乡村振兴背景下村干部的结构优化研究

［内容提要］实施乡村振兴战略对村干部队伍提出了“一肩挑”、交叉任职、年轻化、知识化、增加女性成员等建设要求。村“两委”换届是调整村干部结构的关键节点，是优化全面推进乡村振兴战略实施主体的关键时机。本文以2021年3-5月进入鲁中Q镇村“两委”换届场域获得的田野资料为基础，对村干部结构优化举措及其成效与待完善之处进行分析。研究发现，在村“两委”换届选举过程中采取党支部换届在前、营造会场氛围、“线上+线下”鼓励年轻人参选和借调人才等措施优化了村干部结构。但一次村“两委”换届尚不能充分满足所有要求，在未来应该发展年轻党员，鼓励人才返乡，扩展选材范围，激活妇女在乡村振兴中的巾帼力量。

［关键词］乡村振兴；组织振兴；村干部结构；两委换届

［中图分类号］F325.4［文献标识码］A［文章编号］1008-8091（2024）02-0030-07

【收稿日期】2023-11-18

【基金项目】山东省社会科学规划研究重点项目“乡村振兴视角下的组织振兴研究”（18BZZJ02） 。

【作者单位】1.华中师范大学中国农村研究院，湖北 武汉，430079；2.山东农业大学公共管理学院，山东 泰安，271018

【作者简介】闫瑞光（1998-），男，山东聊城人，华中师范大学中国农村研究院博士研究生，研究方向：基层治理；陈国申（1973-），男，山东莱芜人，法学博士，山东农业大学公共管理学院教授，硕士生导师，研究方向：乡村振兴与乡村治理研究，本文通讯作者。

一、问题提出与观察视角

2017年首次提出的乡村振兴战略，是继新农村建设、美丽乡村建设、人居环境整治等之后的又一重大乡村建设行动。乡村振兴对村庄发展提出了组织振兴、产业振兴、文化振兴、人才振兴、生态振兴等具体要求，乡村的发展已然不是单向突破，而是多位一体的乡村建设行动。2022年中央一号文件提出，“加强农村基层组织建设，推动村委会规范化建设。”2023年中央一号文件提出，“强化农村基层党组织政治功能和组织功能，健全党组织领导的村民自治机制。”农村地区中的村级组织是实现政府与农民、市场主体与农民合作的主要联结点，［1］是乡村社会的骨架和脊梁，在乡村治理体系中起到重要支撑作用，［2］国家行为在农村社会的行动，最主要的执行主体依旧是村委会等自治组织，［3］村级组织又以村党支部、村民委员会（以下简称村“两委”）为主要治理主体。村干部是贯彻实施国家乡村振兴战略的骨干力量，［4］其综合素质高低对乡村建设行动成效至关重要。

新中国成立初期和人民公社时期，乡村干部采用自上而下的任命方式，主要作用是政权在基层的巩固和延伸，扮演着“代理人”的角色。改革开放后，开始村民自治的实践探索，村干部扮演了当家人和代理人的双重角色。［5］而后随着改革开放的逐渐深入，资源不断下乡，在不同地区呈现出了能人治村、［6］富人治村［7］的农村政治新图景，更加侧重村干部有效利用资源发展村庄的能力——村庄经营者。当前在领办农村经济合作社、发展农村电商、带领村民走向共同富裕、建设美丽乡村等目标下，赋予了村干部当家人、代理人、经营者、建设者等多重角色，原有的村干部结构已然不能充分满足角色需求，为此需要对村干部结构及时做出调整。

近几年通过选拔大学生村官、入驻第一书记、下派乡村振兴服务队等在一定程度上优化了村干部队伍结构，提升村级组织的治理能力，但这只是“候鸟干部”，我们不能忽视村庄本土力量。民主选举能够选举出高素质的、管理经验丰富的村干部，提高村庄资源获取能力及发展村内经济能力进而改善村庄综合治理能力。［8］村干部结构优化面临的重要困局必须通过民主政治程序—基层民主选举—进行破解，审视过往的村“两委”换届研究，学者们对贿选、派系争斗等现象着墨颇多，但对于村“两委”换届优化村干部结构的关键作用较少言及。

适逢新一轮村“两委”换届选举，是合法调整村干部结构的关键节点，是优化全面推进乡村振兴战略实施主体的关键时机。笔者和课题组成员在2021年3-5月以“社会监督员”的身份受邀进入了山东省Q镇的村“两委”换届选举场域，对Q镇村“两委”换届有了充分观察。在此基础上，选取2021年村“两委”换届为观察视角：首先，基层的民主选举是改革开放以来具有重大意义的民主实践；其次，民主选举是优化村干部结构的合法程序与重要契机；最后，2021年换届选举是乡村振兴战略实施三年后进行的换届选举，对其考察具有重要价值。以此视角，沿着乡村振兴对村干部结构提出了何种要求，如何达到要求，能否达到要求的逻辑，通过基层选举的民主运转洞察村干部结构的优化过程，以期明晰村“两委”换届对村干部结构优化的重要作用，最后为进一步优化村干部结构提供建议。

二、乡村振兴对村干部结构提出的要求

（一）实现书记主任“一肩挑”与“两委”成员交叉任职

以村支书为代表的村党支部和以村民委员会主任为代表的村委会形成了村级组织的两大对立体系，直接公开的村民选举导入了一种自下而上的民主权利，促使农村权力关系从一元权力结构向二元权力结构的转型，［9］其引发的直接问题就是“两委”关系的矛盾尖锐化。［10］这一现象在多地频发，造成了村级政治生态的失衡，村级管理效率低下，极大地阻碍了乡村良性发展。乡村振兴作为一个全方位的乡村建设行动，需要农村基层党组织构筑坚固的战斗堡垒，由党组织统领整个过程，但是村“两委”矛盾尖锐化使得村委会很难按照党组织的意志来推进工作，为此有必要在村“两委”中推进一肩挑与交叉任职，减少村干部之间的摩擦。

书记主任“一肩挑”于上个世纪末在部分省市进行了小范围的尝试，首次提出这一制度是在《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中。此后在多个政策性文件中多有出现：《乡村振兴战略规划（2018—2022）年》指出坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人，推行村“两委”班子成员交叉任职；《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职；《中国共产党农村基层组织工作条例》强调村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职；《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞“一刀切”。

交叉任职是指除村支书和村民委员会主任“一肩挑”之外，党支部和村委会成员实现交叉任职，即党支部成员担任村委会成员或村委会成员担任党支部成员。韦伯将权力分为三种类型，一是传统权力，来自于传统惯例或世袭；二是超凡权力，来源于别人的崇拜与追随；最后是法定权力，来自于理性，是法律规定的权力，只有法定权力才能作为行政组织体系的基础，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。村党支部是自上而下进入村庄政治生态之中的，村委会是一种制度化的村庄权力集合，获得了民众的理性认同，推动党支部成员和村委会成员交叉任职可以获得双重权力的认可，也起到密切党群关系的作用。书记主任“一肩挑”和“两委”成员交叉任职还具有重要意义，中国共产党是领导一切的核心力量，“一肩挑”“交叉任职”有利于党统领农村地区的工作，推动乡村全面振兴。

（二）推动村“两委”成员年轻化知识化

新一轮村“两委”换届选举提出了“两委”成员中至少有一名35岁以下干部的要求。年轻人进入村“两委”不仅起到优化班子成员年龄结构的作用，还可以更好地承接国家提供的优质资源，带着新思想、新技术为村庄的发展持续贡献力量。但是大部分村“两委”没有年轻人，村干部队伍主体仍旧是老支书、老干部，其有利于依靠乡土社会的熟人网络维持村庄的治理，却不利于村庄长期发展。

随着政府网络平台的构建以及农村电商的发展，村“两委”中需要了解信息技术、具有新发展理念和掌握新知识的年轻人来处理相关工作。虽然近几年各地积极响应党中央号召成立乡村振兴服务队并不断下派驻村第一书记，推动了村民自治的发展，但只能暂时为农村提供人才，而不能留住人才。［11］农村的发展应以内生性为主，外生性为辅，下派干部仅是“权宜之计”而非“长久之计”，村庄需要内生本土年轻干部。

2018年10月28日起施行的《中国共产党支部工作条例（试行）》和2018年12月29日修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》分别规定村、社区党支部委员会和村民委员会每届任期延长至5年，任期延长后村干部的重要性更加突显，从“两委”委员开始培养年轻人，将为其以后成为合格的带头人打下良好的基础。

（三）增加村委会中女性成员数量

村委会成员需要长期和村民打交道，上传村民需求，下达政府要求。据《2020年农民工监测调查报告》，男性占全部农民工的65.2%，女性占34.8%，外出农民工中女性占30.1%。可以看出，目前农村常住人口中女性多于男性，村委会日常工作要和常住村民即占比较大的“389961”（妇女、老人、儿童）群体接洽，三类群体中又以女性最具工作能力。但是在实际中我们发现多数村庄的妇女在农村政治场域中的崛起并不显著，处于村庄事务治理的边缘。妇女能顶“半边天”，农村妇女在长久的耕作中对农业技术的掌握已然娴熟，也有着比男性成员在处理事务时更独特的优势，在村委会中吸纳更多的女性成员有利于开展乡村振兴工作。

1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》首次颁布时规定“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”，2010年修订为“村民委员会成员中，应当有妇女成员”。据2019年《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》统计监测报告，尽管全国范围内村委会中女性成员的比例提高到2019年的23.8%（纲要目标为30%），仍有半数地区在10%的目标值以下，村委会主任中女性比例仅为11.9%。《中国妇女发展纲要 （2021—2030）》进一步提出村委会成员中女性比例达到30%以上，村委会主任中女性比例逐步提高；支持妇女积极参与乡村振兴，妇女在实施乡村振兴战略中的作用充分发挥等要求。

三、Q镇村“两委”换届中村干部结构优化的做法及成效

Q镇地处平原腹地，区域面积74.3平方千米，下辖4个管区。Q镇共有36个村进行第十三届村“两委”换届选举，党支部换届选举从2021年3月20日持续到2021年3月29日，村委会换届选举从2021年4月13日持续到2021年5月4日，笔者受邀加入包括Q镇乡村振兴服务队成员、Q镇中学校长在内的村“两委”换届“社会监督员”队伍，全程观察了Q镇村“两委”换届选举流程。

（一）多措并举，“一肩挑”“交叉任职”比例提升

村党支部书记和村民委会主任两个职务分属两个不同的村级组织，其产生过程势必有一前一后。为了更好地坚持党对基层工作的领导，Q镇先进行村党支部换届，后进行村委会换届。在村党支部换届选举中，贯彻党从群众中来到群众中去的工作方法，采用“两推一选”（即群众代表和党员参加的党支部换届选举民主推荐会和党员参加的党支部换届选举大会，在推荐会结束后将获得的群众代表和党员的票数进行相加按照20%的差额确定候选人，与镇党委组织代表进行谈话确定在群众中没有不良反应后进行党支部换届选举，确定最终人选。）的程序，关注村民的意愿，保证新一届村党支部领导班子具有充分的民意基础。根据Q镇村“两委”换届工作进度安排，从新一届党支部领导班子产生到开始该村村委会换届选举之间的间隔最短是22天，最长是68天，为镇政府研判实现“一肩挑”提供了充足的时间，先党支部换届选举后村委会换届选举是提升“一肩挑”比例的一大举措。

除了工作进度和流程的安排外，镇政府还在村委会换届选举会场大力宣传“一肩挑”的重要性，营造实现“一肩挑”的选举氛围，引导村民在写票投选村委会主任时填写党支部书记。主要采用三种方式，一是现场镇政府工作人员身着印有黄色“推行书记主任一人兼，选好村级带头人”字体的红色工作马甲；二是利用好村内大喇叭，在村委会换届选举期间，循环播放“一肩挑”的优势和必要性等话语；三是在会场以及村内道路旁悬挂包括“积极响应党中央政策号召，推动实现书记主任一肩挑”“书记主任一人兼是推动党的全面领导在基层落实落地的重要举措”“实行一肩挑，工作效率高；落实一人兼，振兴谱新篇”“实现一肩挑，全村一个调；班子一条心，拧成一股劲”等标语在内的宣传条幅。Q镇换届选举后“一肩挑”比例达到了97.22%，交叉任职总人数及其在“两委”中的占比均有提升（表1）。

（二）鼓励参选、借调人才，为村“两委”注入活力

面对本就凋零的村庄，满足村“两委”中至少有一名35岁以下成员的要求较为困难，Q镇政府采取了鼓励参选和人才借调两种方式来应对挑战。在村委会换届选举前期，Q镇微信公众号从3月19日起连续发布“动漫说换届”系列推文进行宣传，其中不仅强调了新形势下对村“两委”班子35岁以下年轻成员的需要，也强调了书记主任“一肩挑”和村委会中应有妇女成员的重要性。微信公众号这一新的信息传播途径对鼓励年轻人参选起到一定作用，以前年轻人对自己当选没信心，现在村“两委”需要他们贡献力量，也为他们提供了途径。在线上宣传的同时，镇领导班子还深入村庄，与年轻人面对面交谈，鼓励他们参选。

经过前期的宣传，个别村庄新一届村“两委”班子仍旧没有一名35岁以下年轻干部，这时候镇政府就采取借调人才的方式来填补空缺，一是从邻村借人，二是选派镇政府年轻工作人员到村“两委”挂职，满足对年轻干部的要求。最终Q镇每个村庄“两委”都实现了至少有一名35岁以下成员的要求，大专及以上学历人数也从2017年的13.17%提升到20.09%（表2）。

（三）提供必要条件，女性干部比例提升

Q镇村委会换届选举分为预选和正选两个阶段，选民分别填写预选票和正选票，两种选票都必须至少填写一名女性成员才算有效。Q镇预选是选民海选提名候选人，所以选民领取的预选票上不会印刷人名，只有写票说明和三列表格（分别是性别、候选人姓名和备注）。性别一列中有一栏标注为“女性”，其余栏标注为“性别不限”，写票说明特别指出，女性栏出必须提名妇女，否则本栏提名无效，这为至少有一名女性顺利被提名进入正选阶段提供了积极条件。

预选按照20%的差额确定候选人，正选时选票印有候选人姓名、性别，其后划分主任、委员两列，写票说明中规定，两列中至少填写一名妇女成员。在检票唱票过程中，个别选票没有投选妇女成员，经所在村村民选举委员会讨论后认定为废票。预选票为女性成员进入正选提供条件，正选票为女性成员成功当选村委会成员提供条件。值得一提的是，在村委会换届选举现场，每个村庄的妇女委员都在热心为大家服务，在笔者看来这也是取得选民认同的一种方式（表3）。

四、Q镇村“两委”换届对村干部队伍结构优化的不足之处

（一）年轻化幅度有限

虽然换届选举后，村干部出现了年轻化趋势，但年轻化的幅度比较有限。整体来看，35岁以下年轻干部的比例提高并不大，由2017年的20.49%上升到2021年的23.83%，村干部的平均年龄也仅是由2017年的44.58岁降到了2021年的43.95岁。还有个别村由于本村没有年轻候选人，最终通过组织行为，下派一名35岁以下干部才完成了每村都有35岁以下年轻干部的选举指标。部分村庄只是形式上满足了年轻化的指标，但在实际过程中年轻干部很难参与到村庄治理中，话语权较小。

其原因在于，农村精英人才的流出导致了农村换届面临无人参选、无人可选的窘境。［12］村干部职业化与村干部低工资叠加的双重效应也将年轻人“拒之门外”，村干部职业化推行干部坐班制，要求村干部“朝九晚五”上班，按照乡镇机关管理办法考核村级日常工作，工作内容与压力双增，但工资不高。Q镇“村干部薪资最高一个月2500元，干满30年退休后领工资的70%作为退休金”（与Q镇组织委员的访谈），很难吸引年轻人积极参选。除此之外，35岁以下年轻干部往往经济积累比较少，上有老下有小，经济负担比较重，纯粹依赖每月几百元的误工补贴难以养家，随时面临干部流失的可能。

（二）知识化程度与乡村振兴的需要还有差距

换届选举后，Q镇村干部的学历有了一定程度的提高，但距离乡村振兴的要求还有较大距离。一是学历提升幅度不大，大专及以上学历干部比例仅由2017年的13.17%上升到了2021年的20.09%；二是高学历村干部的分布不均匀，有的村多半村干部有大专以上学历，有的村一名大专以上学历的干部也没有；三是许多干部是通过在职教育完成的学历提升，而且专业相对陈旧，与乡村振兴的知识要求有差距；四是许多高学历干部在村“两委”中并不担任主要村干部，对于村“两委”的决策影响比较有限。

产生这一差距主要有四点原因。首先，村庄干部多为长久生活在村庄或者年少辍学出去经商的返乡人才，他们受困于当时教育资源的匮乏，学历较低。其次，村庄之间也存在着一定的差距，经济基础好、发展前景大的村庄更容易吸引本村高学历人才返乡创业从而弥补村“两委”中没有年轻人的缺陷，可称为乡村振兴中的“马太效应”。复次，提升村干部队伍成员的学历除了吸纳高学历的年轻人外还可让原有村干部通过在职教育实现学历提升，但他们本身不具有良好的教育基础，很难完成正规的在职教育，只能通过地方农校这一途径来实现学历的提升。最后，中国农村依旧是乡土社会，充满着种种道德规范，长者为尊的传统使得年轻人在村“两委”中话语权有限，即使拥有着较高的知识储备也难以发挥其作用。

（三）女性干部比例尤其是主要干部比例有待提高

换届选举后，村干部队伍中女干部比例提高，性别比例更趋合理化，但女干部比例提高幅度不大，仅是由2017年的36.60%上升到2021年的42.05%。由于“一肩挑”的推行，部分女干部退出了村委会主任的岗位，女性村委会主任比例由2017年的11.11%下降到了2021年的5.56%。这与农村常住人口70%的女性比例，还有比较大差距，不利于在乡村振兴中巾帼力量的发挥。

中国几千年来“男主外，女主内”的家庭分工传统使得女性难以在村庄“抛头露面”，村庄妇女又以外来媳妇为主，很难得到村庄村民的认可，成为女性在村委会换届选举中难以顺利进入村委会的重要原因。

五、优化村干部结构的对策建议

（一）发展年轻党员

年轻人受“乡土性”影响小，在人情社会中更能凭借理性工作，打破传统的思维限制，不断学习新的治理方式。但几十年的农村发展在一定程度上使得农村政治生态充斥着派系斗争和“家族党”，在村党支部换届选举时呈现出严重的“年龄断层”现象，年轻党员占比低、增长慢，从客观和主观两个维度对此解读则是农村地区党员发展名额少和村支书害怕“发展了苗子，失去了位置”。［13］因此在党建工作中可以有选择地向农村地区的年轻人倾斜名额，打破主客观困局，吸收年轻人加入党组织，成为党员后还可以进一步交叉任职，在未来的村“两委”换届选举中“有人可选、有人可上”。

（二）鼓励人才返乡

在笔者多次调研中发现部分村庄鼓励本村在外的成功人士返乡参与村委会主任的竞选，他们相比于长久生活在村庄的人有着更为丰富的阅历，对市场的把握程度高，也有着较多可供投资使用的资金。他们积极参与乡村建设行动，为村庄的发展做出了巨大的贡献。有鉴于此，乡镇与村庄可以积极吸引在外成功村民返乡参与村委会竞选，通过合法途径进入村委会，带领村民致富。

（三）扩展选材范围

村组法规定有资格列入参加选举的村民名单的三类人群分别是户籍在本村并且在本村居住的村民；户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。可在此基础上进一步扩展参选人员资格，如从机关选派到村任职人员、来村交流任职人员、大学生村官等，其户籍不在本村但在本村居住或者户籍在本村但不在本村居住，都可以参加村委会换届，赋予其选举权与被选举权。

（四）激活妇女主体性

相对男性村干部而言，女性村干部在工作岗位上的稳定性更强。这是由女性在家庭中所承担的职责所决定的，许多农村家庭都秉承“男主外、女主内”的家庭分工传统，时至今日仍然有效。在这种背景下，让更多妇女进入村干部队伍，既有利于维护村干部队伍的稳定性，也有利于激发广大妇女在乡村振兴中发挥积极作用的能动性。在日常的工作中，注重培养女性村社成员的综合能力，发挥她们在村庄事务中的主体性，有利于取得村民的信任与认可，在下一次换届选举时顺利进入村委会甚至担任主要干部。

六、结语

实施乡村振兴战略是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。村党支部和村委会是农村地区的主要组织，其成员结构优劣事关乡村振兴战略落地成效高低，因此对新一轮村“两委”换届提出了书记主任“一肩挑”、交叉任职、年轻化、增加女性成员等要求，但实现这些要求面临着诸多挑战。为此，有必要以2021年村“两委”换届为观察视角，对村干部结构优化举措进行分析。研究发现，在换届选举中可以采取党支部换届在前、营造适宜的会场氛围、鼓励年轻人参选、为女性参选创造积极条件等措施满足上述要求。

Q镇虽是中国数万乡镇中微不足道的一个，但是面对的困境和大部分乡镇是一样的，层层加码的政治生态在一定程度上激发了基层的创造探索能力，通过合法程序优化了村干部结构，为推动乡村全面振兴提供了良好的组织基础。但是尽管如此，仍是只满足了最低要求，尚有进一步优化之处。在未来应该积极发展年轻党员，鼓励人才返乡，扩展选材范围，注重妇女主体性的激发，逐步提高村干部的政治、经济待遇，为进一步优化村干部队伍结构做准备。

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