卫生事业单位部门整体预算绩效管理体系及机制优化探讨

[摘要]"卫生事业单位部门整体预算绩效属于政府绩效的组成部分，财政绩效管理和评价作为预算管理的约束机制和管理工具，可折射出国家财政分配及治理关系。卫生事业单位部门整体预算绩效管理需要将财务、业务、人力组织等部门融合，实现各类绩效在单位整合协同管理。本文综合卫生事业单位部门整体预算绩效管理的现状，分析部门整体预算绩效管理关键环节，完善部门绩效管理体系。以“计划-预算-绩效”为基线，明确责任主体，强调部门整体绩效管理和信息协同，促进部门整体绩效信息共享、共决策，完善内控制度保障规范运行，建立“目标-预算-执行-监督-评价-应用”的部门整体预算绩效闭环管理机制。

[关键词]"部门整体预算绩效；管理协同；信息共享；结果运用

[中图分类号]"R19""""""[文献标识码]"A""""""[DOI]"10.3969/j.issn.1673-9701.2024.30.018

预算绩效管理是加快完善社会主义市场经济体制的重要举措，2017年党的十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，标志着中国现代化预算制度建设及预算绩效管理工作步入新阶段[1]。2018年《中共中央"国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》首次将部门整体支出绩效评价拓展为“部门整体绩效管理”，加快建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系[2]。2022年党的二十大报告从战略高度提出“健全现代预算制度”，深化预算绩效管理，提高绩效评价质量[3]。预算绩效管理已然成为财政管理工作的重要内容和抓手。

近年来，卫生事业单位预算绩效管理工作已取得显著成绩，预算绩效管理从预算项目拓展到政策绩效、部门整体预算和项目预算绩效管理等方面，全面预算绩效管理格局基本形成，但仍存在部分管理问题。卫生事业单位应全面分析和了解预算绩效，结合单位实际分析预算绩效管理存在的问题，并探索针对性的措施，完善预算绩效管理体系，保障绩效管理工作发挥真正的价值。

1""卫生事业单位部门整体预算绩效管理存在的主要问题

卫生事业单位实施预算绩效管理，应当压实单位主体责任，提升绩效管理意识，实现单位花钱从“要我有绩效”到“我要有绩效”的根本性转变[4]。在此过程中加强预算管理沟通，通过预算执行与部门任务的不断修正与协同，形成部门整体预算绩效自评，最终将评价结果向社会公开并应用于单位，促进现代财政制度的建立。然而在实际工作中往往存在如下问题和情况。

1.1""部门整体预算绩效管理意识淡薄，绩效目标设定缺乏科学性

编制预算需要有前瞻性和精准性，这对单位的业务执行习惯和预算能力都是考验。实际工作中单位对预算绩效管理的理解或分析不够透彻，只关注业务部门各自需要的预算金额，或将部门整体预算由基本支出和项目支出简单堆砌而成，从而忽略单位预算与部门整体预算之间的战略、规划、计划、项目之间的衔接关系与深度结合。

部门预算绩效管理评估与责任主体密切相关，责任主体意识和态度直接影响部门预算绩效管理效果。卫生事业单位部门整体绩效管理的责任主体和具体实施者是单位，政府、财政和社会公众构成部门绩效管理的相关行动者[5]。部门预算的编制不仅是简单加和，更需要各单位具有全面的业务知识和能力。但现状是单位未对项目进行可行性和必要性的充分论证，对预算投入预期取得的效果、成果、效益及影响未进行深入研究，只是简单填写绩效目标表，相关指标做不到细化量化，在完整性、科学性和逻辑关系性等方面均存在明显不足。绩效目标涉及的行业、专业性相对较强，绩效目标审核时间有限，专家对项目实施特点、行业标准等信息缺乏足够的了解，审核相对不够严谨。由此可见，绩效目标在科学性、全面性、专业性等方面存在缺陷，绩效目标设定不科学将导致单位绩效自评结果不佳，甚至存在部门绩效自评结果很好、第三方介入后评价结果相对较差、出现较大偏差的情况[6]。

1.2""部门整体预算绩效评价结果未得到有效应用

高质量的绩效评价结果应包含丰富的预算管理信息，不仅有项目绩效情况，还包括成本-效益的信息。绩效评价的最终目的是要做好绩效评价结果的应用，以更好地协同调动事业单位内部业务部门工作积极性，促进部门整体预算绩效水平的提升。目前国家层面尚无统一的绩效评价结果的应用制度或机制，未形成系统性、可操作性的绩效评价结果应用案例或信息系统。部门预算绩效或项目绩效完成评价后，仅对评价结果进行汇总和公布，对成功案例或项目信息的收集及如何充分利用绩效评价产生的结果尚无清晰的思路和落实路径。同时，由于部门预算执行情况往往根据一个年度评价后调整下一年的预算配额，绩效评价结果应用方式未形成统一的标准，绩效评价的结果容易形成信息孤岛。

1.3""部门整体预算绩效评价缺乏完善的激励和约束机制

绩效是管理的核心，预算管理可对单位部门行为产生一定的激励作用。单位设置预算绩效激励机制，既要通过一些惩罚手段将部门行为限定在合理、合规范围，也需要运用各种奖励措施鼓励部门发挥履职的积极性，改进和完善预期管理的各个环节，为单位发展提供动力。而当前中国的预算绩效管理激励机制相对不完备，存在激励本位错位、激励流程失当、奖罚措施失效等情况[7]。各单位尚未真正建立激励和约束机制，导致激励措施与预算绩效管理“两张皮”。一方面，绩效目标设置内容存在缺陷，未能充分体现单位履职内容、部门任务预期效果等，或绩效目标约束力不强，使激励效应无法显现；另一方面，绩效评价结果利用率低，主观原因是被评价单位存在重投入轻管理、重支出轻绩效的现象，开展预算绩效评价只为完成财政部门布置的工作要求，主动性和积极性不高，导致绩效评价的结果无法和预算资金安排完全挂钩，影响激励的正向作用[8]。

在约束机制方面，绩效责任的追踪与问询是促进单位高质量实施预算绩效评价的基础。上级向下级传达任务指标，实施量化考核，最后根据结果实施奖罚，这种考核强化短期问责，但未考虑单位持续发展和管理能力的提升，甚至使约束机制出现变异，“放手做事”变为“缩手做事”“不敢做事”等。

2""卫生事业单位部门整体预算绩效管理关键环节分析

鉴于卫生事业单位部门预算绩效管理存在的问题，本文针对预算单位、部门整体管理对象进行分析，找到应对措施。

2.1""科学设定年度预算绩效目标

事业单位部门绩效管理从项目立项到项目完成后的绩效评估，始终应以绩效目标为导向，重点项目为管理核心，贯穿于单位日常工作中，既要明确体现项目绩效重点，也要体现日常管理工作绩效目标。绩效管理责任人应当明确管理范围、工作任务及责任要求等；单位应在全年度收集、关注项目和日常管理中的绩效存在的问题、经验亮点，与绩效管理工作相匹配和评价；业务部门自下而上的业务和绩效相嵌入，绩效管理部门自上而下进行管理和监督评价，促进业务和管理深度协同，形成科学合理、可衡量、可持续的绩效目标。

2.2""建立完善的绩效管理信息系统

事业单位绩效管理水平的提高不是一蹴而就的，而是通过多年的管理经验总结与案例分析，多部门、多业务、多系统综合交叉评价后的管理提升。预算绩效评价是剖析单位预算管理存在问题的过程，同时也是发现问题提升管理质量的过程。事业单位应建立绩效管理信息系统，将业务部门自评、管理部门自评及第三方绩效评价的结果和建议进行梳理整合，反馈给绩效管理责任部门。协同同类型项目，定期完善补充和调整绩效管理信息库的内容，形成可操作、可复制的信息系统。协同同类型项目的成功案例可审视单位中长期管理情况，确保中长期预算规划、绩效目标与战略规划、部门工作年度计划周期一致、目标一致、步调一致，信息积累和信息协同投入可使成本效益分析结果更有实践价值。

2.3""建立有效的绩效管理激励机制和约束机制

绩效管理部门根据绩效目标对应的业务、工作、项目的重要性和必要性，对预算绩效管理进行评价和分析。事业单位应将预算绩效评价结果作为下一年度预算分配和部门绩效分配的重要依据，建立良性的预算绩效管理激励机制和约束机制。对预算执行和绩效评价好的业务部门或项目，通过因素分配法或资金支持倾向等手段激励，实现绩效管理的良性循环；对预算执行较差或绩效评价不高的部门，予以一定程度的问责或惩罚，与人事部门、组织部门等协同完善绩效考核制度，通过约束机制将部门或项目调整到正常状态或发展为激励状态[9]。

3""卫生事业单位部门整体预算绩效管理体系的建立

学术界对预算绩效评价理论已有众多论述和分析，如新公共理论、委托代理理论等，为事业单位提升绩效管理工作质量提供先进经验和借鉴。随着预算管理评价工作的不断深入和经验积累，事业单位围绕政策和部门整体，从决策、管理、产出和效果4个维度全面反映绩效[10]。本文根据现行财政政策和事业单位业务内容，梳理事业单位部门预算绩效管理的重点和关键环节，分析卫生事业单位部门整体预算绩效管理的各项节点和内在要素，落实科学可行的管理机制。

3.1""以结果为导向，构建部门整体绩效的基本框架和指标体系

卫生事业单位应以结果为导向，形成以战略为方向、部门职责为依据、预算管理为基本线、业务管理为管理重点、反映单位核心业务“投入–过程–""产出–效果”关系的部门整体绩效管理框架。在此框架下，充分结合项目自身特点、工作任务和行业标准等，对照成本、产出、效益、满意度的绩效评价指标要求，细化建立单位修缮、设备购置、信息化、运行保障等各类绩效指标库，不断完善单位部门整体绩效指标体系。

3.2""以“计划-预算-绩效”为基线，加强部门整体预算的绩效闭环管理

卫生事业单位应围绕行业发展规划、单位职责、年度计划等制定年度预算和绩效管理目标，进行事前绩效评估，确定各个项目绩效的考评指标。按照年度工作计划、预算管理内容和绩效考评指标进行绩效运行监控，对标绩效目标和预算执行的双重监控，关注绩效评价和总结，充分发挥单位各部门协调沟通、业财结合的作用。通过事前预算绩效评估、事中预算执行与绩效目标“双监控”、事后绩效评价与结果应用的全流程，做好项目与预算的有机融合。

3.3""明确责任主体，强化部门整体绩效管理职责

卫生事业单位按照国家相关要求开展预算绩效管理，将绩效责任由上至下传达，再由下至上反馈和整合，实现业务部门、各项目层层分解，统筹汇总整合，逐渐实现部门整体绩效的常态化管理。建议单位设置预算绩效委员会等类似机构，统筹管理协调业务部门，理顺业务、人事、组织、财务预算与核算等绩效管理之间的关系。各单位应增强绩效管理意识，重视绩效管理培训，充实绩效评审专家库，完善第三方机构评价机制，加强财务和审计、监督联动，实现多方参与的预算绩效管理新格局[11]。

3.4""信息协同，促进部门整体绩效信息共享

推动卫生事业单位建立完备的预算绩效管理基础库，不断完善预算项目库、标准库、专家库、指标库、案例库等建设，实现单位与单位之间、单位部门之间数据共享。各单位之间通过信息共享可避免项目重复投入，实现项目的合作与搭载。采用信息化手段提升绩效评价结果应用的效能，融合事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价与应用等流程，完善分类别、分行业及领域的赋权方法、评价指标和标准体系，形成“标杆效应”[12]。信息协同的必然结果是优化基础投入，升级高阶投入，使绩效效果放大，实现更快增长。

3.5""完善内控制度，保障部门整体绩效管理规范运行

内部控制建设是保障部门整体支出绩效管理工作顺利开展的重要措施，完备的内部控制制度可有效促进单位业务活动和部门整体支出绩效管理融合，为部门整体支出绩效管理体系实施提供良好的制度环境。通过加强单位部门预算管理、收支管理、资产管理、政府采购管理、合同管理等制度建设，规范业务部门各环节行为，同时赋予相应管理自主权，将部门整体绩效管理贯穿部门业务的全过程，建立“目标–预算–执行–监督–评价–应用”的管理机制，推动部门整体预算绩效管理的规范化发展[13]。

4""结论与建议

卫生事业单位作为中国部门预算绩效管理的执行单位，建立全面预算绩效管理体系十分重要。单位应明确责任主体，以结果为导向，设置科学合理的预算绩效目标，有效制定激励和约束措施及信息协同机制，形成完备的绩效管理体系。紧跟国家政策和主管部门要求，结合单位发展战略和目标，适时修订完善绩效管理制度及内控制度，加强信息系统建设，不断提高本单位整体绩效管理水平，发挥绩效结果应用效益。

利益冲突：作者声明不存在利益冲突。

[参考文献]

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（收稿日期：2024–08–21）

（修回日期：2024–10–17）