合理，对一单元加装电梯项目表现出极大不满。此后，一、二单元居民多次在公共场合发生正面冲突。二单元居民与政府部门沟通，提出一单元加装电梯占用了公共空间，且由于三个单元共属于一栋住宅建筑，二单元也同样需要对加装电梯进行投票，而并非只有一单元投票（在一开始，一单元只在本单元居民内部投票）。同时，二单元居民还提出，一单元居民在实施加装电梯前未进行有效公示，使得其他单元居民并未及时获取信息。一、二单元居民的激烈冲突，导致加装电梯项目一度拖延甚至停工，严重阻碍了加梯项目的顺利实施。

沙正街一单元、二单元及三单元楼加装电梯工程项目体现了居民之间因为利益分配不均导致的冲突。在此过程中，一单元与二单元居民对政府态度不一。一单元在2021年底已完成了规划报批的所有手续，这导致二单元居民对政府制度流程的不信任，并寄希望于更高层级政府出面干预一单元加装电梯。一方面居民群体内部因住户众多而易造成意见分歧；另一方面，由于该单元楼毗邻多所学校，居住其中的租户较多，进一步增加了居民凝聚力形成的难度。一、二单元居民原本并无冲突，但由于加装电梯项目的利益分化，两栋单元楼的居民形成了剑拔弩张的紧张关系。对于三单元居民来说，由于其居民大多为年轻人，且外部具有良好的加装电梯空间，三单元居民不参与其他两单元冲突。基于该案例可以发现，价值冲突不再仅存在于不同改造群体之间，更多的是存在于群体内部关系间，且冲突来源多样，难以直接分类。因此，在大群体决策价值协同视角下，我国老旧小区改造项目决策机制的优化工作迫在眉睫。

3 讨论建议——我国老旧小区改造项目大群体决策价值协同提升的基本思路

传统的以新建工程项目为主导的前期决策理论、方法和机制不能适用于老旧小区改造项目的决策实践。同时，老旧小区改造项目利益相关方形成的大群体价值关联结构具有多层次和网络化的特征，导致决策问题的特殊性和复杂性，因此，构建面向价值协同的老旧小区改造项目大群体决策机制是有效支撑改造项目前期决策的必然要求。

3.1 老旧小区改造项目大群体决策的制度化和法制化

现有的政府建设管理机构设置与工作流程主要是针对新建项目，还没有形成适用于老旧小区改造项目的成套管理机制，表现为老旧小区改造涉及的诸如产权归属、容积率转换、土地性质改变、既有建筑消防安全等一系列核心问题在现行体制机制中尚未得到很好的回应。以技术标准为例，大量老旧小区是依据历史标准而建设的，与当前城市建设使用的技术标准有明显的不同。老旧小区改造项目如果完全按照现有的技术标准进行实施，如建筑间距与退让距离、道路标准与消防标准等，会造成很多老旧小区改造项目不能更新改造或被迫拆除，不利于实现其社会、经济和环境价值。与老旧小区改造相关的政府管理部门职责不明确、操作流程不清晰、协作机制未建立，使得老旧小区改造项目举步维艰。因此，在现有老旧小区改造实践基础上，完善老旧小区改造的体制机制建设十分重要。建议出台文件以明确相关政府部门在城市更新活动中的各自职责，建立高效的协作机制和清晰有据的审批流程，并公开发布城市更新项目的申报、审批指南。同时，研究制定办法，推动城市更新项目实行年度计划制度与分级审议制度，每年定期通过自下而上的方式征集城市更新项目，项目通过区级政府初审后，由市级城市更新机构根据项目的重要程度进行审议或备案，通过审议或备案的项目纳入年度实施计划，按程序立项实施。

3.2 统筹考虑多层次利益主体的多元化价值诉求

老旧小区改造项目的决策目标应该体现多层次、多利益主体的特点。为保障老旧小区改造项目决策的合理性，应该首先明确改造项目决策空间的层次性及价值空间的层次性，厘清各方利益主体的界定标准与价值诉求，在承认“冲突是合法且客观存在”的基础上，解析各层级冲突演化路径，制定合理的冲突调解策略，进而增加项目整体价值协同程度。

3.3 构建科学的大群体决策方法

结合新兴技术，创新老旧小区大群体决策方法。在信息化技术普及的当下，亟须考虑应用新兴技术破解大群体利益诉求的困境。对于每个独立的个人来说，其价值诉求与决策行为可以割裂，即个人价值诉求与个人决策行为独立存在且相互作用。在此考虑下，可以创新大群体决策方法与机制，主要针对个人的价值诉求，而无须将其介入决策过程，进而所获取的价值冲突多为任务冲突，降低关系冲突与过程冲突所占比重，以此提高决策效率。而个人价值诉求的获取方法则较为成熟，包括舆论分析、自然语言处理等。同时，决策机制可以借助大数据平台、网格化管理体系等已有的城市管理方法和体系，提高老旧小区改造决策效率与决策质量。

4 结语

现有工程项目前期决策理论与实践方法主要以新建项目为主体，而老旧小区改造项目前期决策阶段利益相关方组成的大群体是一种网络化、层次化的特殊关联结构，这种结构容易导致信息失真和沟通失效，使得利益相关方的价值难以协同，传统决策方法无法有效支撑老旧小区改造项目的前期决策。本研究剖析老旧小区改造项目前期决策特征，从大群体决策及价值协同出发，着重分析现阶段改造项目前期决策在“委托—代理”关系、决策空间、地方性知识以及价值冲突4个方面的困境；着重分析老旧小区改造项目在价值关联诉求结构下决策主体角色及多元价值诉求关系。在此基础上，从法制体系、价值偏好及决策机制三个角度出发，提出老旧小区改造项目价值协同提升思路。研究成果有助于促进老旧小区改造项目中各利益相关方就方案达成共识，提高该类项目前期决策的效率和质量，促进我国老旧小区改造工作的顺利实施。

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收稿日期：2024-08-22

作者简介：

李凯健（通信作者）（1989—），男，博士，副教授，博士研究生导师，研究方向：城市更新、商业模式。

符馨月（1997—），女，博士研究生，研究方向：老旧小区改造、公众参与。

黄若鹏（1994—），男，博士，助理研究员，研究方向：老旧小区改造、社会资本。

刘贵文（1974—），男，博士，重庆大学副校长，教授，博士研究生导师，研究方向：城市更新、价值管理。