我国环境影响评价发展现状及问题对策研究

姚坡　徐响

【摘 要】建设项目环境影响评价已经在我国实施了数十年。随着环境影响评价工作的发展，显现出了较多问题，本文就我国环境影响评价工作的发展现状、存在的问题和相应对策做出介绍和分析，希望对我国环境保护工作有所参考。

【关键词】环境影响评价；问题；对策研究

随着我国城镇化和经济的不断发展，我国诸如水资源缺乏、水土流失、生态环境破坏、雾霾范围扩大等环境问题环境越来越突出。环境影响评价作为有效防范环境问题的技术方法也显得愈发重要。目前，我国环境影响评价有了较大发展，但同时也存在许多问题。

1 环境影响评价制度在我国的发展

中国环境影响评价制度的实施始于20世纪70年代末。与国外实行的以公众参与环境影响评价为主的方法不同的是， 中国环境影响评价制度主要是依据环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价。1979年中国制定的环境保护法（试行）中首次确立了环境影响评价制度， 在进行新建、改建和扩建工程中， 必须提出对环境影响的报告书， 经环境保护部门和其他相关部门审查批准后才能进行设计。1981年5月， 有关部委联合颁发了基本建设项目环境保护管理办法， 该办法规定了建设项目在保护环境方面应当遵循的一些原则和执行环境报告书制度的具体做法。1986年， 有关部委联合颁布了建设项目环境保护管理办法， 该办法将环境影响评价从基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发项目。1998年， 国务院以行政法规的形式颁布了5建设项目环境保护管理条例， 使得该制度的法律地位得到进一步的提升。2002年， 全国人大常委会通过了5中国人民共和国环境影响评价法， 规定了建设项目的环境影响评价。由此建立了以环境影响评价法为核心，由相关行政法规和部门规章以及地方性法规共同构成的环境影响评价法律体系。

2 我国环境影响评价存在的问题

我国的环境影响评价工作开展时间较短，在实施过程中还存在很多不规范的问题，具体来说体现在以下几个方面：

2.1 环境影响评价制度普遍存在的问题

虽然我国的环境影响评价制度具有法定的性质，但一些企业存在未批先建行为。同时，为了降低项目成本而采取非正规的方式逃避环评，钻法律的空子。还有一些小企业由于具有规模较小、技术较为落后、生产过程较为粗放等特点，环境管理工作相对薄弱，不能在项目实施前达到“预防为主”的要求，再加上当前我国环评相关法律法规不够完善以及环评管理的相对滞后，导致了环境影响评价在很大程度上被忽略，给环境造成了较大的危害。

2.2 公众参与机制不健全

公众参与是环境影响评价制度中的一项法定的政策，在建设项目实施前，通过征求公众的意见，有利于做好相关利益方的协调工作，最大程度地避免纠纷。然而，当前在我国的环境影响评价工作中，公众监督机制还没有完全建立起来，公众对环境工作的监督权没有得到很好的体现。究其原因，一方面是公众参与缺少相关的指导性文件，再就是对公众参与工作的重视程度都不高，使得该工作流于形式。

2.3 环境影响评价介入时机滞后

首先，我国缺乏对战略决策环境影响评价的要求。一般来说，项目环境影响评价总是在发展战略和政策实施以后，而不是对决策过程进行评价。但是，战略决策的惯性限制环境影响评价的能力，如果战略本身是对环境有害的，那么项目环境影响评价很难从根本上有效地阻止对环境的破坏。

其次，项目环境影响评价介入时机滞后。建设项目一般要求在项目可行性报告编制前必须开展环评工作，但在实际工作中，在项目没有最终确定或者资金未到位的情况下业主方为降低可能的损失，一般不愿出资做环境影响评价。此外，在项目确定、资金到位后为赶进度而置环评工作于不顾，而在后期补做环评，无法发挥其在建设项目和环境管理中应有的作用。

2.4 建设项目环评影响评价审批制度有待健全

首先，环评审批信息公开存在不足。在审批实践中有很多环保行政主管部门不向公众履行法定的告知义务， 不积极主动地向他们提供相关信息与咨询。

其次，环评审批监督制度不健全。建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批，但没有规定审批决定的理由。由此可见，中国的环评审批制度缺乏相应的监督机制。

第三，环评审批结果救济制度不健全。在当前侵害公众环境权益的事件时有发生的情形下，环保诉讼还常常受到各种行政性阻截与压制，而且司法救济也面临重重困难。法制的不健全，使得有些环境污染单位有法律漏洞可钻，也使得公众在参与环境保护中得不到强有力的司法救济。

第四，环境保护奖惩制度的不足。环境保护事务是一个外部性很强的公益事务，没有健全的激励制度是不能有效激发社会各界参与环境保护的， 因此， 有必要出台有关激励社会各界参与环境保护的法规。在规定奖励的同时， 还应对污染环境、破坏生态的单位和个人给予相应惩罚， 奖惩并举方能见效。

3 做好环境影响评价工作的对策建议

3.1 加大对违反制度建设单位的处罚力度

对建设单位不进行环境影响评价或不将环境影响评价文件报批就擅自开工建设的情况， 除了现有的责令停止建设和限期补办手续的规定之外， 还应该并处其它形式的行政处罚， 应该从两个方面展开：一是，对建设单位本身的处罚， 在罚款数额的确定方面可以考虑参照国外环境立法中通常采用的/ 按天计罚的方法。二是，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚， 在这个方面应采用直接的行政处罚方式， 增大处罚力度。

3.2 建立健全环评公众参与制度

建议我国不断健全环评公众参与制度。一方面要求建设单位必须在环评中引进公众参与，使之作为环评监测和预测评价的重要补充，有利于使环境影响评价内容更加全面。另一方面，鼓励群众积极参与环评，优化项目进程中可能造成环境污染的环节，最大程度降低项目对环境的污染。

3.3 完善环评影响评价文件审批程序化

为保障建设项目环境影响评价制度在政府环境行政主管部门的审批环节中不落空，应通过健全法律程序来保障环评影响评价文件审批行为的正当化。依照行政法原理，具有正当性的审批决策至少需要通过事前通知利益关系人、听证、辩解或代理人辩解、行政主体公正无私、行政决定的过程必须是理性推理过程、自由裁量必须有程序控制、行政效率应当从相对人方面考虑、程序违法的行政行为应视为无效等八项标准保障。

3.4 加强环境监测工作

在环境影响报告审议完毕后，要对项目实际环境影响情况进行监测。其结果可作为判断项目环境影响是否与环境预测结果一致，也可作为项目采取有效整改措施的标准。

【参考文献】

[1]王峰.建设项目环境影响评价制度现状与对策探讨[J].环境科学与管理，2010（8）.

[2]徐远智.我国环境影响评价存在的问题及相关对策[J].科技与企业，2015（1）.

[3]牛丽春.我国环境影响评价的研究进展及存在问题[J].四川有色金属，2011（1）.

[责任编辑：杨玉洁]