党建赋能与系统联动：转型中的资源型城市何以筑牢基层基础

摘要：筑牢基层基础关乎中国式现代化的成色。既有研究主要关注超大城市社会治理，而对转型中的资源型城市治理研究偏少。研究表明，探索党领共治多元赋能以及系统集成协同联动的治理机制，有助于积极应对共同体衰落、公共性不足的治理困境，进而筑牢基层基础。通过技术赋能联结政府与社会，资源赋能带动社会组织体系，主体赋能激活居民自治活力，程序赋能提升基层标准化治理能力，将基层党组织的制度优势有效地转化为治理效能，也促进行政推动与内源发展相融合。筑牢转型中的资源型城市基层基础要强化系统性和联动性理念，注重提高治理主体责任共识、完善协同治理机制、优化治理环境，推动其基层基础的整体性建构，进而创造高品质生活。

关键词：党建赋能；系统联动；资源禀赋；基层治理

基金项目：国家社会科学基金重点项目“乡村振兴背景下农村发展型治理的结构优化与效能提升研究”（22AZZ006）

中图分类号：D616 文献标识码：Ａ 文章编号：2096-5982（2024）07-0031-09

基层治理是国家治理的基石。“坚持大抓基层的鲜明导向”（1）是党和国家意志的重要体现。健全共建共治共享的社会治理格局、筑牢基层基础是中国式现代化进程中的重要命题。基层治理实践通常面临价值观念异质性、公共利益与责任缺失、权责与资源配置不合理、主体参与性不足、协同机制不健全的挑战。（2）加强和创新基层治理，特别是筑牢基层基础，是新时代资源型城市在转型中高质量发展的重要支撑。转型中的资源型城市筑牢基层基础的内在逻辑是什么？为回答好上述问题，本文基于陕西省铜川市王益区红旗社区的实践案例，尝试揭示其筑牢基层基础的机制。

一、既有研究进展及其限度

其一，筑牢基层基础的“角色解释论”。党组织是基层善治的主心骨。发挥党建引领作用并辅之以组织嵌入、阵地拓展、平台协商与资源整合等多重机制，在领导基层形态更新改造的同时确保基层治理发展方向正确。（3）有研究认为，政府依托强大的资源动员、组织动员能力，采取行政化的运作，在公共事务治理中发挥基础性作用。（4）政府扮演社会治理规制者、公共服务供给者和居民自治指导者的角色。它通过坚持行政权与自治权的共生、划定行政权和自治权的边界、动态调整基层行政与社区自治的权能配置，优化政府行为和运作逻辑，进而成长为“国家-市场-社会”三足鼎立格局中积极有为、协同治理的一方。（5）与此同时，社区基金会积极为多元主体参与基层治理拓宽公共服务资源渠道，从而减少对政府资源的单向依赖，为筑牢基层基础提供多元渠道资源。（6）

其二，筑牢基层基础的“治理功能论”。它们强调将基层治理制度优势转化为治理效能时所发挥的功能。治理实践中，基层党组织要聚焦和回应基层群众需求，把以人民为中心的发展理念转化为筑牢基层基础的效能动能；把基层党组织的组织优势转换为高效动员的治理效能；把基层党组织的政治优势与群众路线优势转换为基层治理共同体的治理效能。（7）技术应用与治理全方位深度融合成为新时代社会治理的突出特点。以制度凝聚治理共同体，基于技术催生治理新方式，用机制稳固制度执行力，继而推动技术赋能下共建共治共享的社会治理制度优势向社会治理效能转化。（8）基于顶层设计推动和基层干部与群众的参与，基层协商民主在基层治理中日益彰显出凝聚社会共识、扩大政治参与以及提升公共决策科学化的制度优势。通过培育制度认同、强化制度执行、推进制度创新创造和累积制度优势增量，使基层协商民主制度持续释放治理效能。（9）

其三，筑牢基层基础的“党建嵌入论”。这些研究关注如何更好地嵌合基层党建与社会治理以拓展基层基础。健全党政统合机制，把党建引领与基层治理有效联结。“通过重构基层党政权力系统，使基层党组织的政治功能和社会治理功能得到进一步强化，实现权力集中和权责合一，从而提高党政权力运作的效率。”（10）囿于传统管控思维的影响，党建引领的运作逻辑和行动方略在很大程度上导致基层治理出现“脱嵌”与“悬浮化”问题。（11）有研究认为，可通过搭建开放式党建结构，将党建嵌入城市社会开放式治理结构并形成内生性关联，以整合和回应社会多元需求，动员社会各群体参与到落实执政党任务中。（12）基于空间互动、平台贯通和激励驱动三个层面重塑治理结构，促进“条块协调、层级联动、社会协同”。（13）此外，基于现代信息技术搭建简约高效的治理平台，从数字赋能、技术赋权、组织动员和互动治理的维度，推动资源整合与协同共治，进而筑牢基层基础。（14）

既有研究成果具有重要价值，但是还存在一定的限度。一是既有研究主要从宏观层面或操作层面展开，而从中观机制层面剖析转型中的资源型城市基层治理逻辑的研究偏少。二是既有研究注重探讨基层党组织对社会的生产与形塑，但是将纵向维度的党建势能与横向维度的协同治理相结合而展开的研究有待加强。资源型城市转型中承受的结构转型较为迅猛，城市社区内部所蕴含的治理风险较为复杂，对于探究何以筑牢基层基础具有特殊价值。基于上述分析和判断，本文尝试提出新的分析框架，着重探讨转型中的资源型城市如何推动治理有效，进而筑牢基层基础。

二、分析框架与研究案例选择

（一）党建赋能、系统联动与筑牢基层基础

筑牢基层基础是一种动态的运作过程。通过构建“党建赋能与系统联动”的分析框架（图1），本文试图阐释筑牢基层基础的动力要素及其内部发生机制链。

1.党建赋能：以积极赋能建构基层基础

赋能理论是心理学、组织管理学、社会工作等学科的重要理论。20世纪80年代以来，它被广泛应用于改善弱势群体权益实践。赋能即权力的下放，是组织内部上级向下级分享权威和资源的管理行为。心理学上，赋能并非简单地授予特定人群权力或资源，还包含“使有能力”的意义，是一个增强自我效能的过程。（15）赋能是对赋权的拓展，前者更注重行动能力，后者更强调行动资格。（16）也有学者提出“赋能型治理”，从治理资源整合与治理主体协同的维度探讨了基层治理共同体的构建路径。（17）

中国共产党的领导是中国式现代化的显著优势。政治赋能是党建引领的核心内容和重要法宝，它基于交互强化机制和政治保障机制提出政策议程，并通过制度化与机构化推动创新持续运行。（18）政治赋能与党建赋能既有明显的区别，又有所联系（参见表1）。党建赋能是一个多维赋能的行为与过程（19），它主要涉及：一是具有强大政治优势和组织优势的执政党组织。党建赋能夯实城市治理根基本质上是将党的政治、组织制度优势有效地转化为党建引领治理效能。党组织以治理领导者的角色创建各类赋能机制，从而引领和推动基层治理转型，积极应对社会结构变迁所引发的一系列治理难题。二是治理重心和治理资源下沉。国家治理的资源、权责向基层政权和基层社会下沉。党建赋能将党建工作贯穿到基层治理，构建党建引领贯穿基层治理全过程的工作机制，从而更好地发挥党的领导核心、统筹协调和社会动员作用，进而促进公共事务的高效治理。三是增强公共性建设。城市发展带来的人口流动加剧社会成员的陌生化，弱化民众的认同感，也消解其信任基础，难以形成内生发展动力。党建赋能凭借其强大的资源获取力完成资源整合，助力基层发展，同时契合公共利益以公共规则撬动民众广泛参与的积极性，也强化了治理组织的凝聚力和影响力，增进基层公共性和民众公共精神。本文认为，党建赋能是党建引领共治多元赋能的行为与过程。运用技术赋能、资源赋能、主体赋能和程序赋能方式参与基层治理，分别起到双向链接政府与社会、带动社会组织体系、激活民众积极性与主动性、推进治理规范化的作用，进而提升党建引领的治理效能。（20）

2.系统联动：以协同联动强化基层基础

城市基层治理并非线性单向度的运行，而是多领域和多向度的有机耦合。它们相辅相成、内在关联并相互促进，协同构成系统。它具有协调性、整体性、能动性与动态性的重要特征。筑牢基层基础进程中，结构与功能、形式与内容等涵盖治理的所有要素要密切配合、协同联动。联动是若干事物的关联活动形态，当其中一方发生运动和调整，其他方也会相应发生变化。（21）它突出表现为横向性、跨界性和网络性。

系统强调整体，联动突出部分。“系统联动”以筑牢基层基础为目标导向。基于不同的联动规则，创造性地融合各方，构造功能更强的联动体，进而针对内外环境变化而协同采取行动，促进多主体发展。其核心是发挥“集成场”作用，形成聚变效应。“系统联动”主要表现为：一是始于主体自觉，基于共识而协同联动。基于理解、信任及内部合法性而承诺的联动共识是行动过程的催化剂。二是行于机制优化，全局性谋划基层治理现代化。立足治理影响因素的广泛性、社会性和整体性，基层治理从主体、政策及实施全过程系统谋划。它注重各要素、各环节和各领域的系统联动，促进基层善治。三是融于动态环境，优化调适治理模式。伴随社会关系、社会结构的发展变化，基层治理要持续深化改革创新，以促进基层治理各领域、各要素与外部环境的协同。四是基于结果导向，整体性提升基层治理水平。基于筑牢基层基础的导向，基层治理遵循系统的整体优化规律。纵横结合推进基层治理提质升级，从而充分发挥治理影响因素的积极作用，进而达成筑牢基层基础的预期目标。（具体过程参见图1）。

（二）案例选择与研究方法运用

本文以陕西省铜川市王益区红旗社区治理实践作为主要研究对象。铜川市于1958年因煤设市。1978年，第二产业占铜川市经济总量的比重达70%。20世纪90年代，可开采煤炭存量锐减、采空沉陷、生态恶化、工人下岗等一系列问题日渐显现。目前铜川市正处于转型发展阶段。红旗社区位于王益区的中心区域，行政区划面积0.4平方公里。常住居民4910户、13145人，是该市人口最密集、构成最复杂、治理难度最大的社区。案例选择主要遵循原则：一是具备典型性。在创新治理方式、优化治理结构、重塑治理过程方面，红旗社区做出了积极探索。它被评为“全国社会管理综合治理先进集体”“全国民主法治示范村（社区）”“全国模范人民调解委员会”“全国和谐社区建设示范社区”，积极探索筑牢城市治理基础的新路径，也为基层治理研究提供样本。二是内在机理具有可推广性。在治理任务日益繁杂、群众利益诉求日益多样以及资源流失倒逼治理创新的情势下，基于党建引领的多元赋能激活提升治理能力，以多要素多主体和跨层级跨空间协同增强治理效能的红旗社区具有一定的可复制性。三是符合理论建构的诉求。红旗社区开展较长周期的基层治理实践探索。当地党组织结合治理情境发展多种赋能方式，促进多要素多主体以及跨层级跨空间的协同，进而促进党建引领的制度优势转化为治理效能，推动治理有效。这有助于深入考察资源型城市在转型发展中筑牢基层基础的逻辑，进而提升研究框架的丰富度和完善性。2023年6月以来，作者深入当地调研和参与式观察20余天，收集了第一手数据。官方公开的数据资料、会议文件以及主流媒体报道等也为案例分析提供了补充资料。

三、积极治理：筑牢基层基础的地方实践表达

（一）动力来源：科层遵从、横向竞争与属地责任

1.压力型体制下自上而下的科层遵从

科层遵从是治理体制变迁与基层政权建设的必然要求。“夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局”。（22）地方治理实践中，上级政府的治理意图和行政目标主要通过目标管理责任制逐级分解下放给下级组织执行。这导致组织目标和组织结构渐趋同构；采用一致的评价尺度衡量各级行政组织的治理有效性，进而催生行政领域的总体性压力型制度环境。在科层行政压力下，红旗社区“两委”不得不聚焦问题、寻求突破，以改善和提升社区治理效能，进而筑牢治理基础。

2.横向竞争中的基层组织争先创优

纵向层级政府间的分权与晋升锦标赛体制导致地方政府表现出日益增长的竞争行为，呈现“同级竞争—上级裁决—晋升机会”的行为链条。（23）作为特殊的市场主体，地方政府之间竞争领域广阔。其中，社会治理创新水平和公共服务能力直接关乎地方政府职能履行。若要得到上级政府的政策倾斜与财政支持，地方官员要实现政治晋升，就要提高显性的地方治理绩效，以便在横向政府间获得竞争优势。基于此，王益区积极主动地创新基层治理，呈现智能化、精细化、协同性特征。作为重要回应，红旗社区积极探索以“网格化治理、智慧化服务、联动式共建”为主要内容的治理模式以提升竞争优势，期望获得上级肯定，获取组织能力提升所需的资源。

3.推动服务型政府建设以及责任履行

作为属地管理责任主体的地方政府，除落实上级政府的行政任务之外，还要敏捷回应辖区内的治理需求和发展需要。治理转型中的社会利益格局调整迅速，考验地方政府的治理能力、水平以及公共责任感。在不打破体系程序规则的前提下，基层组织发挥能动性，因地制宜地构建良性履责的治理路径。在服务型政府建设背景下，红旗社区基于既有治理结构和发展要求充分发挥主观能动性，创新治理机制和路径，积极主动地在公共服务、社会治理和经济发展等公共问题上担负责任，从而更好地维护和增进公共利益。

（二）主要做法：网格化、智慧化与联动式治理的结合

1.以网格化治理凝聚治理合力

网格化治理是现代化进程中基层治理实践和创新的重要形式。为推进工作重心下移，着力增强服务群众的能力，红旗社区于2004年探索建立网格化治理并持续优化。其一，科学划定全域网格。基于“全域覆盖、任务相当、方便管理、界限清晰、动态调整”的原则，结合管辖面积、人口和业态等要素，把辖区划分为20个网格；设置17个网格党支部和86个楼栋党小组，由在职党员、离退休党员、无职党员和社区干部担任网格党支部和党小组长、负责人，构建起“社区党委—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”的四级网格组织体系。其二，注重构建全科网格。基于“多网合一、一网多格、一格一员、一员多能”的要求，红旗社区配备了一支20余名专职网格员的队伍。明确网格员信息采集、政策法规宣传、社情民意搜集、民情事务帮办代办、矛盾纠纷排查等职责；及时上报各类社会问题和隐患，从而将人、地、事、物、组织等事项“一网兜清”。其三，积极打造全时网格。通过网格员日常巡查、“雪亮工程”视频监控智能化应用、12345热线和随手拍等各类问题反映渠道，做到全天候派单处置，并联动相关承办单位，形成“分拨转办、核实处置、办结反馈、回访评价、监督考核”的闭环流程。基于网格化治理，红旗社区基本实现政策集成、资源集聚、力量整合和互联互动，增强了共建、共治、共享的合力。

2.以智慧平台建设增添治理动力

治理机制创新与人民至上的价值取向相结合，可以提升服务型政府建设的满意度。2016年11月，红旗社区试点建设智慧社区。红旗社区以“建后台、拆前台、搭平台”为主要思路，打造“一库三平台多系统”，即居民综合信息库（一库）；网格化服务管理信息系统平台、智慧社区信息管理平台和智慧党建管理平台（三平台）；民政、卫计、老龄系统等（多系统）。与其他社区相比，红旗社区管理服务率先迈向信息化。一是全面推进“互联网+社区党建”。红旗社区开发集宣传教育、管理服务、互动交流为一体，电脑、手机2个终端承载的“智慧党建”平台，推动社区党建工作和党员管理服务信息化，致力于做好网上群众工作。二是深化“互联网+政务（公共）服务”。构建“红旗社区一站到底”网络服务平台，融合线上政务服务和线下社区（村）服务站点。推动居民养老、就业、社保等10大类100多项公共服务和社会治理事项“指尖办”“网上办”“就近办”，从而提升便民服务效能。三是探索“互联网+群众自治”方式。积极引导居民通过智慧化平台、信息化手段参与社区治理和群众自治，畅通拓展民众参与治理渠道。智慧化平台的运行为基层治理提供标准化、开放性的环境。通过动态整合数据与治理资源，促进数据资源创造价值。

3.以联动式共建培育治理活力

基于党领共治的格局，红旗社区积极构建新型共同体成员身份和认同机制，创新联动式共建。一是注重理念先行。基于研判居民需求和公共问题，红旗社区形成以“居民为本”“社区为本”的善治理念共识。二是强化组织联建。发挥城市基层党建引领基层治理领导小组作用，常态化召开专题会议，充分发挥统揽全局、系统谋划的作用。注重“纵向联动、横向融合、面上覆盖”，从而推动健全区、镇（街道）、社区三级联动的组织体系、责任体系和制度体系，上下联动发力，进而深化区域协同共治。三是重视治理联动。以问题和需求为导向，探索和实施以社区党组织为核心，网格党支部、“红色物业”及业主委员会协同配合的治理模式。推行“双向进入、交叉任职”机制，加强物业服务人员、业主委员会和社区党组织的有效整合。四是突出服务共享。实施清单管理双向互助，完善社区党组织与辖区单位“共驻共建、双向认领”机制。通过“民众点单、组织接单、事后销单”，形成“你呼我应、多方联动、资源共享”的全链条治理格局。

（三）基本成效：彰显出基层社会的秩序与活力

“网格化治理、智慧化服务、联动式共建”的“红旗探索”在一定程度上满足资源型城市转型中的基层治理之需，也回应了时代之问和人民之问。它充分发挥基层党组织的制度优势，凝聚基层“千根线”，增强基层治理的人民性、系统性和实效性。经过多年运行，红旗社区形成了区域统筹、条块协同、上下联动、网络共享的善治格局。民众的烦心事、操心事和揪心事得到快速响应和有效解决，民众的安全感、幸福感和获得感持续提升。这也彰显了地方政府积极应对复杂环境的治理技巧和创新精神。“党建赋能与系统联动”的红旗经验被越来越多的组织认可，也在纵向和横向两个维度得以扩散，是以人民为中心的资源型城市转型改革的有益探索。

四、融合共生：资源型城市转型中筑牢基层基础的逻辑分析

社区作为缔造美好生活的重要载体，是国家治理的基本单元，也是中国共产党执政的基础空间。红旗社区的实践通过创新基层治理模式，推动资源力量下沉、人员队伍整合、增强价值共识，有效化解了资源短缺、联动不足、回应不足等矛盾，逐步构建起“党建赋能与系统联动”双轮驱动的基层治理模式。

（一）以党领共治驱动党建赋能建构基层基础

筑牢基层基础要将党建引领的制度优势更好地转化为治理效能和发展效能。党组织审慎选择与基层社会发展需求相匹配的行动策略，以技术赋能、资源赋能、主体赋能和程序赋能的叠加效应，发挥出激发、驱动、增强和支撑的作用，从而筑牢基层基础。

1.基于技术赋能助力改善治理效率

技术赋能是党建引领的动力因素。数字技术对基层治理的赋权增能，既激发社会群体与基层治理活力，也通过技术平台推动国家与社会联结，进而构筑国家与社会共同在场的共同治理格局。（24）从组织机制看，组建县级主要领导挂帅的基层治理议事协调机构作为牵头责任单位，吸纳治安管理、应急管理、民政救助、交通航运等部门作为直接责任单位，其他相关部门为组成单位的快速响应与常态化治理机制。从工作机制看，集成政法综治、公安消防、网格化管理、城管执法、政务服务、网络舆情等数字平台。通过数据共联、资源共享形塑基层综合治理网络。同时，建设以移动媒体、数字政府治理系统、政务热线、算法平台为代表的数字网络技术平台，促进基层社会治理数字化。在信息源层，赋能基层数据信息系统，推动信息互联、数据共享、智慧集成，特别是推动基层常态化和应急状态下的数据高效切换，便于提取分析、协同配置资源，提升基层治理效能。

2.基于资源赋能提升社会治理能力

资源赋能是党建引领的重要保障。党组织凭借资源赋能方式增强公共治理能力。通过发挥政治统合作用推动治理资源的集中配置、调度和使用。采用搭建协商平台、议事会议、组织联盟等形式聚合各类组织，盘活存量资源，从而增强基层行动者的治理能力，并激发社会组织参与基层治理的积极性与主动性，进而破解基层治理资源分散化难题。以资源赋能方式推动社会组织更好地参与基层治理，党组织通过为辖区内的社会组织搭建共商共议平台，引导社会组织更好地参与治理，提升资源匹配、交换与整合的可行性，从而推动筑牢城市发展治理的底部支撑。此外，将社会治理重心下移所携带的相关治理资源精准靶向社区，促进授权赋能社区。例如，搭建党群议事会、社区评议会等自治性平台，并引导规范社区居民参与社区治理，做到从社区外部提供制度、资金、人员等要素支撑，也从内部驱动社区自组织动力以共同筑牢基层基础。

3.基于主体赋能激发共治参与动力

主体赋能是党建引领的重要抓手。治理效能感是驱动治理主体持续合作参与的重要保障。筑牢城市基层基础要赋能治理主体以增强其治理效能感。（25）党组织通过赋予民众党员先锋、楼栋长、居民议事会成员等治理角色，拓宽参与路径，有效增强治理主体的参与效能感，从而激发可持续的治理行为，更好地维系基层治理共同体运行。一是强化党员“模范带头”的角色身份。治理实践中，党员的言行举止对居民群众的价值观起到较大影响。通过鼓励具有居民身份的党员参与基层治理实践，将其先进性贯穿于服务基层的全过程，更好地组织动员群众，从而扩大示范典型的正向激励效应。二是赋予民众“治理情境”的主角身份，实现从认识到参与再到主体的蝶变。引导、激励和动员民众担任志愿者、联络员、楼栋长等角色，给予其相应的支持和信任，增强情感治理成色及自主意识。公共组织主动及时回应群众治理需求，以此激发民众参与治理的主动性和主人翁意识。

4.基于程序赋能推进治理的标准化

作为党建引领的运行保障，程序赋能基于基层治理的制度化、规范化标准重构筑牢基层基础的行动路径。通过将基层治理主体及其治理行为逐步纳入具有适应性和相对稳定的规范程序轨道，提升基层治理的制度化、规范化水平。（26）其一，设定标准化、规范化的工作规程。程序赋能在于追求一定范围内的最佳秩序，本质是制度的生产和运作过程。在党政主导下，由多元主体共商形成标准化产物，进而建立起政府与民众、政策规制与社区自治之间的均衡，使标准成为基层高效能治理的共同语言。其二，完善标准体系动态调适机制。通过实践验证而更新优化基层治理的决策制定、程序规范、责任归属等环节，将行之有效的工作规范通过标准予以固化，打造更高层次、更有成效的标准体系。

（二）以共识升华推动系统联动稳固基层基础

筑牢转型中的资源型城市基层基础离不开系统化和联动性思维。从主体责任共识提升、治理机制完善、治理环境优化等方面推动化解条块张力、资源不均、联动偏少等问题，构建多元主体优势共生的一体化联动格局，促进基层治理的高效能、精准化以及规范化。

1.始于主体自觉以凝聚治理共识

任何系统都有特定目的。新时代基层治理同样具有复杂系统框定自身发展趋势和方向的鲜明目的性和前瞻性。抓基层、打基础是国家治理现代化的固本之策，夯实基层基础意味着拥有更强大的国家善治能力。当前，民众参与治理存在参与主体结构失衡、参与自利性损害公共性、政治参与不足等困境。一是借助数字技术精准探测民众内部不同群体利益偏好，通过针对性引导而进行动员和激活，进而将情感和观念上的认同转变为行动上的自主驱动，组织民众共同参与基层治理。二是以整合力量和优化流程为重点，注重责任落实。通过“上报-收集-办理-反馈”的闭环式处理机制及时有效回应民众诉求，从而解决关系群众切身利益的问题，提升民众的制度信任和政治效能感。

2.行于机制优化以提升治理实效

具有耗散结构特性的系统所固有的负能量将消解运行效果。推动治理有效，要从全局视野，对治理的各方面、各层次、各要素统筹规划，在与外界交换物质和能量的过程中，集中有效的资源抵消系统自身的负能量。（27）从横向维度看，健全横向协同机制。建构包容性强的理性权力结构，促进政府、社会、市场、公众等主体之间正式或非正式权力的互动、制约、趋衡。从纵向维度看，构建纵向联结机制。基于纵向角度分工界定职责，在社会服务供应链中，政府担任的角色是服务的规划者、政策设计者和资金提供者。而社会组织、社区或社会其他力量则是“服务供应链”上的服务生产者或提供者角色。（28）推动各层级政府依照治理功能、治理资源，运用差异化治理工具完成治理目标，构筑不同层级上下耦合、协同互促的纵向联结机制。从空间维度看，推进空间融合发展的有效机制。基于信息联动，缩小区域内的认知差距，增进基层善治共识；通过政策联动，推动公共服务资源向基层延伸，充分利用政策、资金、制度方面的支持，促进基础设施、公共服务、要素配置的一体化和均衡发展；借助技术联动，超越空间地域限制，为民众沟通交流创造平台，从而将更多社会主体纳入联动范畴，推动基层社会治理共同体的运行更加有效、机制更为健全。

3.融于动态环境以驱动治理创新

系统的良好发展需要开放环境的加持。通过统筹系统的各要素与外部环境的能量与信息交流，可推动系统要素的联动耦合及其平衡。其一，针对基层社区事务性负担较重问题，深化区属各部门与基层社区的权责划分。探索建立基层社区公共事项准入制度，实行清单制管理，全面建立职责清单、权力清单、队伍清单和服务清单，切实为基层社区赋权增能。其二，重视基层治理的地方性治理知识。中国基层治理离不开中央推动和顶层设计。越到基层，越要因地因时制宜，充分发挥地方政府积极性和主动性，探索因地制宜和与时俱进的基层治理模式与机制。在此基础上，积极提炼、总结、推广这些被实践证明是行之有效的做法。其三，推动正向激励与负向激励互补，优化基层治理环境，进而驱动治理创新。通过财政资源回馈、政治晋升等方式增强正向激励，以及上级政府适当借助问责和绩效考核等加强负向激励的矫正作用。推动社区与职能部门围绕信息、资源、要素和人才等方面开展密切交流与合作，从而更好地驱动治理创新。

4.验于结果导向以筑牢基层基础

任何系统都有特定的价值关切和追求，致力于以一种更加包容、灵活、广泛的理论架构达到价值追求。基层治理通过治理技术变革、治理机制创新和治理流程再造，及时有效地解决公共问题和治理公共事务，从而达成预期目标。其一，以共同缔造为有效途径强化基层治理韧性。把情感化为治理黏合剂，推动应急状态下民众力量的系统整合。以需求导向的精细化治理激活常态化情境下的社会关系网络，助推基层治理共同体的形成，进而增强治理韧性。其二，以持续的制度创新完善社会保障。让基层治理共同体中“每个社会成员的基本尊严以及基本生活底线都能够得到保证，并随着社会的不断发展而得以不断提高，每个社会成员都能够持续获得社会发展所带来的益处，社会成员共享社会发展成果”（29）。其三，以持续的政策创新践行人民至上理念，既尊重人的物质需求又重视人的精神需求，建设人人享有的“利益共享伦理秩序”。（30）通过协调利益共享与利益分配，从而妥善解决基层治理共同体成员的美好生活愿望与共同体发展现实之间的张力。

（三）全过程共生型治理：筑牢基层基础的有效方式

党建引领基层治理是顺应新形势下筑牢基层基础的内在需要。加强和创新基层治理，积极筑牢基层基础成为我们党治国理政的重要议题。党建赋能强调将党的领导贯穿于基层治理的全过程和各环节，充分发挥党组织“总揽全局、协调各方”的优势。党组织通过技术赋能双向链接政府与社会、资源赋能带动社会组织体系、主体赋能激活居民自治活力、程序赋能提升基层标准化治理能力，进而将资源碎片化、个体离散化、服务悬浮化的基层社会变成具有政治行动力的利益共同体、治理共同体和命运共同体。在主体、资源、规则交织的基层社会，如何推动不同要素间的协同支撑、互动耦合问题也有待破解。强化系统性和联动性思维，始于主体自觉，使之明确责任并筑牢信任与尊重的基石。行于机制优化，促进条块协同和资源集约，以完善的制度体系全力推动基层治理长效化。融于动态环境，快速精准应对外部环境变化，从而增强基层治理的适应性、包容性与人本性。验于结果导向，明确基层治理使命，促成基层治理系统在稳定中优化升级（参见图2）。

五、主要结论与研究展望

中国式现代化的根基在基层。基于“党建赋能与系统联动”视野并结合案例实践，本文主要探讨转型中的资源型城市筑牢基层基础的路径和机制。主要结论如下：

一是基于科层遵从、横向竞争以及属地责任所构成的制度环境对中国式现代化进程中资源型转型城市筑牢基层基础具有重要的触发作用。压力型体制逐步将基层政权组织卷入到以数量化分配指标和物质型评价体系为主要特征的治理环境中，但是囿于资源禀赋优先、基础性权力偏弱的困境，转型中的资源型城市面临着复杂的政策下行压力、绩效考核压力以及地方维稳压力。夯实治理底部支撑是解决转型中的资源型城市破解资源碎片化、社会分化问题的有效路径。不论是压力型体制的强劲驱动，还是横向竞争中的晋升激励，抑或是属地管理体制下有效回应治理需求的责任感，它们都在不同程度上筑牢其城市的治理基础，进而促进基层治理现代化。

二是党建赋能是对政治赋能的有益补充和积极超越。与政治赋能相比，党建赋能更加重视治理行动者内生发展动能的激活。它发挥了党组织的制度优势和政治优势以激活城乡社区的统筹功能，进而优化整合集体发展要素，协调各治理主体共同治理，破解基层治理碎片化问题。与此同时，它以基层内生治理事务为抓手对治理行动者全方位赋能，厘清责任清单，推动力量下沉和资源下沉，强化责任落实，推动对上负责与对下负责的统一。

三是系统联动是对协同治理的继承和创新。相较于既有协同治理理论，系统联动侧重于凭借多维机制紧密地联结相关主体，进而更好地转化为主体行动。协同治理侧重于多主体之间为了达成共同愿景而相互配合。系统联动则致力于形成相对稳定、规范、可持续的治理结构，多维互动、动态调适的合作过程，以期达到开放共享的治理效果。这有赖于自上而下的行政逻辑，也可能是自下而上的诉求逻辑，抑或是共同的意愿逻辑。

四是筑牢转型中的资源型城市治理基层基础要注重以“党建赋能与系统联动”为重要实现途径和机制。不同于以往的激励管理机制，党建赋能主张以授权赋能激发组织和成员的内在活力。基于技术、资源、角色、程序四个维度的赋能要素，它分别起到引领政府组织、带动社会组织、激活居民自治组织、重塑治理流程与行为规则的作用，进而推动筑牢基层基础。作为一项长期复杂的系统工程，基层治理的有效可促进社会治理现代化的系统变革。始于主体自觉、行于机制优化、融于动态环境、验于结果导向的系统联动治理体系为资源型转型城市筑牢基层基础提供了重要支撑。主体自觉是基础，形成系统联动共识。机制优化是重要保障，它关乎系统联动实效。动态环境是灵魂，它持续驱动守正创新作为。结果导向是落脚点，检验系统联动的有效性。

中国式现代化进程中，筑牢基层基础具有系统性、开放性、人民性和动态性的特征。本文构建“党建赋能与系统联动”分析框架，为基层公共事务合作治理研究提供有益启示。同时，通过深入挖掘转型中的资源型城市基层治理创新的实践案例，分析筑牢基层基础的逻辑，为夯实筑牢基层基础、促进基层治理现代化提供重要启示。未来研究要不断探索适合中国本土化的治理实践机制，注重理论建构，为筑牢基层基础提供更多的智力支持。

注释：

（1） 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。

（2） 李祥、孙淑秋：《从碎片化到整体性：我国特大城市社会治理现代化之路》，《湖北社会科学》2018年第1期。

（3） 吴晓林：《党如何链接社会：城市社区党建的主体补位与社会建构》，《学术月刊》2020年第5期。

（4） 何得桂、徐榕：《团结性吸纳：中国国家与社会关系的一种新解释》，《中国农村观察》2021年第3期。

（5） 曾莉、李佳：《城市社区治理中的基层政府行为：行政主导抑或合作共治——来自上海市P社区的田野调查》，《学习论坛》2020年第7期。

（6） 周晓梅、任雷：《社区基金会的兴起与基层社会治理共同体的建构：从参与主体多元到资源渠道多元》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2019年第6期。

（7）（26） 何得桂、李想：《基层党组织制度优势转化为治理效能的机制与路径——基于群众路线视角的探析》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2022年第3期。

（8） 李晴、刘海军：《技术赋能市域社会治理现代化：制度逻辑、结构特征与实践路径》，《北京工业大学学报》（社会科学版）2023年第4期。

（9） 张等文、解秀丽：《基层协商民主制度优势转化为治理效能的过程机理与优化路径》，《学习与探索》2023年第7期。

（10） 周庆智：《改革与转型：中国基层治理四十年》，《政治学研究》2019年第1期。

（11） 陈亮、李元：《去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析》，《探索》2018年第6期。

（12） 韩福国、蔡樱华：《“组织化嵌入”超越“结构化割裂”——现代城市基层开放式治理的结构性要素》，《西安交通大学学报》（社会科学版）2018年第5期。

（13） 彭勃、杜力：《从科层逻辑到圈层逻辑：城市基层治理的新样态及其影响》，《新视野》2023年第2期。

（14） 王怡涵、何得桂：《平台型治理：筑牢城乡基层基础的有效实践机制》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2023年第5期。

（15） 张燕、王辉、陈昭全：《授权赋能研究的进展》，《南大商学评论》2006年第4期。

（16） 王丹、刘祖云：《乡村“技术赋能”：内涵、动力及其边界》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2020年第3期。

（17） 何得桂、武雪雁：《赋能型治理：基层社会治理共同体构建的有效实现方式——以陕西省石泉县社会治理创新实践为例》，《农业经济问题》2022年第6期。

（18） 吴晓林、谢伊云：《政治赋能与双向激励：地方政府持续创新的驱动机制——对成都市基层治理创新的案例考察》，《中国行政管理》2022年第7期。

（19） 何得桂、夏美鑫：《党建赋能与分离均衡：新时代基层治理创新激活的驱动机制》，《甘肃行政学院学报》2022年第6期。

（20） 何得桂、韩雪：《党建化治理：乡村振兴进程中基层改革创新特征和逻辑》，《中共天津市委党校学报》2023年第2期。

（21） 戴欢欢、陈荣卓：《联动治理：市域社会治理的逻辑与路径》，《社会科学家》2022年第10期。

（22） 习近平：《在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话》，《当代党员》2020年第7期。

（23） 冯兴元：《论辖区政府间的制度竞争》，《国家行政学院学报》2001年第6期。

（24） 李辉、孙逸啸：《技术赋权：公共危机治理数字化转型的赋能逻辑与效果——基于Z市“公共危机技术治理网络”的案例研究》，《城市问题》2022年第11期。

（25） 孟燕、方雷：《价值驱动、结构优化与主体赋能：基层治理共同体的建构逻辑》，《江苏社会科学》2023年第2期。

（27） 王桂枝：《共同富裕实现机制研究》，社会科学文献出版社2018年版，第127—128页。

（28） 张勇杰：《从多元主体到程序分工：公共服务供给网链化模式的生成逻辑》，《党政干部学刊》2015年第10期。

（29） 吴忠民：《普惠性公正与差异性公正的平衡发展逻辑》，《中国社会科学》2017年第9期。

（30） 陈荣卓、金静：《主体性视角下社区治理信息化的伦理建构》，《湖北社会科学》2020年第12期。

作者简介：吉李敏，西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌，712100；何得桂，西北农林科技大学公共政策与地方治理研究中心教授、博士生导师，陕西杨凌，712100。

（责任编辑 陈 艾）