公私合作式农业文化遗产保护的法治构建研究

［内容提要］农业文化遗产保护需要调动各方资源形成治理的共识与合力。相比于传统的政府单方主导模式，公私合作模式有利于引入社会资本构筑农业文化遗产保护的任务共同体，以期提升保护水平、增加经济收益、弥合利益分歧。公私合作式农业文化遗产保护模式与当代法治提倡的多元共治理念相契合，具有明确的法理基础。以农业文化遗产保护效果最优化为目标，通过法律原则的指引科学界定公私合作模式的适用范围，实现公私合作模式与政府主导模式的优势互补。进而，围绕公私合作式农业文化遗产保护的组织制度、运行机制、救济制度进行体系化法治构建。最终，以法治化手段提升农业文化遗产保护质量，实现农业文化遗产传承发展与经济社会效益有机统一，政府、企业、农户、社会多方共赢。

［关键词］农业文化遗产保护；公私合作；法治构建；多元共治

［中图分类号］D922.16；G127［文献标识码］A［文章编号］1008-8091（2024）02-0145-09

【收稿日期】2023-03-14

【基金项目】国家社科基金一般项目“生态环境司法禁令制度的基本原理与程序实施研究”（21BFX143）。

【作者单位】1.中国石油大学（华东）文法学院，山东 青岛，266580；2.山东农业大学公共管理学院，山东 泰安，271018

【作者简介】1.孙骥（1990-），中国石油大学（华东）文法学院讲师、硕导，法学博士。研究领域：行政法、自然资源法、农业法；2.孙金荣（1963-），山东农业大学公共管理学院教授。研究领域：文化史，农业史，农业文化遗产。

一、研究的缘起

农业文化遗产保护引入公私合作模式，是促进农业文化传承的必要要求、也是推进农业生态保护和实现农业可持续发展的应有之义。近期农业农村部办公厅、国家乡村振兴局综合司联合印发《社会资本投资农业农村指引（2021年）》，提出“鼓励社会资本与政府开展合作，充分发挥社会资本市场化、专业化等优势，为社会资本投资农业农村开辟更多有效路径”。千百年来，农业文化遗产作为一种农业生产系统，一直由农民从事直接的生产活动。在农业社会，农户个体经营的模式具有长期稳定性。进入当代社会，农业文化遗产保护面临着劳动力流失、土地利用与生产方式改变、传统文化无以为继等问题［1］。现阶段，理论界与实务界已经普遍认识到，随着石油农业和商品农业的发展，城市化建设与农村劳动力规模的萎缩，对农业文化遗产保护构成了一定的威胁。因此，对农业文化遗产的保护需要在作为传统生产主体的农民之外，引入更多的支持力量。

现阶段，我国农业文化遗产保护采取的是政府主导模式。其主要规范性依据是《重要农业文化遗产管理办法》，从申报与审核、保护与管理、利用与发展、监督与检查等方面展开，通过明确相关行政主管部门职责的方式确立了政府主导模式。政府主导模式下，行政机关享有农业文化遗产保护的管理职权，也承担了任务。其中，农业行政主管部门和地方人民政府承担了农业文化遗产保护的主要管理职责。政府主导型治理模式在农业文化遗产保护中发挥了重要作用，但这种主导型的治理模式仍然存在一些不足。一方面，将农业文化遗产保护作为政府的单方责任，意味着政府需要从人力、财力等方面单方投入公共资源。随着农业文化遗产保护力度的增强，可能导致公共资源的过度消耗，造成公共利益与农民个体利益之间的潜在张力。例如，《重要农业文化遗产管理办法》第11条第1款规定，通过补贴、补偿等方式保障重要农业文化遗产所在地农民能够从遗产保护中获得合理的经济收益。从该款规定可以看出，政府主导型管理模式下，农业文化遗产保护中公共利益与个体利益具有潜在的不一致性，必须通过单向的“财政输血”实现对个体利益的补偿。另一方面，农业文化遗产是经济、社会、自然、文化深度融合的复合系统［2］1。农业文化遗产保护涉及自然资源、种质资源、农业生产技术、生物多样性、生态、文化等多系统要素，仅依靠行政管理手段难以实现治理效果的最优化。因此，在政府之外，有必要引进其他力量加入农业文化遗产的保护任务。

当代公共行政的转型中，为实现行政管理效果的优化，一种以“增加公共产品供给，减轻财政负担”为目标，以“多元共治”为特征的公私合作模式日益受到关注。公私合作（Public Private Partnership），又被称为公私协力或公私伙伴关系，旨在描述公权力主体与私主体在合作伙伴关系下，共同致力于特定行政目标之达成，或执行行政任务之一种合作关系［3］8。公私合作模式，指向的是一种政府机构与私营部门之间在向公众提供商品或服务时形成的合作关系。公私合作中，传统的以行政机关为中心的管制型组织模式开始让位于多中心性的合作型组织模式。当前，一些地区在农业文化遗产保护实践中，开始运用政府与社会资本合作的方式实现保护效果的提升。这种政府与社会资本合作治理的模式，被称为公私合作模式。世界银行PPP研究中心将公私合作定义为“私人方与政府实体之间的长期合同，用于提供公共资产或服务，其中私人方承担重大风险和管理责任，而薪酬与绩效挂钩”。

通过对农业文化遗产地的调研可以发现，农业文化遗产保护中已经出现了较多的公私合作实践形式。近年来，社会主体参与农业文化遗产保护的整体发展态势，正逐步呈现“政府＋学校、科研院所＋企业＋合作社＋农户”的运行模式，实现一、二、三产业的联动与深度融合。就企业以公私合作形式介入农业文化遗产保护与开发利用的个体形态而言，主要可以分为三类。第一类，地方政府引入社会资本深度开发具有农业文化遗产认证的农产品，提升农产品附加值。例如，山东夏津在黄河故道古桑树群的保护中，引入夏津东方紫酒业有限公司进行公私合作，开发生产桑葚酒、桑葚饮料、桑叶茶等，创造了巨大的经济效益。江西万年县在稻作农业文化遗产系统的保护中，与大型粮油企业鲁花集团签订合作协议，拉长水稻深加工产业链。浙江黄岩蜜橘筑墩栽培系统在高效保护开发利用的同时，企业介入并深度融合，采用公私合作方式制定蜜桔精准分级的行业标准、提升产品质量，蜜桔罐头畅销欧、美、日市场。第二类，政府与社会资本围绕农业文化遗产的保护开发旅游项目。例如，山东夏津依托全球重要农业文化遗产“黄河故道古桑树群”，运用公私合作模式打造“一热一冷一古镇”。当地政府与企业合作，打造国家4A级景区德百温泉度假村，发展健康颐养旅游；以北京举办冬奥会为契机，当地政府与福建鸿翔旅游开发有限公司合作建设并开发滑雪场系列项目；同时，依托农业文化遗产资源，投资32亿元打造的“德百旅游小镇”，入选“全国最美森林小镇”“全省乡村旅游示范镇”，实现商业、旅游、文化等融合发展。黄河流域的古枣树农业文化遗产保护中，当地政府与企业合作传承创新古枣林管理模式，开发名优枣品牌及生态旅游产品，实现了保护与开发的目标。第三类，通过公私合作的形式深挖农业遗产的文化价值。实践中，较为常见的方式是借助“政企合作”的方式建设博物馆，提升农业文化遗产的保护质量。通过调研可以发现，夏津桑文化博物馆、乐陵枣文化博物馆、敖汉小米博物馆等都在建设与运营中发挥了企业在资金、技术、管理经验等方面的优势。还有的农业文化遗产地设立文化节，创作农遗工艺品，出版图书与音像制品等。遗产地政府与企业的公私合作之外，还有遗产地与学校、科研院所等开展合作。多家遗产地院士工作站的建立、农业文化遗产专家学者的倾情深耕，多方合作与协同创新，在农作与景观系统传承优化、种质资源保护、生物多样性保护、多层次农业文化传承与发展等方面，取得丰硕成果。实践证明，公私合作模式的引入，有利于提升农业文化遗产的保护质量，减轻财政负担，为私主体创造更多的盈利空间，实现政府、企业、农户、社会公众的多方共赢。

然而，在法律与政策层面，对公私合作式农业文化遗产保护的支持尚不够充分。《社会资本投资农业农村指引（2021年）》主要针对一般性农业投资问题进行了总括性规定，没有对农业文化遗产保护中的公私合作进行专门性规定。《重要农业文化遗产管理办法》第5条仅规定鼓励以科研、捐赠、公益等非盈利性手段进行公众参与，而未对商业性公私合作作出规定。那么，公私合作模式进行农业文化遗产保护，其法理基础是什么？其适用领域与场景如何，应当与传统的政府主导型治理模式如何衔接？具体制度应当如何构建？为此，有必要基于问题导向，以法理基础为依据，探索农业文化遗产保护公私合作的实现路径。

二、公私合作式农业文化遗产保护的法理基础

公私合作式农业文化遗产保护的功能发挥，有赖于法律制度的保驾护航。在理论层面，公私合作式农业文化遗产保护与当代法治中的多元共治理念相契合，都指向一种基于合作伙伴关系的公共任务合作履行行为。具体而言，公私合作式农业文化遗产保护的法理基础包括以下几点：

（一）合作治理理论

农业文化遗产保护引入公私合作模式的首要理论基础是合作治理理论。合作治理（governance），是指政府、私人部门、社会公众等主体之间基于平等合作关系形成的治理模式。私主体从“行政相对人”到“合作伙伴”的身份变化，体现了公共任务履行方式的转变。合作治理的突出特点表现为主体多元性、关系平等性、过程民主性、任务指向性。公私合作式农业文化遗产保护中，即政府、企业、社会公众等都可以成为保护行为的责任主体；公私双方的关系，由传统政府单方主导模式中的“服从性”法律关系，形成平等的伙伴式关系；农业文化遗产保护中的决策过程，也能够发挥参与机制的优势，通过沟通、协商等方式吸收各方意见，改变传统的行政机关单方决策模式；围绕提升农业文化遗产保护质量的整体目标，公私双方进行优势互补，实现保护效果的最优。合作治理理论优势的发挥主要取决于以下条件：发起商议的替代类型，利益相关者之间的冲突程度以及利益相关者是否以及如何改变其偏好［4］。实践证明，合作治理中运用协调结构对核心决策主体的决策权进行适当限制，有利于提高决策的可接受性；同时，各方利益的平衡性，能够增强对特定公共任务达成治理协议的可能性［5］。农业文化遗产保护中，公私合作模式的运用一方面将企业引入决策过程，提升了决策的科学化、民主化水平；另一方面，有利于围绕农业文化遗产保护构建产业利益共同体，实现利益关系的同向性，弥合先前保护工作中的利益分歧。

（二）行政行为形式选择自由理论

农业文化遗产保护中，农业、财政、发改等行政主管部门需要在本部门职责范围内提供公共服务，这类行为在法理上属于行政给付行为。而在行政给付领域适用公私合作模式，其法理基础为行政行为形式选择自由理论。行政行为形式选择自由，是指为实现公共行政之目的，行政机关有权选择适当的行政行为形式。

行政行为形式选择自由理论对公私合作式农业文化遗产保护的指导价值表现在两个方面。第一，为实现农业文化遗产保护的既定目标，公权力主体可以在传统政府单方主导模式和公私合作模式之间做出选择。传统的政府单方主导模式曾经长期指导农业文化遗产保护工作，然而，随着农业文化遗产保护任务的日益复杂化、多样化、专业化，传统单方主导模式下的行政规制手段也存在管理手段的不充分性。因此，公权力主体有权改变传统的治理模式，采用公私合作模式实现农业文化遗产保护的目标。第二，在公私合作模式更有利于实现农业文化遗产保护目标的情况下，公权力主体可以灵活选择合作的方式和手段。公私合作并非一种固定的行为范式，而是指向一类公私主体之间合作治理行为的集合。根据行政行为形式选择自由理论，作为公权力主体的农业文化遗产保护主管部门可以根据实际需要综合运用多样化的行为方式。因而，行政行为形式选择自由理论为农业文化遗产保护提供了政策上的弹性空间。

（三）担保责任理论

担保责任理论，为公私双方在农业文化遗产保护中的差异化责任分工提供了理论基础。按照德国学者Pitschas的观点，担保责任理论即国家在宪法与法律体系的框架内，担保公共任务得到履行。其中，责任分担与责任层级化两项要求，乃是构成担保国家的核心要素［6］。根据担保国家理论，随着公共任务范围和种类的扩张，公共任务的履行责任不必由国家单方垄断承担，而是可以在国家与私人之间形成一种共同体关系，进行差异化的责任分担。私主体一方，主要承担公共任务的履行责任［7］386。国家的责任形态包括担保责任和承接责任，其中担保责任是主要的责任形态，承接责任具有补充性适用的特点。公私双方责任分担后，国家所承受之剩余责任主要为担保责任。为防止承担履行责任的私主体侵害社会公共利益，国家不能将行政任务完全交由有时狂如脱缰野马的市场机制操控，必须依据担保责任设置必要的管制措施［8］454。德国学者胡伯（Huber）将担保责任分为两个层面：第一，对私主体履行行为的监督，并对不履行给付义务的私主体予以制裁；第二，保留亲自履行给付义务的能力。公方主体的担保义务与私主体的履行义务是一种相互对应义务。在私主体的给付履行阶段，担保义务主要表现为监督义务、管制义务；而在私主体履行不能的情况下，担保义务还包括承接义务和接管义务。因此，担保义务的实质意义在于，一方面，国家就私人履行行为的质量向社会公众作出保证，承诺公私合作模式能够增加公共产品与服务的供给。另一方面，国家会在必要时亲自承担履行行为，在保障社会公共利益的同时，避免公方主体的履行责任通过契约方式被转嫁，造成公法责任遁入私法之危机［9］。因此，根据担保责任理论，行政机关在公私合作阶段的责任体现为两种形态：在私主体依公私合作契约承担履行责任的情况下，担保责任通常体现为一种监督行为；而在私主体未能依公私合作契约履行之时，担保责任又转化为国家的承接责任。承接责任是一种补充性责任，是在私主体未能承担履行责任之时产生的国家责任形式。承接责任的目的，在于确保公共产品与服务给付的连续性与公平性，避免因不履行或履行不充分损害社会公共利益。农业文化遗产保护中，行政机关提供公共服务能够实现保护效果的提升，对社会公众而言属于授益性行政行为。运用公私合作模式进行农业文化遗产保护，具有资金、技术、管理经验的企业承担农业文化遗产保护的实际履行责任，而由政府承担担保责任、承接责任，体现了一种治理范式的创新。在担保国家理论指导下，公私双方各司其职，共同实现农业文化遗产保护效果的优化。

三、公私合作式农业文化遗产保护的适用范围界定

公私合作模式在农业文化遗产保护中的应用有其特定的适用范围。为此，应当在对农业文化遗产保护任务进行类型化的基础上，对公私合作模式的适用范围进行科学划分。进而，实现公私合作模式与政府单方主导模式的优势互补。

（一）秩序类农业文化遗产保护行为禁止适用公私合作模式

秩序类农业文化遗产保护行为，是指为维护农业文化遗产管理秩序及保障公共利益而采取的强制性行政管理行为。秩序类行为的特征表现为强制性、管理性、服从性。实践中，秩序类农业文化遗产保护行为主要体现为，对损害农业文化遗产行为采取的行政处罚与行政强制。传统的秩序行政领域属于公权力的专属运行区域，禁止私人力量的介入。特别是国家自我组织以及以物理强制力为后盾的国家任务属于严格的国家保留范围［8］442。秩序行政领域，长期遵循“国家不与民合作”的传统。同时，高权行政行为的行使中私主体处于被动的相对人地位，行政权力行使的不当可能极易损害相对人利益。在理论界，囿于秩序行政中适用公私合作的潜在风险，学者们从保证行政行为合法性与维护相对人利益出发，较为一致地对秩序行政领域的公私合作持否定态度。在实务界，秩序行政行为表现为需要运用行政权力，需要行政相对人的服从。因此，为避免行政权力对公共利益造成损害，需要适用严格的法律保留原则。法律保留，是一种在特定范围内对行政自行作用的排除［10］。相比于法律优先原则，法律保留原则的要求更为严格。法律优先原则只是消极地禁止违反现行法律，而法律保留原则积极地要求行政活动具有法律依据［11］104。制度层面，我国行政处罚、行政强制制度适用较为严格的法律保留，排除了私主体参与公共任务履行的可能性。《行政处罚法》第18、19条规定，行政处罚权只能委托给依法成立的管理公共事务的事业组织，不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。第16条对限制人身自由的行政处罚权的委托做出了禁止性规定。《行政处罚法》在对个人与组织实施行政处罚做出一般性禁止的同时，为处罚权的委托预留了一个缺口——依法成立的管理公共事务的事业组织。然而，公私合作中的私主体不具有成为依法成立的管理公共事务的事业组织的资格条件。因此，行政处罚不存在公私合作的适用空间。而在行政强制领域，《行政强制法》也规定行政强制权不能委托。因此，农业文化遗产保护中的行政处罚、行政强制行为均缺乏公私合作的适用空间。农业文化遗产保护中，政府采取秩序类保护行为应当严格依照法律保留原则，禁止公私合作模式的适用，以避免私主体的行为损害社会公共利益。因此，这一部分保护任务仍应当适用政府单方主导模式，由主管部门专属承担。为适应任务承担的需要，应通过增强行政执法力量的方式优化履职效果。

（二）给付类农业文化遗产保护行为优先适用公私合作模式

给付类农业文化遗产保护行为应当成为公私合作模式的优先适用领域。给付行为，即行政机关行政主体依照有关法律、法规，向社会公众提供物质利益或者赋予其与物质利益有关的权益的具体行政行为。农业文化遗产保护领域，给付行为主要表现为向社会公众提供具有传统农业文化价值的农产品及衍生品。其中，具有传统农业文化价值的农产品，即采用传统生产方式、传统良种生产出的农产品；具有传统农业文化价值的衍生品，主要包括与农业文化遗产相关的旅游产品、文化产品等。给付行为以公共利益为价值追求，具有服务性、公益性、相对平等性的特征。

给付类农业文化遗产保护行为，可以优先适用公私合作模式。在给付行政领域，法律保留原则的管制密度相对较低。有学者指出，私部门在给付行政领域所得参与之空间与弹性最大，法律对行政机关在此行政任务范围内借重私人之力以执行业务之管制密度亦相对宽松，致使公私合作得以在此事务领域内较易获得实现［12］14。给付行政领域，公共任务的履行结果是为社会公众提供公共产品与服务。在权力行使的方式上，高权权限的适用相对较为有限，因此对相对人的损害可能性较低。因此，给付行政领域适用公私合作，能够增加公共产品与服务的供给。由于给付行政领域较少适用高权权限，即使私主体的履行行为存在不当性，对社会公共利益的损害后果也是有限的。且对给付行政领域的公私合作，除法律保留原则外还可以通过辅助性原则与合作性原则对公私合作的适用范围予以进一步限缩。因此，给付行政领域可以适用较低的法律保留管制密度。农业文化遗产保护中的给付类行为适用公私合作模式，可以通过政府与社会资本的优势互补，以提供具有传统农业文化价值的农产品及衍生品的形式，实现了传统农业文化的传承。

四、公私合作式农业文化遗产保护的法律制度安排

公私合作式农业文化遗产保护的法治构建，应当以农业文化遗产保护的现实需要为出发点，在明确法理依据的基础上，合理界定公私合作模式的适用范围。进而，进行针对性的法律制度构建。具体而言，相关法治构建应当围绕公私合作式农业文化遗产保护的组织制度、运行机制、救济制度进行展开，实现对农业文化遗产保护相关法律关系的体系化确认。进而，公私双方合作中，可以根据相关法律制度的规定，通过签订公私合作协议的方式将各自权利义务明确化。

（一）公私合作模式组织制度的构建

稳定的组织制度，是运用公私合作模式进行农业文化遗产保护的坚实基础。为此，应当首先明确公私双方的合作伙伴关系定位，进而根据农业文化遗产保护事务的不同，灵活选择公私合作的组织模式。

1.公私双方的合作伙伴关系定位

公私合作，指向的是一种公权力主体与私主体之间为了较经济性完成公共任务而采取的合作伙伴关系［13］。组织制度层面，应当围绕农业文化遗产保护的任务要求，建立平等的、基于任务导向的合作伙伴关系。合作伙伴关系，一方面区别于传统行政法中行政主体与相对人之间的高权行政关系。另一方面，因农业文化遗产保护中的公共利益考量，公私双方的合作关系也不同于基于传统契约形成的交易关系。农业文化遗产保护从政府单方主导向公私合作的模式转型，要求作为公权力主体的政府一方从“管理者”转向“合作者”。作为私主体一方的企业，应当被明确“合作伙伴”身份。其中，对私主体一方的企业进行合作伙伴地位界定及其行为能力提升，应当成为法律制度构建中的重点任务。

公私合作中，企业一方的合作伙伴地位应当具有法律地位的实质独立性、任务指向的限定性、合作目标的公益性三重特征。法律地位的实质独立性，即公私合作中的私主体以自身形态完成行政任务，应当具有身份上的实质独立性。一方面，私主体应当具有主观上的自主决定意志，在合作过程中应当具有相当程度的经营自主权；另一方面，私主体还应当具有客观上的自主履行权，而非行政机关的“任务执行人”。任务指向的限定性，指的是基于“任务共同体”之功能定位，农业文化遗产保护公私合作中，私主体并未获得广泛的行政职权，只是履行特定公共任务的合作伙伴。因此，私主体的履行行为应当限制在特定农业文化遗产保护任务范围内，不应当行使协议约定内容以外的其他农业行政管理职权，否则可能涉及对法律保留原则的突破。合作目标的公益性，即作为农业文化遗产保护公共任务的实际履行人，私主体在公私合作中的履行行为应当符合社会公共利益。因此，私主体身份不同于一般政府采购中的商事主体，其履行目的和手段应当具有一定的公益性。实践中，如果出现商业利益与公共利益之间的冲突，公私双方应当充分衡量两种利益关系，最大限度地保障公共利益。

2.灵活选择合作组织模式

公私双方组织模式的完善，需要根据农业文化遗产保护任务的需要，灵活选择组织形式。协议型组织模式，是最基础、最直接的组织形式。公私双方通过签订协议的方式，对双方权利义务关系进行明确，作为公私合作的基础。协议型组织模式强调通过市场化的运作，实现农业文化遗产的“活化”，增加生产效益。在协议型组织形式之外，公私双方还可以选择机构型组织模式。即公私双方设立合作机构，围绕合作目的进行组织与协调。实践中，机构型组织模式可以包括委员会、理事会等形式。机构型组织模式的运用，主要适用于以下几类情况：第一，农业文化遗产保护的技术性较强，需要公私主体进行长期沟通合作；第二，农业文化遗产保护涉及地域的利益关系复杂，需要各方主体通过合作机构进行协调；第三，涉及政府部门较多，通过机构型合作机制将政府部门集合在一起，提高合作治理的效果。

（二）公私合作模式运行机制的构建

公私合作式农业文化遗产保护的运行机制，应当从程序正当性的视角出发，围绕公私合作模式运行中的信息公开制度、合作伙伴选商制度、公益监管制度进行构建，既保证农业文化遗产保护效果得到提升，又保证农民利益、农村集体产权不受侵害。

1.信息公开制度的构建

建立信息公开制度，有利于在农业文化遗产保护相关利益主体之间搭建沟通交流平台，保证决策的科学化与民主化。信息公开的法理基础是国民主权原则，其目的在于保证行政过程的可参与性与可监督性［14］217。农业文化遗产保护中，信息公开制度的功能在于保障社会公众的知情权。为避免公私合作的履行方式损害农民利益与农村集体土地使用权，应当在缔约前将适用公私合作的类型、方式、程序等向社会公众公布，并积极听取社会公众的意见，接受监督。信息公开后，利害关系人及社会公众可以提出异议。行政机关与社会资本在合作中，应当充分考虑保护地区域的农民利益及社会公共利益。

为确保信息公开制度的功能落到实处，应当将农业文化遗产保护公私合作中需要信息公开的基本内容予以明确。首先，是公私合作项目的必要性与可行性论证。对必要性与可行性情况的信息公开，不能仅公布论证结果，而应当重点公开论证的证明过程。通过对程序性制度的保障，实现论证结果的合法性与正当性。

其次，是公私合作项目的主要任务目标。通过明确任务的目标指向，有助于增强社会公众对项目的了解与认识，吸引潜在的合作对象关注项目。再次，公私合作项目的主要技术指标。技术指标，主要包括项目的运行方式、投资规模、收益来源、项目期限等内容。私主体通过对技术指标的了解，一方面可以更准确地结合自身情况决定是否参与项目；另一方面，还可以有计划地提前进行融资、人员招募等准备工作。最后，是公私合作项目的潜在不利影响。社会公众对潜在不利影响，可以对项目提出建议或意见，促使项目的完善。作为合作方的私主体可以进行风险预判，以便在合作协议条款的协商中进行合理的风险分担。

2.合作伙伴选商制度

合作伙伴选商制度是公私合作中的基础性制度。为了真正选择出适格的私主体，选商制度应当实现私主体间的平等、公正竞争。现阶段，《政府采购法》《招标投标法》《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等几部规范性文件可以为地方政府选择合作伙伴提供规范性依据。公私双方的具体合作方式可以采用常用的PPP方式完成，也可以由公私双方协商选择其他方式。在私人合作方选定阶段，公权力主体可以制定优惠政策吸引潜在合作方，但是不得超过必要限度。例如，地方政府为吸引投资者而制定的优惠政策不得违反上位法的规定，也不得明显超出必要限度；不得向投资者承诺固定收益。

3.公益监管制度

公私合作模式的适用在带来制度红利的同时，也可能对公共利益带来潜在的损害隐忧。社会资本一方由于具有资金、技术、管理经验等优势，可能具有信息上的垄断地位。因而在农业文化遗产的产业化开发中，这种垄断地位使得农民、村集体等难以充分了解社会资本一方的运营情况，导致商业利益与公共利益之间的关系失衡。国内外对公私合作模式的运用中，将这种潜在风险称为“利益俘获”。为此，需要构建完善的公益监管制度，在发挥公私合作模式红利的同时，对潜在风险进行事前防范。

在乡村振兴与共同富裕的大背景下，农业文化遗产保护中有必要建立公益监管制度，以此保证农业文化遗产保护公私合作的合目的性。公益保障制度的适用，应当有助于实现两重目标。第一，实现对农业文化遗产价值功能的保护。根据《重要农业文化遗产管理办法》第14条第1款的规定，重要农业文化遗产所在地应当采取措施，确保遗产不被破坏，基本功能、范围和界线不被改变。因而，采用公私合作模式，也应当注重农业文化传承、农业生态保护和农业可持续发展。第二，通过对利益机制的调节，实现更广泛的受益性。《社会资本投资农业农村指引（2021年）》提出，建立“农民+合作社+企业”的联结机制。实践中，有的地方已经对合作共赢的实践形式进行了探索，并取得了良好效果。例如，山东夏津在古桑树群的保护中，建立了“企业+合作社”的运营机制？，依托会盟旅游开发公司，鼓励群众以桑树入股并享受门票分红，实现企业利益与农民利益有机结合。通过公私合作，达成遗产保护、产业发展、农户增收、家园美化、乡村振兴的多重价值目标，也有利于农业文化遗产保护从“财政输血”到“市场造血”的转变。

（三）公私合作模式救济制度的构建

1.穷尽救济手段的专业化纠纷化解机制

运用公私合作模式开展农业文化遗产保护，应当对合作过程中的潜在矛盾纠纷进行有效应对。而公私合作中纠纷争议的解决，需要兼顾公共利益与私人经济利益，在契约合法性与秩序安定性之间寻求平衡［15］。基于经济效率最优化与社会收益最大化的考虑，公私合作模式纠纷化解机制的构建应当坚持手段穷尽性与专业性。手段穷尽性，即公私双方应当尝试多元化的纠纷化解机制，以最大之努力确保公私合作协议的继续履行。实践中，如果公私合作协议不能正常履行，可能导致农业文化遗产保护任务的中断，造成保护效果的弱化及收益的减损。随着合作行政的发展，公私主体之间建立和解、协商、沟通机制成为必然［16］。因此，救济制度的设计应当以协商与和解为目标，力促合作协议的继续履行。只有穷尽救济渠道仍不能解决纠纷，再寻求通过司法程序进行裁判。

公私合作作为一种具有公益性的任务履行方式，应当尽量避免因公私双方的利益纠纷影响环境公共产品与服务的正常给付。第二，保障纠纷化解的专业性。公私合作通常适用于具有长期性的复杂公共任务之履行，合作制度的设计也趋向于规范化、结构化。因此，应当运用专业化的手段，实现对矛盾的有效化解。

域外国家的公私合作实践中，专门性纠纷化解机制的适用较为常见。美国的公私合作实践中，以纠纷的最小化解决为目标，建立了“双方协商—政府契约官决定—复议或诉讼”的递进式纠纷化解机制。在公私双方协商未果的情况下，当事人需要首先向政府契约官提出申请，经契约官批准后，当事人可以在向合同上诉委员会申诉或向联邦索赔法院提起诉讼之间做出选择，最后还可以向美国联邦巡回法院上诉［17］。公私合作中纠纷的化解不仅关系到公私双方的利益，还关系到社会公共利益。因此，面对合作中的纠纷与矛盾，公私双方应当首先通过双边协商解决。在双边协商不成之时，也应当通过前置性的纠纷化解机制寻求继续履行的可能。只有穷尽一切救济途径，才能够转入诉讼程序。在我国，近年来开始推进中国特色一站式多元纠纷解决机制建设，把非诉讼纠纷解决机制顶在前面，通过和解、调解等方式公正高效化解人民内部矛盾［18］。借鉴域外制度，结合我国推进一站式多元纠纷化解机制的政策走向，应当优先灵活运用和解、调解等非诉讼手段进行纠纷的化解。经过协商程序后，可能出现的结果有三种。第一，双方达成合意继续履行公私合作协议的，可以回归正常的履行状态。公私双方既可以在先前的协议框架内继续履行，也可以经协商后变更履行。第二，双方协商后决定终止公私合作协议，并就项目资金、基础设施的分割达成一致。这两类行为都属于和解行为。第三，双方未能就终止合作契约达成一致的，将诉诸诉讼程序解决纠纷。

2.以公共利益为宗旨的履行协助制度

履行协助制度，即行政主体对企业的履行行为予以协助的制度安排。农业文化遗产保护的公私合作中，企业一方可能因主客观原因出现履行不能的风险。如果企业有继续合作的意愿，且合作行为仍具有可盈利性，政府一方可以实施履行协助行为。政府实施履行协助行为的正当性基础在于担保责任原则及公私双方的合作伙伴关系。面对企业可能出现的履行不能或瑕疵履行，政府的履行协助行为体现了对担保责任的承担。履行协助行为，有利于增强私主体的履行能力，促进公共利益的实现。基于合作伙伴关系，对于私主体一方的履行困难，公方主体应当予以协助，以实现履行的公平性。

公私合作中的履行协助行为，可以分为经济性协助、商业性协助、政策性协助三类。经济性协助主要包括运营补贴、参股注资等类型。商业性协助，主要表现为政府协助承担履行义务的私主体进行市场的开拓，以此来增加私主体的收入来源，并在一定限度内折抵政府的应付费金额。例如，山东夏津、江西万年地方政府围绕农业文化遗产的价值开发，开展了形式多样的品牌推广活动，提升了企业的盈利空间。政策性协助，主要体现为行政指导。行政机关基于管理经验，可以向社会资本方提供关于农业文化遗产保护的政策建议，以实现保护效果的优化。

3.基于承接责任的政府接管制度

政府接管，即农业文化遗产保护中出现公私合作协议履行不能，或继续履行严重缺乏经济效率之情形，穷尽一般性变更履行方式后仍不能继续履行公私合作合同的，政府为保障社会公共利益将公私合作项目予以接管。政府在必要之时采取接管措施，有利于防止公共利益因主客观事由造成损害，是政府有效“干预”市场、维护公共利益的必要手段［19］。首先，政府接管的前提是公私合作协议履行不能，或继续履行严重缺乏效率性。履行不能，即合作契约已经不具有履行的可能性。履行严重缺乏经济效率，即采用公私合作模式进行农业文化遗产保护已经不具备经济性。在上述两种情况下，继续执行公私合作协议已经无助于实现农业文化遗产保护的整体目标。因此，有必要通过政府接管的方式打破僵局，完成保护任务。其次，政府接管目的是保障社会公共利益。公共利益，是农业文化遗产保护的重要出发点，也是变更公私合作协议的主要动因。政府对公私合作项目的接管应当受到严格约束，避免因政策变动或部门利益引发接管行为。再次，政府接管制度适用前应当穷尽变更履行的可能性。政府接管意味着公私合作协议的非正常终结，轻易变更并不利于维护各方利益。因此，应当首先穷尽其他一般性变更履行制度，通过调整双方权利义务关系能够继续履行的就不必启动政府接管。只有其他措施缺乏适用可行性的，再引入政府接管行为作为最终履行方式。

五、结语

乡村振兴战略背景下，公私合作模式是充分发挥社会资本市场化、专业化优势，实现农业文化遗产高质量保护的重要制度载体。因而，应当运用法治化的手段提升公私合作式农业文化遗产保护的制度规范性，引导社会资本与政府、农民建立紧密利益联结机制。保护农业文化遗产，应当在促进农业文化传承、推动当代农业生态保护的同时，为农村培育经济发展新动能，为当地农业农村发展提供区域性、系统性解决方案，带动农村人居环境显著改善、农民收入持续提升，实现社会资本与农户互惠共赢。

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