过渡型社区包容性治理策略探究

摘 要：过渡型社区是中国城镇化建设催生出来的一种新型社区样态，既有城市社区的部分特征，又延续着农村社区的一些属性，在治理层面较传统社区面临诸多新挑战。走访调研中发现，当前过渡型社区治理中存在社区治理偏离居民需要、有行政化倾向、机制运转不畅和缺乏居民参与等问题。包容性治理理论强调的治理主体多元化、多元主体合作化以及治理结果的共享化，为过渡型社区治理提供了新的思路。基于包容性治理理论的视角，从理念、主体、体制、文化4个层面研究过渡型社区治理路径的优化。

关键词：新型城镇化；过渡型社区；社区治理；包容性治理

一、问题的提出

改革开放以来，我国城镇化建设发展迅猛，取得了一定的成就。但是，在城镇化快速推进的同时，不少潜在问题也随之暴露。有研究指出：“改革开放以来中国城镇化的发展模式比较粗放，城镇化发展存在着质量低，资源环境代价大，市民化严重滞后，发展中存在不平衡、不协调、不可持续问题。”在此背景之下，党和国家开始着手布局新型城镇化建设。党的十八届三中全会提出：“要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动以人为核心的城镇化建设，助力城镇化和新农村建设协调发展。”同传统粗放型的城镇化相比，新型城镇化建设以人为核心，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。党的二十大报告再次强调：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。”在新型城镇化迅猛发展的背后，中国的城镇化率不断提高。国务院新闻办2024年8月2日举行的政策例行吹风会透露，中国常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。与此同时，大量的土地在城镇化进程中被征收，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。中国社会科学院发布的《中国城市发展报告》指出：目前，中国失地农民的总量已有4 000万～5 000万人，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年时将增至1.1亿人。

为了安置这些失地农民，地方政府投资建设了大量拆迁安置小区。由此，一种新的社区形态即过渡型社区随之产生。作为新兴的社区形态，过渡型社区与农村社区、城市社区有诸多不同。其在社区成员构成上以失地农民和流动人员为主，村民固有的思维模式和生活习惯以及大量外来流动人口的入住，都给社区治理带来了不确定性。过渡型社区在治理模式选择、社区转型历史遗留问题处理以及公共服务供给等方面面临挑战。

二、包容性治理理论与过渡型社区治理的契合性

（一）包容性治理理论的缘起

包容性治理理论是伴随着“包容性增长”和“包容性发展”两个概念的发展而诞生的。包容性治理根源于包容性发展。早在2007年，亚洲开发银行就提出“包容性增长”的概念，旨在强调经济的可持续发展、社会的公平正义。2010年9月16日，胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上发表题为“深化交流合作，实现包容性增长”的重要讲话，明确提出：实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。2011年4月15日，胡锦涛在博鳌亚洲论坛年会开幕式上以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主旨发表主题演讲，强调：各国要相互帮助，共同把握机遇，共同应对挑战，努力让发展成果惠及地区所有成员，让全亚洲人民生活得更加幸福。可以看出，这一时期的国家领导人深刻认识到经济发展的区域协作以及成果共享的重要性，强调包容性发展。2014年7月29日，习近平在中央政治局会议上指出：发展必须是遵循经济发展的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。这之后，包容一词上升到追求全面、协调、可持续的国家发展理念中。无论是对外的人类命运共同体、“一带一路”倡议，还是对内的脱贫攻坚、乡村振兴等国家战略都有包容性治理的因素。党的二十大报告对中国式现代化的本质要求也作出了定义，指出：要坚持中国共产党领导，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕。其中强调全过程人民民主和共同富裕也体现了包容性之意。

（二）包容性治理理论的内涵

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。由此可见，构建社区治理共同体、实现包容性治理已经成为过渡型社区治理转型的重要方向。有学者从治理理论与包容性治理之间的逻辑关系角度提出：包容性治理以多中心、多主体的参与重构了社会决策和集体行动的法则，体现出显著的包容性和共享性。有学者从国家治理体系构建的维度指出：包容性治理的内涵是通过制度的安排，能够确保所有公民平等参与政策的制定，并享有平等分配资源权利的过程。有学者从治理主体参与的视角指出：包容性治理是指各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，利益相关者的权益能够得到尊重和保障的公共治理。有学者从伦理层面上指出：协商合作是包容性治理的核心行动，责任担当是包容性治理的人格指向，利益共享是包容性治理的目标导向。基于上述学者们的研究，我们可以将包容性治理的基本内涵概括为治理主体多元化、治理过程民主化、治理结果共享化3个方面。

（三）包容性治理与过渡型社区治理优化的契合性

新型城镇化背景下出现的过渡型社区，正面临着诸如社区公共服务供给能力差、社区治理行政化、社区治理中各主体权利不对等以及社区治理机制运转不畅等问题。某种程度上，与包容性治理所要解决的现实问题具有一定的契合性。

第一，当前过渡型社区治理亟待解决的问题。首先，过渡型社区治理主体单一化。过渡型社区处于由农村向城市社区转型过程中，这种转型是基于新型城镇化发展的大背景，地方政府为了更好地推动城镇化建设，采取拆迁安置，快速完成区域空间形态的重整，加快农民的市民化进程。地方政府行政力量的介入，具有一定的维护区域转型稳定的作用。但是，也很大程度上抑制了社区其他治理主体的成长，是不利于社区自治健康发展的。其次，过渡型社区治理机制运转不畅。原行政村体制下的管理方式和社区形态下的管理方式交叉存在，治理机制难以理顺。社区自治方面，社区中各类社会组织有待发展成熟，尚不能为社区治理贡献一份力量。此外，过渡型社区治理中还存在着城乡二元文化冲突，深刻影响社区治理走向正轨。最后，过渡型社区治理忽视弱势群体利益。受拆迁安置规划影响，在过渡型社区中，既存在村民集体也存在居民群体，在社区公共服务供给上，尚未搬入拆迁安置小区的村民不再是优先关注对象。而已经在安置小区居住的人群中，又存在大量因务工、陪读或者做生意等原因而入住小区的外来人口，他们在社区治理中往往处于弱势，缺少话语权，不能较好地享受社区带来的服务。

第二，过渡型社区包容性治理机制的构建。完善过渡型社区治理体系需要有效发挥包容性治理机制的作用。包容性治理的逻辑路线是治理主体、治理过程和治理结果的三元互动，最终形成主体包容、组织合作、利益共享的包容性社区治理共同体。首先，注重多元主体共建是包容性治理的必要条件。传统的单一主体治理模式往往难以应对复杂多变的社会问题，特别是在过渡型社区的治理上，政府的行政力量主导社区的治理，在涉及全体居民利益的决策上难以保证公开、透明，继而得不到广大居民的真心支持与认同，不利于社区的长远发展。其次，治理过程中整合各种组织力量是包容性治理的核心要义。社区中存在着各类组织，既有官方的也有民间的，不同的组织拥有不同的资源。在党组织的引领下整合各类资源，既可以提升社区应对各种挑战的能力，也可以切实促进社区内部的交流与合作，增强社区的凝聚力。最后，社区治理成效的集体共享是包容性治理的落脚点。包容性治理不仅关注社区治理的过程，更关注治理成果是否惠及全体社区居民。一方面，社区治理成效即集体利益能否公平公正分享给每一位居民，事关社区长远发展，只有当居民感到他们的投入和努力得到了相应的回报，才会增强其对社区的认同感和归属感；另一方面，社区居民的安居乐业事关国家和社会的繁荣稳定，正如习近平指出：“大国之大，也有大国之重。千头万绪的事，说到底是千家万户的事。”社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。

三、过渡型社区治理面临的困境及其原因

独特的社区形态使得过渡型社区面临着比农村社区和城市社区更多的治理困难。相比较纯粹的农村社区，过渡型社区居民关系更加复杂，社会交往稳定性差；与城市社区相比较，过渡型社区的管理结构和管理体制相对不成熟，政府投入资源较少，基础设施和公共服务供给比较落后。

（一）定位不明：社区治理偏离居民需要

合理定位是有效治理的基本前提，过渡型社区的现代化治理要求对现阶段过渡型社区治理作出合理定位。当前，无论是成熟的城市社区还是传统的农村社区，在社区治理目标上都有比较明确的方向，治理主体也能够把握其走向。相比之下，过渡型社区的出现无疑给社区治理目标带来新的挑战。这是因为过渡型社区尚处于由村落形态向社区形态转化的阶段，存在着村庄与社区并存、村民与居民并存的情况，短时间内地方政府将社区治理的重心放在社区的成功转型上，继而导致社区治理以求稳为主，忽视了居民的真正需要。

（二）自治不足：社区治理倾向于行政化

社区治理行政化倾向严重，自治功能较弱，是过渡型社区治理过程中面临的又一突出问题。社区治理本质上应该是一种基层自治模式，政府职能部门在这其中通常承担着引领和指导社区实现居民自治的责任。当前，从过渡型社区的工作表象上来看，社区居委会往往疲于应付市、区两级政府及各职能部门、街道办事处的行政命令，而顾不上社区组织自治。

（三）关系不清：社区治理机制运转不顺

社区治理投入很大精力，取得的成效却不理想，社区治理多元主体协作机制难以有效进行是当前面临的棘手问题。从纵向层面来看，社区与街道二者关系不清。过渡型社区治理过程中，街道办事处与社区居委会的关系该怎么定义，这是社区发展过程中面临的关键问题。街道办事处与社区居委会是指导与被指导的关系，但这种关系是很难实现的。大量的行政事务下压到社区，社区居委会的工作并不轻松。某种程度上，社区居委会成为其所属街道办事处的下级单位，这种行政关系的强化是不利于社区发挥自治功能的。从横向层面来看，社区社会组织、业主委员会以及其他驻社区单位暂时缺位，导致过渡型社区治理主体单一，党建引领社区治理难以实现，社区治理机制运转不顺。

（四）热情不高：社区治理缺少居民参与

相比于传统社区，过渡型社区的居民对社区的认同感不高，其日常生活秩序、行为模式等均带有乡土“根”性。社区认同感是指社区居民对社区环境、设施、住房等客观条件的主观评价，对社区各方面的满意程度。过渡型社区在居民构成上通常以失地农民为主且居民年龄偏大、文化程度偏低，他们对社区治理的参与热情不足，对于社区的规章制度认识不深。此外，过渡型社区人员结构复杂、外来人口较多，他们原本不属于这里，缺乏对社区集体的认同，社区社会组织的创建和其他活动对他们并没有太多吸引力。

四、过渡型社区包容性治理的优化路径

党的十八大以来，社会治理创新这一命题越来越受到重视。党的十八大报告指出：推进社会体制改革，构建中国特色社会主义社会管理体系。党的十八届三中全会首次提出：推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化上升到党的重大战略层面。党的十九届五中全会指明：完善共建共治共享的社会治理制度，创新社会治理。党的二十大报告强调：健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。在宏观政策的指导下，各级政府以新的社会治理理论为依据，进行了大量的实践创新，中国特色社会治理理论体系不断发展与完善，这些理论成果为寻求过渡型社区包容性治理之道提供了指导。

（一）理念层面：确立过渡型社区包容性治理理念

意识和理念对具体行动具有指导作用。在新型城镇化背景下，过渡型社区面临的治理环境比较复杂，当传统的治理理念已经不再适用社区发展的时候，我们需要一种治理理念的创新。因此，从包容性治理理论视角出发，过渡型社区的治理要以社区成员需求为导向，塑造“共建共治共享”的社区治理理念。一方面，过渡型社区治理要从追求拆迁安置工作的顺利开展和维护转型社区的稳定回归到以人为本的轨道上来。社区治理是为了给居民创造一个良好的生活环境，让居民得到精神和物质双重享受。精神层面来说，社区要满足居民的文化、民主、教育等方面的需求；物质层面来说，社区要为居民提供各类娱乐设施、休闲场所、环境绿化等，真正做到以人为本。另一方面，过渡型社区的治理主体要加快引导社区各类主体参与社区治理，充分调动各方力量参与，激发社区治理活力，形成多方协同、结果共享的社区治理格局。

（二）主体层面：过渡型社区治理要整合多元主体

基层社区包容性治理，就是各治理主体能平等参与所属社区的治理与决策过程。作为新的社区形态，过渡型社区治理同样需要探索如何调动社区中各主体积极性，为实现“共建共治共享”的社区治理共同体奠定基础。一方面，要理顺街道办事处与社区关系，注重地方政府的引导作用。社区治理发挥各类主体作用是一种发展趋势，但是这并不意味着地方政府在社区治理中的完全退出。相反，地方政府应该发挥正面引导作用，引导社区进行自治。针对过渡型社区的治理，街道办事处作为其指导单位仍然发挥着不可替代的作用。所以，街道办事处要明确自身职能定位，其作为政府的派出机关，基本职责主要是对社区进行宏观管理，提供必要的公共服务和公共产品，支持和培育各种新型的社区治理主体等。街道办事处与社区居委会应该互为补充、共同为社区发展出力。另一方面，要加强对农民群体的培训，以此提升农民参与社区治理的能力，以适应过渡型社区治理的需要。在培训活动中，可结合相关视频、具体案例，向农民群体展示如何参与社区公共事务决策、如何处理与社区其他成员的纠纷以及如何行使自己的批评监督权力等，增强他们的处理社区事务的能力。

（三）体制层面：构建党建引领过渡型社区治理的模式

多元治理主体共同参与社区治理是包容性治理的必然要求，为避免治理碎片化的问题，促进各治理主体在党委领导下的包容协同成为完善社区治理的有效路径。针对过渡型社区治理中存在的政府单一权力主导的现状，我们可以探索通过大党建工作模式整合过渡型社区党建组织，建构一套符合过渡型社区党建组织架构。一方面，对内我们要充分认识到过渡型社区党组织在社区治理中的核心功能。社区党组织书记必须让有能力、想干实事的人担任。街道办事处层面应组织社区党组织书记就党建工作进行专门的学习或者外出交流，以增加其党建专业知识的储备。针对社区党组织存在的弱化、虚化问题，街道办事处党委部门要积极指导和帮助社区解决，确保社区党组织发挥战斗堡垒作用。另一方面，对外要打破社区与街道、社区与周边单位党组织之间的壁垒，社区要敞开大门办党建。社区党组织要主动对接物业公司、业主委员会、社会组织以及其他驻区单位的党员、党组织。建立区域化大党建的工作平台，理顺过渡型社区中各类党组织错综复杂的关系，有效整合社区中的党组织。

（四）文化层面：充分发挥文化引领社区治理功能

文化具有治理功能。社区文化治理通常指政府将社区文化作为社区治理工具，借助社区治理网络体系，发挥文化凝聚人心和教育引导功能以实现社区的善治。针对过渡型社区人口结构复杂、城乡二元文化冲突严重的现状，过渡型社区可通过加强社区文化治理来增强居民对社区的认同感和归属感，进而促进社区治理的完善。在过渡型社区的治理实践中，我们要发挥社区文化治理功能，助力党建引领社区治理。具体来看，过渡型社区的居民结构复杂，各类社区主体生活在一起，必然会产生多元文化。在包容的社区文化生态形成后，我们应积极发挥文化的治理功能，激发多元主体的动力，为党建引领社区治理的工作机制增添活力。要明确社区党组织在社区文化建设中的核心作用。国务院曾发文指出：“强化社区文化引领能力，必须增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。”在具体实践中，要求社区党委综合社区各主体意见，从宏观层面制定社区文化治理的制度、措施等。例如：加强社区文化硬件建设来营造良好的文化氛围，加强社区文化治理的制度建设来确保社区文化治理的长远发展。总的来看，通过文化层面的软件和硬件建设，为社区居民提供较好的生活环境，拉近社区居民之间的距离，为实现社区的善治夯实基础。

五、结语

随着新型城镇化建设的推进，城乡社区治理问题越来越受到人们的关注。过渡型社区具有从农村社区向城市社区转变的过渡性。因此，社区在治理层面面临着诸多新的挑战。最直接的表现就是，过渡型社区当前面临着治理模式的适用问题，到底是用传统的农村村委会管理体制还是采用城市社区居委会自治模式，社区治理主体难以抉择。结合过渡型社区的独特属性以及现实中面临的困境，探讨一套适合过渡型社区发展需要的治理方案，实现社区的善治，是我们亟须解决的问题。

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[责任编辑：樊 霞]

基金项目：安徽工业大学青年科研基金研究阐释党的二十大精神专项课题重点资助项目（QSZZ202204）；安徽省人文社科重点项目 （2023AH051057）

作者简介：邱 浩（1995—），男，安徽巢湖人，助教，硕士，研究方向：马克思主义中国化、城乡基层治理。

通信作者：杨 蓉（1987—），女，安徽马鞍山人，讲师，硕士，研究方向：马克思主义中国化、城乡基层治理。