环保中介机构提供虚假证明文件罪的规范构造与司法适用

摘 要： 为厘清环保中介机构提供虚假证明文件罪的犯罪构成，避免刑法的不当适用，通过案例研究和规范分析发现：将环保中介机构提供虚假证明文件罪置于“扰乱市场经济秩序罪”中予以规范的立法模式，模糊了法益保护重点；司法适用“环境监测”“环境影响评价”概念不准确，不当扩大了犯罪主体范围；将大量环境行政违法行为予以犯罪化处置，明显违反了刑法谦抑原则。建议修改司法解释以明确刑法中“环境监测”“环境影响评价”的概念；调整提供虚假证明文件罪的立法模式以彰显生态法益的刑法保护力度；将提供虚假证明文件行为的行政处罚前置以限定刑法调控范围。

关键词： 环保中介机构；提供虚假证明文件罪；环境监测；环境影响评价；生态法益

中图分类号： D924.1

文献标志码： A

文章编号： 1673-3851 （2024） 08-0456-10

The normative structure and judicial application of the crime of providing

1 proof documents by environmental protection intermediaries

XU" Huanzhong1， XU" Benxin2

（1.School of Law， Nanjing Normal University， Nanjing 210023， China; 2.School of Law， Anhui Normal

University， Wuhu 241000， China）

Abstract：" To clarify the criminal constitution of the crime of providing 1 certification documents by environmental protection intermediaries and avoid the improper application of criminal law， it is found through case study and normative analysis that the legislative model that places the crime of providing 1 certification documents by environmental protection intermediaries in the \"crime of disrupting the order of the market economy\" blurs the focus of legal interest protection; that the judicial application of the concepts of \"environmental monitoring\" and \"environmental impact assessment\" is inaccurate， which expands the scope of criminal subjects; and that the criminalization of a large number of environmental administrative violations is a clear violation of the principle of modesty of criminal law. It is suggested to revise the judicial interpretation to clarify the concepts of \"environmental monitoring\" and \"environmental impact assessment \" in the \"criminal law\"， to adjust the legislative model of the crime of providing 1 proof documents to highlight the criminal law protection of ecological legal interests， and to pre-position the administrative punishment of providing 1 proof documents to limit the scope of criminal law regulation.

Key words： environmental protection intermediary institutions; crime of providing 1 documentary evidence; environmental monitoring; environmental impact assessment; ecological legal interest

2023年全国生态环境保护工作会议提出，要全面整治第三方环保服务机构弄虚作假问题。同年2月27日，我国生态环境部公布了3起第三方环保服务机构弄虚作假典型案例；5月29日，生态环境部在例行召开的新闻发布会上通报了某环保科技有限公司环评造假案。这些充分体现了我国生态环境部门和司法部门惩治环保领域弄虚作假行为的决心，也是环境行政执法与刑事司法衔接机制的标志性成果［1］。实践中，承担环境监测、环境影响评价职责的中介机构盲目逐利，编造虚假数据或者篡改环评报告，不仅扰乱市场秩序，还严重损害生态环境，造成恶劣的社会影响。

2021年《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（下文简称为《刑法修正案（十一）》）对提供虚假证明文件罪进行了修订。一是，扩大主体范围，增加承担环境影响评价、环境监测职责的中介组织人员为犯罪主体。二是，增加一档刑罚“处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”，并对所涉情形作了明确列举。三是，调整对中介组织人员受贿以提供虚假证明文件行为的处罚，将“处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”修改为“依照处罚较重的规定定罪处罚”。司法实践中，因检测机构出具虚假检测报告被认定构成提供虚假证明文件罪，引发诸多质疑。环保中介机构提供虚假证明文件罪适用不清晰，不仅不当扩大犯罪主体范围，还扰乱中介市场秩序和环境监管秩序，最终影响生态环境的保护，这与增设环保中介机构这一行为主体的规范目的相背离。刑法理论不仅要认识到现代刑法发展的客观合理性，也要保持必要的反思能力，避免现代刑法在将来的发展中“误入歧途”［2］。

目前学界对提供虚假证明文件罪的研究，主要集中在罪状表述、保护安全生产的刑罚功能以及完善环保中介机构的法定义务规范等方面。有学者认为此罪立法技术应由叙明罪状转为空白罪状［3］；也有学者认为 《刑法修正案（十一）》将环保中介机构增列为提供虚假证明文件罪的犯罪主体，可以在企业设立阶段发现安全隐患，尽早预防安全生产事故发生［4］；还有学者认为应当在环保中介机构核心法定义务即“管理生态环境安全”下，增设刑事合规义务、行政纠正义务以及结果阻止义务等［5］。以往相关研究虽然从不同角度为完善提供虚假证明文件罪提供了有益参考，但并未明确提供虚假证明文件罪的核心构成要件，进而不当扩大犯罪主体范围，模糊行刑责任边界，难以有效保障提供虚假证明文件罪的规范适用。基于此，本文在考察环保中介机构提供虚假证明文件罪的司法实践基础上，从犯罪构成、立法模式以及行刑责任边界等方面进行分析，进而提出具体建议，以期为准确认定提供虚假证明文件罪和完善相关立法提供有益参考。

一、环保中介机构提供虚假证明文件罪认定的司法实践

司法实践中，已有环保中介机构因提供虚假证明文件罪被追究刑事责任的案例被报道出来。但是，围绕“检测报告”是否属于“监测报告”，机动车年检是否属于环境影响评价范围等问题，也引发了社会对提供虚假证明文件罪司法认定正确性的质疑。

（一）检测机构出具的文件性质判定不清晰

在某环境检测技术股份有限公司环境监测弄虚作假案【 参见：广东省中山市第一市区人民法院（2022）粤2071刑初796号刑事判决书。】中，检测公司采取没有开展采样分析数据直接出具监测报告、故意虚假记录或选择性记录数据以及用替代样品进行分析等多种手段出具80份监测报告，直接涉及45家排污单位，涉案金额共计66万余元。最终，该公司被法院认定构成提供虚假证明文件罪，判处罚金20万元。在翟某提供虚假证明文件案【 参见：郭树合，李丰丽. 提供虚假检测报告构成非法提供虚假证明文件罪［N］.检察日报，2023-09-12（07）。】中，翟某作为某特种设备检测公司的项目检测员，并未实际检测管道焊接质量便提供了虚假的检测报告，致使该热力管网在使用之前发现管道焊接口处断裂。翟某个人非法获利15万余元。最终，法院以提供虚假证明文件罪追究翟某刑事责任。在某检测公司提供虚假证明文件案【 参见：《以案说法｜全省首例！环保“学法积分”抵扣行政罚款》，载无锡市生态环境局网：https：∥mp.weixin.qq.com/s/quCeBGRtwT7JnB5koXHaDA。】中，2022年6月至2023年3月，某检测公司受某合金线有限公司的委托，对某合金线有限公司两个厂区废水排放口开展污染监测。实际上该检测公司没有执行每日采样检测要求，伪造了333份没有采样的检测报告。最终，公安机关以涉嫌提供虚假证明文件罪对某检测公司予以立案。

承担环境监测职责的中介组织人员构成提供虚假证明文件罪的客观方面是故意提供虚假的环境监测证明文件行为［6］。也就是说，该罪的构成要件是承担环境监测职责的中介组织人员提供虚假的监测报告，而不是检测报告。但是，司法实践中，司法机关对检测机构出具的文件性质判定并不清晰。上述案例中的检测公司是否为环境监测机构，其出具的报告究竟是监测报告还是检测报告，司法实践并未对其进行严格区分。依据2018年我国生态环境部、国家市场监督管理总局联合印发的《关于加强生态环境监测机构监督管理工作的通知》第1条规定，生态环境监测机构均应依法取得检验检测机构资质认定。针对生态环境监测机构的特殊性，生态环境部、国家市场监督管理总局在检验检测机构资质认定评审通用要求的基础上，出台了《检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求》【《检验检测机构资质认定生态环境监测机构评审补充要求》第1条规定：“本补充要求是在检验检测机构资质认定评审通用要求的基础上，针对生态环境监测机构特殊性而制定，在生态环境监测机构资质认定评审时应与评审通用要求一并执行。”】，并严格规定了生态环境监测机构运营的条件，如要求生态环境监测机构的工作人员必须经过专业培训、具备相关的专业知识；生态环境监测机构的负责人具有相关专业背景、中级及以上技术职称和从事生态环境监测相关工作5年以上的经历；监测机构专业技术人员的比例、配备的仪器设备以及对于方法验证或方法确认的要求等。生态环境“监测”机构在监测报告方面要求更高、条件更严，既能出具要求较高的生态环境监测报告，也能出具要求较低的生态环境检测报告，反之，作为要求较低的生态环境“检测”机构并不具备出具生态环境监测报告的资格。

（二）环境影响评价范围的认定标准不明确

在赵某提供虚假证明文件案【 参见：黑龙江省大庆市让胡路区人民法院（2021）黑0604刑初268号刑事判决书。】中，赵某在经营X检测有限公司的过程中，为招揽客户，通过伪造环保检测报告的方式，使5000台未通过车辆检测的机动车获得年检合格贴，非法获利人民392810元。法院认为，赵某承担环境影响评价职责，故意提供虚假证明文件，造成严重后果，构成提供虚假证明文件罪。赵某经营的是机动车检测公司，其经营范围是“汽车检验服务”。然而，法院却认为该公司承担环境影响评价职责。在王某等人提供虚假证明文件案【 参见：陕西省西安市未央区人们法院（2020）陕0112刑初142号刑事判决书。】中，2019年王某某经营的某机动车检测站新增新车挂牌业务，在对新车进行检测期间，该站先后给1800余辆违规超重车辆出具了虚假的检测报告，非法获利40余万元。法院认为王某某等人作为向社会出具公正数据的中介组织的工作人员，故意提供虚假的机动车安全检测报告，给道路交通运输带来较大的安全隐患，情节严重，其行为已构成提供虚假证明文件罪。在石某某等人提供虚假证明文件案【 参见：湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31刑终51号刑事判决书。】中，石某某通过电脑编辑制作出合成照片，找出和需要检测的车辆相同车型的技术参数，伪造《机动车安全技术检测报告》和《机动车查验记录表》，石某某通过中介人员共非法获利6864190元。法院认为，石某某以某机动车检测有限公司名义，故意提供虚假机动车安全技术检测报告，其行为已构成提供虚假证明文件罪。

承担环境影响评价职责的中介组织人员构成提供虚假证明文件罪的客观方面是故意提供虚假的环境影响评价证明文件行为［6］。2018年修正后的《中华人民共和国环境影响评价法》（下文简称《环境影响评价法》）第2条规定，环境影响评价的对象是规划和建设项目，并不包括机动车年检。但是，上述案例中法院认为机动车检测公司所出具的机动车检测报告属于环境影响评价报告，进而认定相关人员构成提供虚假证明文件罪。实践中，司法机关根据检测报告内容涉及到环境内容，就认为出具主体承担环境影响评价职责，这是对环境影响评价概念的泛化理解，不当地扩大了该罪的主体范围。

二、环保中介机构提供虚假证明文件罪的规范缺陷

《刑法修正案（十一）》将环保中介机构提供虚假证明文件罪置于“扰乱市场经济秩序罪”一节中予以规范，并且未明确区分监测和检测概念，这些未能给司法认定提供明确的指引。

（一）概念适用不准确，主体范围“口袋化”

一是，混用“检测”和“监测”概念。检测含义是检验测定［7］665，是指检测机构按照相关规定和方法检测某一物体指定的技术性能指标，是一个静态、短暂性的过程。监测是指监视检测［7］662，即由监视和检测组成。具体到环境领域，环境监测是指环境监测机构按照相关要求，技术性监视和测试代表环境质量及发展趋势的各种环境要素，并对环境行为是否符合法律要求进行监督、控制和评价的全过程操作。区别对待“监测”与“检测”概念，在其他法律中也有所体现。如2021年修订的《中华人民共和国动物防疫法》第12条第2款规定，动物疫病预防控制机构承担动物疫病的监测、检测、诊断、流行病学调查等相关预防和控制技术工作。这里同时使用了“检测”与“监测”两个词，可见两者并非同一概念。

环境监测是一个动态、持续的过程，与环境检测并不相同。环境监测报告作为法定文件，出具该报告的主体必须得到法律的明确授权并且具备环境监测的技术能力。就某环境检测技术股份有限公司环境监测弄虚作假案中的涉案企业而言，国家企业信用信息公示系统显示其经营范围是环境检测、职业病危害因素检测及评价、产品质量检测、农产品质量安全检测、防雷装置检测服务、食品安全检测服务和检测技术咨询服务【 参见：国家企业信用信息公示系统官网“广东国环检测技术股份有限公司”：https：∥www.gsxt.gov.cn/。】。该公司并无出具环境监测报告的资格。环境监测本质上是行政管理手段，环境检测实质上是一种市场主体行为。持续性的环境监测造假，损害的是法定的管理秩序，追究其行政或刑事责任，具备合理性和正当性。一次性的环境检测造假，损害的是特定市场主体的财产或人身权益，由检测机构在其责任范围内承担连带赔偿责任比较适宜。

二是，不当扩大“环境影响评价”适用范围。我国法律对“环境影响评价”概念已有明确规定。2002年颁布的《环境影响评价法》第2条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。2018修正的《环境影响评价法》对此再次予以确认。2019年施行的《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》第2条也对环境影响评价进行了相关规定，建设单位可以委托具备环境影响评价技术能力的技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制环境影响报告书（表）；若建设单位自身具备环境影响评价技术能力，也可自行对其建设项目开展环境影响评价，并出具相关报告。可见，环境影响评价是对规划和建设项目进行的分析和评估，其主体和对象具有特定性。依据2009年施行的《规划环境影响评价条例》第2条规定，规划环境影响评价的对象是与土地利用有关的规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划以及农业、工业、林业等专项规划。依据2021年施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第3条规定，建设项目环境影响评价的对象是国家公园、自然保护区、风景名胜区、基本草原、重点保护野生动物栖息地以及以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公为主要功能的区域，以及文物保护单位。

就赵某提供虚假证明文件案中的涉案企业而言，国家企业信用公示系统显示其经营范围仅限于“汽车检验服务”【 参见：国家企业信用信息公示系统官网“大庆市让胡路区快人一步机动车检测有限公司”：https：∥www.gsxt.gov.cn/。】。结合《规划环境影响评价条例》和《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，机动车检测报告既不针对与土地、流域、海域以及工农林业有关的规划，也不针对与国家公园、自然保护区以及以居住等为主要功能的有关区域。因而，机动车检测报告并不在环境影响评价范畴，机动车检测公司承担的便不是环境影响评价职责，其出具的排气污染物检测报告也不是法律意义上的环境影响评价报告。同时，这种排气污染物检测是一次性检验，不是持续性监测和跟踪，不属于环境监测的范畴。法院将经营机动车检测项目的企业认定为承担环境影响评价职责的中介机构，是对“环境影响评价”概念的泛化理解。法院不能仅仅依据证明文件涉及环保内容，就认定出具文件的主体属于承担环境影响评价职责的中介组织。提供虚假证明文件罪属于法定犯。基于法秩序统一原理，依据行政规范确定法定犯的违法性，是法定犯恪守“罪刑法定”原则的关键环节［8］。如果不在《环境影响评价法》的框架内理解“环境影响评价”的概念，而是将所有与环境有关的评价都纳入“环境影响评价”的范畴，那么对环保中介机构提供虚假证明文件罪的主体认定将陷入混乱状态，导致主体范围“口袋化”，背离刑法“罪刑法定”的基本原则。

（二）立法模式不恰当，法益保护“片面化”

明确刑罚规定某一罪名旨在保护的法益，不仅是认定犯罪的前提和基础，而且决定了该罪的规范保护目的［9］。目前，提供虚假证明文件罪被规定在我国《刑法》分则第三章第八节“扰乱市场秩序罪”中，依据主观目的解释，从规范的文义以及规范的体系位置即可知悉立法者是基于何种目的公布该规定［10］。因而，该节标题“扰乱市场秩序罪”表明刑法规定此罪旨在保护的法益是市场秩序。有观点认为，秩序法益缺乏具体化内容，解释犯罪的功能有限，因而认为规定该罪重在保护公众对提供专业意见的第三方组织的职业信任，应当归属妨害信用类的罪名体系［3］。

承担环境影响评价、环境监测职责的中介机构与承担资产评估、验资、验证、会计审计职责的人员以及保荐等主体不同。前者因保护生态环境而生，而后者主要出现在与公司有关的市场经济领域。我国1995年开始施行的《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》第6条第1款对承担资产评估、验资、验证、审计职责的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的违法行为就已经进行了刑法规制。规制承担保荐职责的中介组织，是因为在公司上市和证券发行领域，保荐人是保障资本市场投资功能有效发挥的关键，有必要严厉打击在重大资产交易、证券发行等方面提供虚假证明文件的违法行为，加大制裁力度［11］。

《刑法修正案（十一）》将承担环境监测、环境影响评价职责的中介组织纳入提供虚假证明文件罪的规制范围，虽然这些主体与市场经济发展、公司附随犯罪有关，但是并不完全贴合，其更多关注的是生态环境安全。如2016年通过、2017年开始施行的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第9条已对环保中介机构提供虚假证明文件行为予以刑法规制，2023年施行的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第10条再次以制定生态环境污染刑事案件司法解释的方式对环保中介机构提供虚假证明文件罪进行完善，增加犯罪主体以及明确“情节严重”的情形，这说明该罪重点在于惩治环境污染犯罪，加强生态环境保护力度。

刑法规定环保中介机构提供虚假证明文件罪保护的法益仅有市场秩序，内容不够全面，重点也不突出。党的二十大报告提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，生态环境事关民生问题。生态法益应以保护人民的人身利益和财产利益为根本，实质上是对个人法益的前置化保护。在数字时代背景下，生态环境数据质量已成为国家环境监测工作的生命线和国家环保事业的基础。基于生态环境数据法益与生态法益的价值趋同性，将生态环境数据法益纳入生态法益具有现实必要性和合理性［5］。环境监测是环境保护的关键，监测数据的准确、客观是环境监测的核心。若环保中介机构伪造监测数据或者粗制滥造环境影响评价报告，破坏的不仅是市场管理秩序，还将会侵害生态环境安全，直接损害他人的人身法益和财产法益。依据《刑法修正案（十一）》草案说明，增设承担环境监测、环境影响评价职责的中介组织为提供虚假证明文件罪的犯罪主体，目的是保障生态环境领域的重大安全。刑法规定环保中介机构提供虚假证明文件罪，保护的法益重点是生态法益，而不是市场秩序。

（三）行刑责任不清晰，责任边界“模糊化”

司法机关将大量环境行政违法行为予以犯罪化处置，并未充分发挥行政法规范的前置法作用，导致行政违法行为与刑事犯罪行为之间责任界限模糊，违反了刑法的谦抑原则。较西方国家采取一元制裁体系不同的是，我国采取违法与犯罪的二元制裁体系。违法行为是否构成犯罪，不但需要考察违法行为质的要素，还要综合考虑违法行为的情节轻重、结果大小、数量多少等量的要素。在统一的法秩序中，针对违法行为由刑法规范和非刑法规范（如行政法、民法等）共同调整，两者相互配合、相辅相成。如果非刑法规范能够有效制止或惩罚违法行为，那么刑法规范并无启动的机会和必要；反之，如果非刑法规范不足以实现制裁效果和维护法律秩序，那么刑法的适用就具有必要性和正当性。目前，学界关于《刑法修正案（十一）》对环保中介机构提供虚假证明文件罪的修订是否符合刑法谦抑原则存有不同看法。有观点认为，《刑法修正案（十一）》修订提供虚假证明文件罪是对适应经济发展、保障经济安全政策的回应性修改，旨在保障信息的真实性和对称性。在回应性理念的影响下，《刑法修正案（十一）》重刑化倾向不仅难以规范权力边界，而且可能刺激司法权的扩张［12］。也有观点认为，若坚持法益保护主义，以犯罪圈扩大化和制裁重刑化为内容修订提供虚假证明文件罪，将会体现安全刑法价值【 该观点认为，刑法的根基是保障公民自由权利，刑法以保护法益为目的是指刑法以保护个体的权利自由为首要价值，一旦安全秩序成为刑法的首要价值，权利自由则会成为刑法所间接或者附带性的保护利益，国家刑罚权的正当化根基将受到冲击，法益论就会退居其次甚至是全面崩溃。参见：刘艳红.中国刑法的发展方向：安全刑法抑或自由刑法［J］.政法论坛，2023，41（2）：60-72。】，不仅与法益保护相抵牾，违背刑法谦抑原则，而且会导致法益论的全盘崩溃，无法体现刑法的自由保障机能［13］。但是，也有学者认为此次修订不会产生刑法过度干预的系统风险，与刑法的谦抑性不存在冲突，相反，正是基于中国社会整体发展状况的客观需要［14］。如有观点认为，提供虚假证明文件罪的主体范围扩大和法定基准刑加重，正是在坚守法益保护主义的前提下，满足法益保护需求增加的客观需要和基于弥补刑法处罚漏洞的立法事实［15］。

提供虚假证明文件罪作为法定犯，以违反行政规范为前提，当采取行政处罚方式难以实现惩罚效果、不足以保护生态法益时，应通过刑事处罚进行严厉制裁。因而，行政违法与刑事犯罪在行为表现上均属于违法行为，具有同一性，但在危害后果上具有递进性，即刑事犯罪危害后果严重，会造成生态法益的严重损害。司法实践中存在刑法介入前置化问题，如在赵某提供虚假证明文件案中，司法机关认定机动车年检属于环境影响评价范围，进而认为该企业构成提供虚假证明文件罪。事实上，机动车检测公司对汽车年检出具虚假检测报告，是行政违法行为，应由行政机关按照法律规定进行行政处罚。但是，实务中司法机关将不属于承担环境影响评价职责的机动车年检认定为环境影响评价对象，不仅是对环境影响评价对象的泛化理解，更是刑法适用前置性的体现。将刑法前置到行政处罚之前，让本应接受行政处罚的机构承担了刑事责任，这本质上是用刑事责任替代行政处罚，不仅强化了刑法适用，也加大了处罚力度。理论层面，一方面，刑罚的严厉性带来的积极功能，使刑法成为其他法律的保障法［16］。刑法的主要功能是通过确认前刑法规范效力以实现强化法益保护。另一方面，刑罚的严厉性带来的消极功能，使刑法成为其他法律的补充法。刑法的性质、地位和角色在根本上决定了刑法对法益的保护是补充性的［17］，进而决定了刑罚是保护法益的“最后手段”，其界限应保持内缩而非扩张。司法机关将行政违法行为予以犯罪化，在统一的法秩序体系内不断挤压行政违法空间，模糊行政违法行为与刑事犯罪行为之间的界限，破坏两者之间的位阶关系，使刑法从规制违法行为的最后手段变成法益保护的先锋甚至唯一手段。这不仅与传统二元制裁体系不相符，导致刑法介入前置化，而且降低了刑事责任门槛，不当扩大了刑罚的适用范围。

三、环保中介机构提供虚假证明文件罪的规范适用

环保中介机构提供虚假证明文件罪的司法适用引发人们质疑的主要原因在于概念适用不准确、立法模式不恰当以及行刑责任边界不清晰，为保障该罪在司法实践中规范适用，有必要通过明确核心概念“环境影响评价”和“环境监测”，统一规范尺度，调整立法模式以彰显刑法规定该罪旨在重点保护的生态法益，并通过行政处罚前置以厘清行刑责任边界。

（一）准确适用“环境监测”和“环境影响评价”的概念

刑法作为刑事司法的依据法，是确定罪名与量刑幅度的最直接标准。若依据法自身不明确，则易产生司法争议或选择性司法［18］。对上述两类案件的讨论正是由于刑法对核心概念规定的明确性不足而引起。明确性是罪刑法定原则的基本要求，明确的法律概念不仅事关规范的立场与定位，而且攸关条款的理解和适用以及罪刑法定原则的坚守。

1.“环境监测”的三个解释视角

其一，文义解释视角。文义解释是指对构成要件要素之文义的解释，是探明立法精神的基础，也是每次解释活动的“出发点”［19］。同时，文义一般来说是确定“规范意旨”最重要的“证据”［20］。监测是指监视检测。环境监测应指，对反映环境质量、生态状况等内容的持续跟踪监视与检测。因此，对于环保中介机构从事的环境监测不能超出其文义范围。

其二，体系解释视角。体系解释指出要切合实际理解规范内容，需要把法律规范置于规范群之中或者整个法律秩序中予以理解［21］，而不能无视前置法自身独立价值的存在以及在立法上或规章制定上行为性质的已有判断，这是体系解释的基本性规定［22］。基于法秩序统一性原理属于体系解释的范畴，针对环保中介机构提供虚假证明文件罪中的“环境监测”概念的理解，可以结合2018年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第91条。该条规定国务院生态环境主管部门应当组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、大气污染源监测等相关信息共享机制，利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气污染来源及其变化趋势，并向社会公开。据此可知，利用监测等技术分析大气污染来源及其变化趋势，变化趋势的观察应是动态持续发展的过程，而不是随机一次检测。因而，环境监测概念应包含对环境质量以及发展趋势的动态、持续性的监视与测试。

其三，目的解释视角。一项规范通常只能合理地追求一个目的，依据客观的目的论标准，法律应该以追求适合事理的规范为目标［23］。环保中介机构进行环境监测的目的是客观评价环境质量、生态状况或其污染程度，其内容应当包括环境质量及其发展趋势。因而，环保中介机构提供虚假证明文件罪中的环境监测是指环保中介机构在评估环境质量或生态状况时对环境质量及其发展趋势所进行的动态、持续性的监视与测试，具有综合、持续与追踪的特征。

2.“环境影响评价”的三个认定标准

环境影响评价的概念可依三个标准界定。虽然《环境影响评价法》已规定环境影响评价的概念，但是司法实践并没有严格遵守这一规定。本文依据刑法明确性判断的三大标准［18］来明确环境影响评价的含义。

首先，语言标准。语言标准是刑法的明确性前提。刑法规范文本由语言文字组成，因而要求其不可模糊不清、模棱两可，能为一般民众所理解，即刑法规范意思固定统一。“环境影响”是指人类活动导致环境变化，进而引发对人类社会和经济的效应［24］。“评价”的含义是评定的价值。如《规划环境影响评价条例》第8条规定，对规划进行环境影响评价，应当分析、预测和评估规划实施可能对流域、海域等生态系统产生的整体影响，可能对环境和人群健康产生的长远影响，规划实施的经济效益、社会效益和环境之间效益以及当前利益与长远利益之间的关系。环境影响评价应是指评定人类活动导致环境变化及其带来的效应价值的方法和制度。

其次，可预见性标准。刑法的严厉性决定了刑法规范需为国民所预见。提供虚假证明文件罪作为身份犯和法定犯，环保中介机构的中介组织人员因其职责和职业的特殊性，应当能够判断自身行为是否违反刑法规范，具有预见可能性。也就是说，可预见性标准要求环保中介机构对提供虚假证明文件行为在犯罪论体系中能够作出具体的违法性意识的判断。我国行政规范性文件对环保中介机构依法、客观、公正履职进行了明确规定。如《建设项目环境影响评价行为准则与廉政规定》提出专门加强建设项目环境影响评价管理和廉政建设，要求环境影响评价机构及其工作人员坚持廉洁、独立、客观、公正原则，从行为准则和廉政规定两方面详细规定了从业要求，并对违反该规范的行为设立了行政处罚责任。

最后，司法标准。从法律层面上评判此种行为是否存在，关涉到司法审查问题。司法标准可以依据司法案例或经验等司法审查判断刑法规范的含义，其并不等同于由司法解释予以确定。具体地说，司法标准是确认刑法规范是否难以理解以及能否为一般人所预见。若按普通民众理解“环境影响评价”概念，极易认为所有与环境有关的评价都属于环境影响评价，不当地扩大了入罪范围。对此，通过法律人的解读或司法审查可以确定，具体包括以下三个方面：一是，只有经过行政机关法定授权的环保中介机构才可出具环境影响评价报告表（书）；二是，环境影响评价报告表（书）应当动态、持续地反映环境质量或污染状况等；三是，环境影响评价的对象为规划和建设项目。法定犯的本质特征是罪名的全部或部分构成要件委托给前置法规范予以认定，如要忽视应当参照的前置法，无法仅从刑法条文自身判断构成要件和违法性［25］。具体到环保中介机构提供虚假证明文件罪中，对环境影响评价的认定与解读应当遵循《环境影响评价法》这一前置法规范。《环境影响评价法》第2条明确规定，环境影响评价的对象为规划和建设项目，并且指出环境影响评价应当对规划和建设项目实施后可能造成的生态环境影响进行跟踪监测，也就是说，环境影响评价是能够动态反映环境质量变化而非简单一次检测。同时，只有行政机构法定授权的环保中介机构方可出具环境影响评价报告，并非任何能够出具与环境影响评价内容有关的机构均可出具环境影响评价报告（表）。

（二）适当彰显刑法规定此罪旨在重点保护的生态法益

法益作为刑法保护的核心利益，是刑法存在的根基和规制的边界。换言之，法益确立的标准和保护的规则决定了刑事立法和刑事司法的限度［26］。刑法规定环保中介机构提供虚假证明文件罪旨在保护的重点法益是生态法益，应通过适当的方式予以彰显，以便为相关司法适用提供更明确的规范指引。

1.方案一：在“环境法典”中规定提供虚假证明文件罪

以颁布“环境法典”为契机，可将刑法中的环保中介机构提供虚假证明文件罪调整至“环境法典”中单独规定罪名与法定刑。按照目前“环境法典”的编纂提纲［27］，应在“生态环境责任编”明确规定该条款。具体内容是，第一款规定为：“承担环境监测、环境影响评价等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”；第二款规定为：“在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件，致使公共财产、国家、人民利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”

有观点认为，我国在当下仍应坚持统一的刑法典模式［28］。但在存在多元风险的社会背景下，犯罪类型会不断增加，若仅仅靠刑法典去规范保护，不仅违背法的稳定性原则，而且频繁的立法修订也会造成立法质量的降低，损害刑法的体系性和权威性。尤其是在环境保护领域，环境损害类型不断增加，立法机关需要及时适应社会变化，调整环境犯罪类型，对于变化较快的犯罪类型不适宜在刑法中直接规定。同时，遵循统一的刑法典模式也会导致法律之间的不协调。如2021年全国人大在关于《中华人民共和国生物安全法（草案）》的说明中提到“生物安全立法是维护国家安全的需要。生物技术在带给人类进步和益处的同时，也带来生物安全问题和威胁”［29］。当前我国生物安全保护形势严峻，犯罪手段较隐蔽，相较于近年来入刑的酒驾、危险驾驶、高空抛物等行为更加严峻复杂，但是通过的《生物安全法》第九章法律责任中仅规定行政处罚措施，受到统一的刑法典立法模式的观念制约无法直接规定罪名和法定刑，实为遗憾与可惜。基于刑法在法律体系中处于保障法和补充法的定位，以刑法为核心，在行政法等法律中直接规定罪责，不仅不会肢解刑法典，而且有利于保障法律的实施，维护法律秩序的协调统一。环境法典的编纂正提供了这一契机，可以顺势通过“环境法典”直接规定环保中介机构提供虚假证明文件罪的构成要件与法定刑，这将是立法上的进步。

2.方案二：将此罪调整至《刑法》“破坏环境资源保护罪”一节

《刑法》分则第六章第六节“破坏环境资源保护罪”目的是以最严格的制度来保护生态环境，加强生态环境建设。而《刑法修正案（十一）》将承担环境影响评价、环境监测职责的中介组织纳入刑法规制范围，其目的也在于加强保护生态环境安全。从立法目的来看，环保中介机构提供虚假证明文件行为属于“破坏环境资源保护罪”，作为保护生态法益【 尽管目前关于“生态法益”的概念学界尚未达成共识，但本文认为不同观点的核心仍是保护生态环境，建议将“环保中介机构提供虚假证明文件罪”纳入“破坏环境资源保护罪”一节中予以规制正是为了突显对生态环境的保护。】的犯罪却被刑事立法整合在“扰乱市场秩序罪”之中，难以将侵害生态法益作为入罪标准。同时，将该条规范置于《刑法》第229条中予以保护，与第229条立法目的不契合，难以实现刑法体系化保护，削弱了刑法的体系性。因而，建议将《刑法》第229条中环保中介机构提供虚假证明文件罪的规定调整至《刑法》分则第六章第六节“破坏环境资源保护罪”中予以规范，以此凸显刑法规定该罪名的立法目的是保护生态安全。具体内容是，第一款规定为：“承担环境监测、环境影响评价等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，严重破坏环境安全的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。”；第二款规定为：“在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”

体系完整是刑法发挥功能的重要保障，若体系混乱也会导致刑法功能的紊乱。鉴于刑法对承担环境监测、环境影响评价职责的中介组织与承担资产评估、验资、验证等人员规范保护目的不同，在“扰乱市场秩序罪”一节中对环保中介机构提供虚假证明文件行为进行规范，难以突显刑法规定此罪旨在保护的重点法益，不仅章节体系不能兼容，而且保护生态环境的功能难以发挥。若将环保中介机构提供虚假证明文件罪调整到“破坏环境资源保护罪”一节中，不仅有利于实现刑法体系的一致性，还能够最大程度发挥刑法的生态法益保护功能，以体现刑法保护的体系性和系统性。

（三）通过行政处罚前置以厘清行刑责任边界

现代刑法不仅需要强调能动治理，还需要妥善处理其调控边界，凸显谦抑性和权威性的治理特点。只有合理调控制裁边界，才有助于实现行政处罚与刑事制裁分工协调、程序顺畅。刑法以特定的制裁机制形成对人的权利和自由最严厉的手段，只在其他非刑事手段都不足或者不适合时，才可以被采用。否则，刑法的介入被视为违反补充原则和禁止过度原则。基于此，应该明确行政处罚前置适当限定刑法保护范围，恪守刑法自身的谦抑属性。

1.明确区分行政责任与刑事责任的界限

环境法典应做好与刑法的衔接，通过在法律责任章节中明确行政处罚和刑事制裁之间的责任边界，实现生态环境损害的行政责任与刑事责任的明确区分。首先，坚持以“有效惩罚和预防损害生态环境”原则为导向。环保中介机构提供虚假证明文件行为仅在处以行政处罚等非刑事制裁方式无法实现生态环境保护时才承担刑事责任，恪守刑法的谦抑性和禁止重复处罚原则。

其次，加强行政处罚与刑事制裁协作补强机制。例如，对环保中介机构提供虚假证明文件行为的刑事制裁因法定刑有限而不足以充分实现刑法的惩罚与预防效果时，行政机关可以采取“罚款”“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”等能够体现风险预防原则的财产罚、能力罚或资格罚等方式，与刑罚制裁形成补强作用。比如在环保中介机构提供虚假证明文件行为严重损害生态环境一案中，环保中介机构在刑事制裁前已被行政处罚，可以采取限制的并合处罚。环保中介机构或者工作人员已被罚款，如果法院判处罚金，则可以折抵；如果环保中介机构相关负责人已被行政拘留，而法院判处拘役或者有期徒刑时，可以依法折抵相应的刑期。对环保中介机构提供虚假证明文件行为的制裁和惩罚也应当综合衡量行政处罚和刑事责任对行为人造成的负担以及能否实现修复受损生态环境目标，符合比例原则。

2.坚持行政处罚前置与刑事处罚后备的原则

在立法层面上，将环保中介机构提供虚假证明文件罪调整至《刑法》分则第六章第六节“破坏环境资源保护罪”中予以单独规范后，在司法层面仍需要对环保中介机构提供虚假证明文件行为坚持行政处罚前置原则。不提倡将应由行政法调整的违法行为纳入刑事制裁范围。司法机关在认定环保中介机构提供虚假证明文件是否需要承担刑事责任时需要保持克制，严格认定入罪标准，坚持行政处罚前置、刑事处罚后备原则，主要应从法定性、必要性与补充性三方面予以把握。

环保中介机构提供虚假证明文件罪的法定性是指只有在相关企业具备出具环境监测资格、报告内容属于环境影响评价的范围，才有可能适用该罪名。必要性是指刑法的使用，对于立法目的的实现，具有手段上的必要性和不可或缺性。这意味着，当环保中介机构的违法行为可以通过行政处罚等方式得到预防或惩治时，则无必要进行刑事处罚。如针对实践中一些对环境危害程度不大的造假行为，因其并未严重损害生态法益，则不应纳入犯罪化处理，予以行政处罚即可。补充性要求当非刑事制裁方式亦能达到保护生态法益和维护法律秩序的目的时，则须放弃刑罚手段。提供虚假证明文件罪作为法定犯，应以行政规范为前置，区分行政处罚与刑事处罚的界限，从违法行为的法益侵害程度、情节严重性以及刑事制裁必要性等方面，确定是否应承担刑事责任，遵守刑法的谦抑原则。依据《刑法》第13条但书，对环保中介机构提供虚假证明文件情节轻微危害不大的违法行为，可以不认定为刑事犯罪，以行政处罚方式规制即可。对刑法谦抑属性的遵守，需要明确行刑边界，避免刑事处罚的泛滥，保持刑法应有的克制与理性。

四、结 语

生态环境的全面保护，不仅需要对直接污染生态环境的违法行为进行打击，还要加强对污染生态环境具有诱发效应的环保中介机构提供虚假证明文件行为的防范与治理。《刑法修正案（十一）》将“承担环境监测、环境影响评价职责的中介组织的人员”纳入提供虚假证明文件罪的犯罪主体，对打击第三方环保服务机构弄虚作假行为提供了有力的法律保障。然而，在司法实践中一些办案机关误读环境监测、环境影响评价的概念，将检测机构出具的检测报告认定为环境监测报告、将机动车年检纳入环境影响评价范围，不当扩大了犯罪的主体范围，违背刑法的罪刑法定原则。本文从环境监测与环境影响评价概念的明确、环保中介机构提供虚假证明文件罪立法模式的调整以及行政处罚的前置三方面为环保中介机构提供虚假证明文件罪的规范适用提供了优化思路。但是，生态环境刑事治理具有系统性、整体性和全面性，如何妥善处理环保中介机构提供虚假证明文件罪与污染环境罪之间的关系，以及在扩大环保中介机构提供虚假证明文件罪犯罪主体时，如何构建相对完善的出罪机制，保障刑法适用张弛有度等均是环保中介机构提供虚假证明文件罪规范适用的重要研究课题。

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（责任编辑：陈丽琼）

收稿日期：2023-12-08" 网络出版日期：2024-05-13网络出版日期

基金项目：安徽省哲学社会科学规划重点项目（AHSKZ2021D03）国家社会科学基金项目（21CFX069）

作者简介：徐欢忠（2000— ），男，安徽定远人，硕士研究生，主要从事刑事法学方面的研究。

通信作者：徐本鑫，E-mail：2467056617@qq.com