从行政主导到政社共同生产：城市社区微更新的逻辑转换与实现路径

摘 要： 随着城市社区微更新作为一种城市存量空间再生产模式的重要性愈发凸显，有必要探究其有效发挥作用的内在机理。深入考察上海市Z街道城市社区微更新的实践可见，由于基层政府服务项目的“碎片化”、社区的治理超载以及对民众主体性地位的遮蔽，行政主导下的城市社区微更新面临困境。在政绩逻辑驱动、运作困境推动和专家介入催化的综合作用下，城市基层政府通过充分动员社区民众参与、表达需求并进行整合，再加上政府内部的部门协同和流程再造，一种政社共同生产的城市社区治理模式亦逐渐生成。政社共同生产模式下的社区微更新，不仅能够切实满足社区居民的真实需求，还能够动员和激发社区民众的主体性以及参与社区治理的内在动力，更是重构了政府与社会关系。

关键词： 城市社区微更新；行政主导；项目“碎片化”；居民参与；政社共同生产

中图分类号： D669.3

文献标志码： A

文章编号： 1673-3851 （2024） 08-0413-09

From executive dominance to government-society co-production： The

logical transformation and realization path of urban community micro-

renewal

QIAN" Kun

（Faculty of Humanities amp; Social Sciences， Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract：" As the importance of urban community micro-renewal as a mode of urban spatial reproduction becomes increasingly prominent， it is necessary to explore the internal mechanism of its effective functioning. Based on an in-depth study of urban community micro-renewal practices in Z Street， Shanghai， it can be seen that administratively-led urban community micro-renewal faces difficulties due to the \"fragmentation\" of grass-roots governmental services， overloading of community governance， and obscuring of the people′s subjective status. Driven by the logic of political performance， propelled by operational dilemmas， and catalyzed by the intervention of experts， urban grassroots governments， by fully mobilizing the participation of the community， expressing their needs and integrating them， coupled with departmental synergy and process reengineering within the government， gradually developing a new model of urban community governance， which can be called the government-society co-production. Community micro-renewal under the government-society co-production model can not only effectively meet the real needs of community residents， but also mobilize and stimulate the subjectivity of the community people and their intrinsic motivation to participate in the community governance， and reconfigure the relationship between the government and society.

Key words： micro-renewal of urban communities; administratively led; project \"fragmentation\"; resident participation; government-society co-production

改革开放以来，当代中国经历了世界上规模最大、速度最快的城市化进程。根据国家统计局发布的年度国民经济和社会发展统计公报数据，我国常住人口城市化率从2001年的37.7%提高到2022年底的65.22%，以平均每年1.35个百分点的速度快速增长。无论是北京、上海等超特大城市，还是普通县城，都在不断扩张版图，以容纳更多的人口和其他资源要素。在这种大尺度的城市空间生产过程中，城市的空间环境发生了剧变，政府通过城市规划等治理工具成为主导性力量，市场则在政府设定的规划框架下成为主要的参与者。过于追求规模和效率的城市化，虽然带来了城市化进程的快速推进，但是在一定程度上忽视了城市居民的政治权益、经济收益、社会地位和生活状况等［1］。城市社区微更新作为满足城市居民生活空间的更新改造需求而出现的一种内涵式空间治理新模式，成为新时代城市存量空间再生产的有效方式，对回应城市居民对城市美好生活的向往有着重要意义。所谓城市更新，指的是为解决城市问题，寻求持续改善亟待发展的经济、物质、社会和环境条件而采取的综合协调和统筹兼顾的愿景及行动［2］。一般而言，西方国家城市更新始于二战后大规模的城市推倒重建式更新［3］。然而，自20世纪80年代以来，以美国为代表的国家逐渐停止大规模城市建设，城市发展开始转向谨慎的、渐进的、以邻里社区更新为主要形式的小规模再开发［4］。这种在小尺度的社区单元进行微更新的思想，最早可以追溯到简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》中提出的“渐次性的，而不是急剧性的”城市更新策略的思想［5］。在简·雅各布斯看来，这种小规模的更新改造能够最大程度地适应复杂的城市巨系统，并且能够实现对城市多样性的维护。总体而言，西方的城市更新实践经历了从单向度的物质空间更新、优化，到逐步转向以社区为基本单元、以城市居民为中心的社会、经济、物质环境多角度、多维度的社区综合复兴的逻辑转向［6］。在我国，随着城市化进程的不断推进，各地以社区为基本单元的“微更新”“微改造”实践亦逐渐兴起。

随着大尺度的城市建设逐步让位于小尺度的城市更新，越来越多的学者开始关注小尺度的空间环境改善的重要意义。所谓“微更新”，主要有以下三个方面的特征：其一，项目的体量小，微更新项目并非大拆大建的空间改造项目，而是聚焦于小尺度的空间更新；其二，对居民的生活影响直接，微更新往往聚焦影响城市民众日常生活品质的空间问题，空间的再生产能够显著地提升民众的生活满意度和幸福感；其三，需要社区民众的直接参与，正因为体量小且直接影响居民生活，更新过程必须有社区民众的直接参与，只有他们才更清楚自己的空间诉求。相比于城市的大尺度更新，社区改造涉及的内容多、幅度大，社区微更新聚焦于与城市居民的日常生活息息相关的小尺度、低烈度的空间再生产，往往能够显著提升居民群众的幸福感和满意度，因而具有独特的重要地位。从这个意义上看，探寻符合中国国情的城市社区微更新模式，并以此为核心探讨城市社区生活共同体、治理共同体的建构逻辑，是一个非常重要的理论和实践命题。本文通过一个社区微更新案例的纵向历时性分析，比较前后两个阶段导致社区微更新失败和成功的关键机制，进而回答城市社区微更新何以有效开展的关键问题。本文更是试图通过对案例的深度分析，探讨一种可称之为政社共同生产的城市社区微更新的有效模式的内在逻辑，以期为如火如荼的全国各大城市社区微更新实践提供有益的借鉴。

一、双重视角下的城市社区微更新

社区作为城市的基本单元，是城市居民的主要生活空间；社区品质的好坏，直接反映了城市品质的优劣［7］。随着城市化进程进入“深水区”，大拆大建的规模扩张式城市发展模式已经不适应经济社会发展的需要，城市存量空间的更新以及城市内涵、空间环境品质的提升，逐渐成为推动城市良性发展以及回应居民对美好生活向往的必然选择。城市社区作为城市居民开展日常生活的关键空间，其空间环境品质是影响居民幸福感和满意度的关键因素。学界关于社区微更新研究亦产出了较为丰富的成果丰富，既有研究主要从技术和治理两个视角进行探讨。

（一）技术视角下的社区微更新研究

基于城市社区微更新治理的技术视角，学者们主要是围绕如何更好地让“微更新”“微改造”落地的一系列理念和实践策略展开研究。社区作为城市居民日常生活在其中展开的空间，社区微更新的目标不应当是简单的物质空间、环境品质的再生产，而要关注更加重要的社区综合复兴。故而，社区微更新需要注重“在地文化”这一扎根于地方各种属性和禀赋的重要承载要素［8］，需要从社会意义出发探寻一种能够实现经济与社会、物质与文化并重发展目标的模式［9］。此外，社区微更新过程中还需要将唤醒已经衰落的社区公共性作为价值追求［10］。但是，在实践中社区微更新往往会陷入由行政主导而带来的多重矛盾［11］，遮蔽了作为关键主体的城市居民的重要作用，使得微更新的绩效不彰。学者们也普遍认同在社区微更新过程中需要更加广泛的公众参与［12］。鉴于我国长期以来社区参与层次低和主体能力低下的问题，适当引入第三方的专业力量，能够有力提高参与的有效性［13］。诸如上海等城市在实践中推动的社区规划师制度［14］，即是试图借助专家的专业知识与社会声望，搭建各方协调沟通的桥梁［15］。概言之，构建多方互动共治平台是实现社区微更新高效落实与长期发展的必要条件［16］。

（二）治理视角下的社区微更新研究

城市社区微更新的治理视角是将微更新实践纳入城市基层治理的整体之中进行定位和分析。社区微更新相较于其他城市更新类型，涉及利益群体更多、更分散，本质上就是社区治理，是不同利益得以调和并采取联合行动以推进社区发展的持续过程［17］。从空间维度看，社区微更新就是通过社区公共空间的重构和社区空间环境品质的提升，破解以空间为基底而衍生的众多社区治理问题，从而实现社区的再造以及社区共同体精神的再生产［18］。在治理视角下，社区微更新是城市社区治理的一个重要内容，是优化治理体系和治理结构的切入口，更是撬动居民公共参与以及激发社区公共性的重要路径。在这个意义上，社区微更新可以视作一种以人为本的“空间重构”和“社区激活”的方式，是创新基层社会治理的有效尝试［19］。实际上，治理视角下的社区微更新的重点并不在于物质基础设施和社区公共空间等“硬件”的更新改造，而是隐藏在背后的整个城市基层治理体系的优化与完善。无论是对政府“独角戏”式的行政主导模式的批判，还是对包括居民、第三方专家、社会组织等多元主体参与的强调，都昭示着一种政府与其他主体的新型伙伴关系建构的可能［20］。

总体来看，技术视角下的城市微更新研究更多是“就微更新谈微更新”，未能注意到作为城市存量空间更新的主要形式，实质上是一个复杂且复合的治理问题。治理视角下的城市社区微更新研究过于关注正式治理主体的作用及其改变，而忽视了既是对象又是关键主体的城市居民的主体性和重要作用，也未能回答如何实现政府与社会之间关系的协调。因此，城市社区微更新应当以何种模式才能够有效达成其目标？自上而下的政府推动是否可行？为达成最大化效果，基层政府和社区民众在其中各自发挥着什么作用？相互之间又是什么关系？这些问题都是本文力图回答的问题。

二、社区微更新中的政社共同生产：分析视角与案例选择

城市社区微更新不同于大尺度的城市扩张和城市建设，具有更新对象微、实践投入微、导向切入点微等特点，使其能够与城市居民的日常生活构建最为直接的联系，并且非常直观地影响他们的生活体验。因此，社区居民是城市社区微更新极为重要的利益相关方，他们既是社区微更新服务的客体，同时也应该成为推动社区微更新的主体。社区居民以及拥有专业知识的专家在内的社会主体，理应成为驱动城市社区微更新的关键主体。

但是，当代中国城市公共空间的生产由政府主导，体现了强烈的权力意志，在权力逻辑的运转体系之下，城市公共空间的开发、设计与管理都掌握在政府手中［21］。政府的行政力量触角深入城市各个层级的治理单元，即便是在最为基础的社区层面，政府也是占据主导地位的治理主体。故而，在很多地方的城市微更新实践中，行政力量直接嵌入城市社区“微更新”过程。但是，这种直接嵌入式控制的基层治理机制在科层制运作逻辑及任务型治理模式的作用下，容易产生运动化、碎片化等治理困境［22］。更关键的是，行政主导下的城市社区微更新很容易成为政府的“独角戏”，包括社区居民在内的社会主体的需求是被遮蔽的，进而导致微更新的绩效不彰、资源利用效率低。故而，有效的城市社区微更新必然是政府与社会主体之间围绕更新改造的内容进行充分的沟通与协商之后，共同采取行动推动微更新实践的开展。

因此，本文引入政社共同生产的理论视角来分析社区微更新得以有效开展的核心机制。所谓共同生产，指的是“公共服务用户志愿或非志愿地参与公共服务的设计、管理、提供和（或）评价”［23］。根据该观点，作为公共服务享受者的公众并非是消极的被动接受者，而应该是服务的关键提供者，或者至少是与街区公共部门同等重要的参与者［24］。共同生产理论发掘并重新认识了原本作为公共服务受众的普通民众的“主体性”，使得我们能够更加积极地看待公众在公共服务提供中的重要作用。共同生产能够提高社区服务的成效，也能够更好地满足公众自身的需求［25］。更重要的是，共同生产能够重构政府与社会关系。共同生产是一个多主体参与的持续性过程，在这个过程中政府和社会互相激励、反馈和调适，进而产出相关方满意的公共产品与服务［26］。政府和公众之间也由此建立起了更强的信任和理解，从而为社区治理和民主行政提供了重要基础［27］。

作为一种重要的社会科学研究方法，案例研究注重回答“如何”和“为什么”的问题，强调现象所处的现实情境并能够对其进行丰富描述［28］。而且，案例研究能够较好地归纳现象特征，并挖掘现象背后的潜在规律，寻找理论逻辑［29］。本文的经验材料来自于2018—2019年笔者全程深度参与的上海市Z街道Y社区的微更新实践。Z街道是上海市有着悠久历史的老街道，辖区城市老化程度高，有73%的社区是老旧小区。Y社区是Z街道下辖的一个典型老旧小区，共有2253户，户籍人口4064人，常住人口6759人。2018年，上海市发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018—2020年）》，提出每年要创建一批示范性“美丽街区”“美丽家园”和“美丽乡村”，打造安全有序法治、高效便捷智慧、天蓝地绿水清的城市环境。在自上而下的行政要求以及回应人民群众对美好生活需求的双重压力驱动下，Z街道党工委决定选择一个社区为试点打造“样板居”，总结更新改造的经验后逐步推广到街道所属的其他社区。Y社区的微更新实践经历了结果完全不同的两个阶段，即失败的阶段以及在主导逻辑转变后的成功阶段，形成了能够控制如社区社会基础、空间形态、行动主体等变量的不同，进而形成了能够进行比较分析的典型案例。从政社共同生产的视角看，第一个阶段失败的根本原因就在于政府的力量过于突出，社区微更新行动成为了基层政府的“独角戏”，完全遮蔽了作为对象和主体双重身份的社区民众的主体性地位，将他们排除在社区微更新实践之外。其结果就是基层政府的“空转”，社区民众的“无感”。第二个阶段之所以能够取得最终成功，其关键就在于充分发挥了社会力量的作用，无论是在其中做“桥梁”的第三方专家，还是社区民众的主体性参与，都使得社会的需求和偏好得到充分表达并实现了自上而下的行政资源的有效对接。因此，本文通过对该案例前后两个阶段社区微更新实践的历时性比较分析，探究该社区的微更新何以从失败走向成功，进而厘清城市社区微更新有效的内在机理。

三、行政主导：城市社区微更新的路径依赖

在当代中国的城市基层治理实践过程中，政府的行政力量毫无疑问是绝对的主导性力量。即便是在城市最基本治理单元的社区，近年来对于社区行政化以及去行政化的探讨愈发丰富［30］，其实背后隐含着行政权力对基层治理愈发全面与深入控制的判断。在这样的背景下，Y社区的微更新作为Z街道的年度中心工作之一，在第一个阶段的推动过程中采取了政府主导、科层体系动员、项目制落实的传统模式，是一种典型的路径依赖。这种模式事实上遮蔽了社区居民的主体性地位，实践过程中缺少居民的公共参与和需求表达，使得微更新的项目设计并未抓住居民的“痛点”需求。从动员、运作、考核三个维度可以对这一阶段的社区微更新实践进行分析。

（一）目标责任制与科层体系动员

在Y社区成为Z街道该项工作的试点社区之后，其公共空间的微更新就被街道设定为该年度的中心工作之一。2017年底Z街道的年度工作务虚会上，该街道广邀相关领域专家，进过多次商讨和酝酿，最终提出以满足居民美好生活需要为导向的街道整体战略，分批次、分阶段对辖区内的老旧小区进行全面的更新改造。Y社区的微更新既是落实该街道2018年度总体战略和中心工作的重要内容，也是探索社会治理创新的重要试点。故而因此，Z街道领导班子明确以目标责任制的方式要求各部门“压实责任”，在街道推进办的协调下全力推动该项工作的进行。

Y社区微更新的第一个阶段，在Z街道的总体战略安排确定后，由街道办负责工作的全面推进和各部门工作的考核。Z街道通过“目标阶段控制”的方式督促各部门的工作落实，对照各部门汇总来的工作计划安排进行考核，并明确提出要追究未及时完成工作的责任人的相关责任。通过这种阶段性的目标分解与控制，街道办将工作压力分解传递到各个职能部门。在街道办高强度的行政压力驱动下，各个部门围绕Y社区的微更新高速运转，整个科层体系也实现了围绕该项任务的组织动员。

（二）逆向“项目制”与碎片化推动

毋庸置疑，项目治国已经成为当代中国国家治理的一个典型特征。项目制改变的不仅是中央与地方的关系，项目化运作在基层也发挥着越来越大的作用［31］。Z街道的社区微更新实践，在完成整个科层体系的动员之后，各部门试图通过向Y社区倾斜自上而下的各种项目的方式来推动工作。即围绕Y社区的微更新实践，各部门梳理各自能够进入试点社区的项目清单、资源清单。街道则将各部门梳理出来的项目、资源清单进行整合，形成总体意义上推动社区微更新落地的总体项目方案。

故而，Z街道推动其社区微更新试点的方式并非传统意义上的“微更新”专项项目，而是街道通过设定战略与总体目标，各职能部门围绕总体战略目标的实现，将不同条线的项目进行定向分配。即“条”放弃部分项目的分配权，“块”获得相关项目的分配权，并进行形式上的整合。Z街道的社区微更新项目遵循的并不是传统意义上的项目“发包”“打包”“抓包”的分级运作机制［32］。街道“发包”的不是项目而是总体战略目标，并对条线部门的项目进行形式上的“打包”。在具体实践过程中，街道的社区微更新试点项目并非一个实体性项目，而只是形式上将各职能部门进入社区的项目统合起来。由于没有实质性的整合，各职能部门的项目在进入社区的过程中各自为政，每一个部门都需要与社区进行对接，以确保项目落地的相关要求符合标准。Z街道各职能部门试图通过向试点社区投入大量“碎片化”项目的方式来完成总体战略部署，但是这种各自为政的行为使得进入社区的各种项目之间缺少沟通、协调和整合，出现了项目目标冲突和项目资源浪费的问题。

（三）压力超载与项目“空转”

Z街道对于社区微更新试点工作的重视以及在具体推进过程中倒排工作进度、明确工作内容以及负责人的做法，使得职能部门面临极大的工作压力。但是，作为需要在社区实际落地的一项工作，街道职能部门并不能直接化解这种自上而下的压力，而只能向下传导。因此，这种自上而下的行政压力使得整个科层体系高度动员、高速运转，压力向下传导后累积、叠加在基层社区，已经超出了社区的有效承载范围。社区工作人员疲于奔命，根本无力推动相关工作的具体落实。

街道职能部门虽然将项目落地的具体工作压力转移给了社区，但是他们自身依然面临大量与社区微更新相关的项目、资源梳理，以及具体实施方案和工作计划的编制等文字工作。可以说，第一个阶段的社区微更新实践中，街道职能部门以及试点社区都处在高强度动员和超负荷运转的压力超载状态。更关键的是，这种职能超载状态并未使得社区微更新项目走向具体落实，而是整体上落入了“悬浮”与“空转”的状态。

综上，在行政主导模式下，社区微更新这一关乎相关社区居民日常生活切身体验的工作，全程看不到忽视了居民的存在，听不到他们的声音、辨不明他们的需求。政府行政体系关心的更多是目标的实现与项目的逻辑，并未真正考虑人民群众的真实诉求以及满意与否。当然，即便不改变整体的主导逻辑，行政主导下的社区微更新在强大的科层惯性下依然可以将各个项目落地，完成街道的战略目标。但是，相互矛盾、重复建设的项目所带来的资源浪费，以及社区民众的痛点难点需求难以真正解决等问题也必然难以避免。

四、政社共同生产：城市社区微更新的逻辑转换与实现路径

2015年中央城市工作会议强调，做好城市工作，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。2017年发布的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，再次强调把服务居民、造福居民作为城乡社区治理的出发点和落脚点，坚持依靠居民、依法有序组织居民群众参与社区治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享。社区微更新是典型的惠及社区所有居民的服务供给，政府在其中当然发挥着关键性的主导作用，但并不意味着需要政府行政权力唱“独角戏”。真正能够回应人民群众需求的，提升人民群众满意度和幸福感的社区微更新，必然是包括政府、社区居民、社会主体等在内的多元主体围绕着社区民众的痛点需求，通过动员社区居民的参与、民主协商整合意见等过程形成共识，以共识对接自上而下整合后的各方资源，按照一定的优先次序进行的政社共同生产推动下的社区空间再生产。Z街道Y社区的微更新实践，在行政主导阶段面临压力“超载”和项目“空转”的困境之后，在多重因素的驱动下转向了尊重社区居民的主体性地位、吸纳第三方专家介入的政社共同生产模式。这一主导逻辑的转换使得该社区微更新项目最终取得了令社区居民满意的效果，也赢得了社区居民的高度认可。

（一）城市社区微更新的逻辑转换

2018年5月初，Z街道邀请城市社区治理领域的相关专家召开了试点社区城市微更新工作的专家咨询会，与会专家共同提出该项工作最主要的问题是人民群众在其中的缺位。仅仅依靠行政力量主导社区微更新，既无法获得社区居民的认可，也与街道试图以社区微更新为切口探索城市基层治理的创新模式背道而驰。因此，在政绩逻辑的驱动下，为解决前期工作推进中面临的问题，街道通过第三方专家的引入，激发居民的参与热情，共同驱动其城市社区微更新主导逻辑的转换。

1.政绩逻辑驱动

Z街道的社区微更新实践，既是街道基于民众对日益破败的生活环境的不满以及对美好生活环境向往的现实，同时也暗含着街道领导在城市基层社会治理领域进行创新的探索的政绩诉求。事实上，上海在2014年以后取消了街道层级的招商引资功能，街道工作的重心已经全面转向公共服务、公共管理和公共安全领域。在这样的背景下，能够体现街道工作成绩的就是在社会治理和民生服务领域的体制机制创新。因此，Z街道全力推进社区微更新试点的目的，不仅是要解决一个老城厢街道居民的痛点需求，更是试图通过这一探索来推动街道在城市基层治理体制机制层面的创新，打造街道的工作亮点。但是，在缺少社区居民参与的情况下，仅靠科层体系内部的动员与全面推动，既无法保证微更新的效果，也难以真正探索符合中央政策导向的创新。该街道的党工委书记数次在会议上强调民众有效参与的重要性，并要求街道职能部门围绕保障民众参与权利推动体制机制创新。

故而，在专家咨询会召开之后，Z街道党工委书记决定转变思路，要求街道所有职能部门的社区微更新相关工作暂停，待新的总体思路明确后再开展工作。

2.运作困境推动

行政主导下的城市社区微更新实践面临一系列的问题，诸如科层体系的过度动员，基层政府服务项目的“碎片化”带来的部门协同困难，大量项目短时间内进入社区带来的社区治理超载等。可以看到，行政主导下的社区微更新无论是街道工作人员还是社区工作人员都处在高速运转的状态，反而看不到与之利益相关最密切的社区居民的身影。更关键的是，社区居民不仅没有渠道参与其中，而且根本不了解街道正在他们社区推动这项工作，感受不到任何“动静”。正因为没有真正尊重社区居民在社区微更新中的主体性地位，没有倾听他们的需求与意见，自然也就无法拿出真正能够满足居民需求、让居民满意的微更新具体方案。在实践中，街道职能部门无视社区、满足居民痛点需求，机械僵化的将各种项目资源分配给试点社区。这种项目资源向试点社区的集中投入，由于缺少部门之间的沟通、协调与整合，面临着难以形成合力甚至相互冲突的问题。如果想要有效达成街道设想的社区微更新目标，顺利推动社区微更新实践的进行，就必须进行改变。

3.专家介入催化

虽然运作过程中面临的现实困境以及街道领导的政绩追求使得Z街道下定决心改变前期的社区微更新运作模式，但是政府自身路径依赖及其强大的体制惯性，使得这种改变极为困难。此时，拥有专业知识的专家学者就能够发挥独特的作用，运用其理论知识来指导实践。近年来，专家学者参与治理逐渐引起学界注意，已经有学者发现，专家学者通过深度介入基层治理实践，推动了城市基层治理的机制创新，并实现了基层治理内生动力的再造［32］。专家学者基于其知识特长能够为城市基层治理带来新的理念，同时作为利益无关的第三方能够很好地起到协调政府和居民关系的作用。因此，Z街道选择相对熟悉社区情况且认可度较高的城市治理领域的著名专家领衔，负责试点社区微更新的整体方案设计，并统筹协调更新方案的具体实施推进。专家介入后，明确了新的社区微更新项目推进模式，即广泛动员居民参与并在此基础上与政府结成良好的合作关系。专家这一总体思路得到了街道领导的高度认可，并专门召开推进会，向相关职能部门负责人强调了社区微更新项目要转换主导理念，按照新的思路全力推进。

在微更新的第一个阶段，Z街道看到了既有运作模式面临的困境且无力实现创新基层治理的现实，决定转换推动社区微更新的主导思路。随着第三方专家团队的正式介入，Y社区的微更新实践开始进入第二个阶段，即政府和社会共同生产的新阶段。

（二）城市社区微更新的实现路径

政社共同生产模式强调在社区微更新过程中政府需要与社会主体紧密协作，确保包括政府在内的各方主体其诉求、意见、约束性条件等都能够达成总体性的平衡。而在其中，最为关键的就是要动员社区居民的广泛参与，以其真实需求为导向，通过社区协商达成共识，基于共识形成最终的更新改造的方案。除此之外，政府亦需要围绕着充分动员居民参与和尊重居民主体性地位的行动逻辑推动政府内部的体制机制创新。自下而上的真实需求与自上而下的资源，在政府与社会的有效合作和共同生产之下，最终产出符合大多数居民需要的、满足他们对美好生活向往的社区微更新产品。

1.居民意见的表达与整合

党的十九大报告指出，要形成完整的制度程序和参与实践，保证人民群众在日常生活中有广泛持续参与的权利。党的二十大报告进一步指出，要拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。人民群众在城市基层治理中，特别是在一些关涉到自身切身利益的公共事务治理中，不能只是消极、被动的“客体”，而应该成为积极、主动的行动“主体”。也正是由于城市民众的主体性地位与作用被“遮蔽”，导致城市社区微更新过程中缺少社区居民的公共参与和需求表达，使得更新改造的效果与民众的需求之间张力明显。因此，城市社区微更新能否成功的关键，就在于能否真正尊重人民群众的主体性地位，让他们充分参与社区微更新全过程，以他们的意见和建议作为更新的基本依据。

政社共同生产模式下，城市社区微更新的首要工作就是基层政府要真正进入社区现场，倾听人民群众的呼声，去感知、收集他们的真实需求、意见和建议。Y社区既通过公开信、楼组长会议、党支部会议、居委会人员上门等传统动员方式，又通过社区公众号、社区居民微信群等新方式，对即将进行的社区微更新进行广泛宣传动员，充分收集了社区居民对社区微更新的意见和建议。此外，在专家团队的指导下，Y社区通过社区推选、自我举荐和随机选择的方式选出了四十多名社区微更新协商议事员，组成了社区议事会。为了让议事员们能够在对社区空间状况直观了解的基础上进行议事，由专家团队组织招募学生志愿者，协助议事员们走遍了社区的每一个角落，详细记录每位议事员基于自身生活需求的社区微更新意见建议。而后，在专家团队的主导下，通过召开数次议事会，各位议事员充分表达意见、交流看法，形成微更新项目的汇总库，再由议事员们根据需求的紧迫性和重要性进行投票，得到该社区微更新项目推进的先后次序。只有通过运用科学的程序方法，将相对分散的社区居民的个体化意见建议进行充分整合，才能够形成符合社区需求的整体共识性。经过整合后的社区微更新项目先后次序的共识，是后续微更新、微改造行动的基本依据，并与政府自上而下投入微更新的资源进行匹配后，形成具体操作化的微更新行动方案。

2.政府的部门协同与流程再造

城市社区微更新的有效推进不仅需要充分动员居民参与并尊重他们的主体性地位，更需要政府这一关键主体转变其职能定位与行动方式；通过推动基层政府内部的部门系统与流程再造实现与自下而上的居民参与有效对接，真正实现社区服务的政社共同生产。

一方面，基层政府长期以来都面临着内部的部门分割与服务项目“碎片化”问题。这些问题极大地影响了社区微更新实践的绩效，也是Z街道第二阶段的工作需要重点解决的。专家团队介入社区微更新之后，街道就不再允许职能部门各自与社区对接项目，而是在原本负责街道各项工作督查考核的专门科室——推进办的统筹下，梳理各自拥有的资源、项目等，到街道层面进行汇总。推进办由原来的监督考核者的角色转换成为组织协同者的角色，每两周由推进办牵头召开一次所有相关部门共同参加的工作推进会，街道主要领导也基本每次都会参加，共同沟通、商讨解决推进过程中面临的问题。原本相互之间存在矛盾、重复的很多项目，都在推进会上商讨出了解决方案，部门之间也围绕社区微更新这件“事”形成了常态化的部门协同工作推进机制。另外，社区微更新总体方案确定后，根据更新改造的实际项目，由街道统筹向各个部门分配相应的工作，各部门协力共同推动该项工作的顺利落实。

另一方面，基层政府需要创新机制实现与社会力量的有效对接。政府内部的部门协同更多是一个科层体系的内部问题，往往并不涉及与社会主体的互动。但是，社区微更新所具有的“日常生活”性使得政府必须再造其运作流程，通过拓展与社会主体的互动、沟通渠道，更好地实现政府主体与社会主体的合作。Z街道在实践中通过积极深入基层治理“一线”现场，多次由街道主要领导召开现场办公会、现场协调会，进入社区微更新的具体现场，结合实际情况推进工作。通过集体现场对接的方式，明确各部门相互之间以及部门与社区之间需要协调及配合的事务和时间节点。通过这样的方式，原本“办公室会议沟通——各自进入社区确认——再次办公会议沟通”的工作流程大幅度精简，工作效率极大提升。更重要的是，在实践现场的工作推进能够贴近人民群众，可以第一时间接触到人民群众在不同阶段的真实需求和意见建议。

总而言之，政社共同生产的实现必须是政府与社会主体经由充分的沟通、协商之后的通力协作，不仅需要社区居民积极主动的公共参与，更需要政府内部的部门协同与流程再造。自上而下的行政力量和自下而上的社会力量共同围绕社区微更新的有效推进而通力合作，并在这个过程中探索了一系列解决民生服务问题的常态化机制。

五、结 论

随着我国城市发展由规模扩张的外延式发展转向内涵式治理的新阶段，城市社区微更新成为回应人民群众对美好生活向往的重要举措。但是，传统的行政主导逻辑下的社区微更新模式，由于基层政府的路径依赖，依然通过科层体系的内部动员以及项目制的方式推动，进而由于人民群众的缺位以及政府服务项目的“碎片化”而陷入困境、难以为继。Z街道的实践表明，唯有以人民群众的需求和意见为基本出发点，充分尊重他们的主体性地位，激发社区居民的公共参与热情，并有效推动基层政府围绕涉及民众切身利益的公共事务的部门协同以及业务流程再造，进而形塑一种本文称之为政社共同生产的城市社区微更新的有效模式。

城市社区微更新的政社共同生产模式以人民群众的真实需求为导向，通过民众需求的精准感知与有效整合，以及基层政府内部部门之间的协同和流程再造，并在整个过程中贯彻居民、第三方专家等社会主体与基层政府之间的有效沟通与良性互动，从而真正实现满足人民群众对美好生活向往的社区微更新。政社共同生产模式下的社区微更新不仅能够最大限度地满足社区居民日常生活中的真实“痛点”需求，还能够动员和激发社区民众的主体性以及参与社区的内在动力，为社区的可持续发展提供强有力地支撑。政社之间围绕事关民众切身利益需求的合作重构了政府与社会关系。

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（责任编辑：雷彩虹）

收稿日期：2023-11-21" 网络出版日期：2024-04-11网络出版日期

基金项目：国家社会科学基金项目（21BZZ109）

作者简介：钱 坤（1990— ），男，河南固始人，讲师，博士，主要从事城乡基层治理方面的研究。