农村宅基地制度改革助推城乡融合发展探析

作者简介：白芳（1986—），女，四川广元人，副教授，硕士，研究方向：马克思主义哲学与现代性、农村宅基地制度改革。

摘 要：宅基地制度改革是城乡融合发展的重要抓手，有益于推动城乡居民权益平等化、城乡产业发展融合化、城乡要素配置合理化、城乡治理现代化。要加快推进宅基地制度改革，明晰宅基地产权主体，筑牢城乡要素融合发展基础；建立宅基地市场体系，打通城乡要素流通渠道；积极探索盘活模式，助推城乡产业融合发展；加强宅基地的民主管理，提升基层治理现代化水平。

关键词：宅基地制度；城乡融合；基层治理

城乡融合发展是新时代破解城乡二元体制、释放乡村发展潜力的迫切要求，也是助推乡村全面振兴、实现共同富裕的内在需求。而以土地为主的农村资源大量闲置和低效利用是推进城乡融合发展必须率先突破的关键难点，也是解决城乡土地要素供需矛盾的必要途径，更是深化农村土地制度改革的着力重点。中央明确把宅基地“三权分置”改革作为“构建城乡融合发展体制机制”的重点任务和关键举措。对此，厘清宅基地制度改革与城乡融合发展的内在逻辑，以此提出宅基地制度改革助推城乡融合发展路径，具有重大的理论意义和现实价值。

一、城乡融合发展的内涵界定

马克思、恩格斯立足于资本主义制度下城乡发展的现实状况，在《共产主义原理》一书中提出“城乡融合”概念，并在《德意志意识形态》中从生产力发展和社会分工的历史唯物主义视角分析和定义城乡关系，揭示城乡对立的弊端，剖析城乡对立的原因，认为城乡之间的对立是“个人屈从于分工”“这种屈从把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物”，从而导致了工农业劳动逐渐分离、城乡利益冲突尖锐。但是，马克思、恩格斯又强调城乡对立的消灭是可能的，“而且已经成为工业生产本身的直接需要，同样也已经成为农业生产和公共卫生事业的需要”。这些论述表明马克思、恩格斯不仅强调推动城乡关系变革的核心要素是社会生产力的发展，伴随生产力的解放和发展城乡融合将成为必然趋势，而且只有城乡融合发展才能消除城乡对立，促进人的自由而全面发展，并在批判资本主义生产关系过程中提出了“城乡分离—城乡对立—城乡融合—城乡共享”的城乡发展历程。

新中国成立以来，我国高度重视城乡发展，不断推进马克思主义城乡关系理论中国化时代化，创造性地提出了具有民族性、时代性、实践性特征的城乡兼顾论、城乡互促论、城乡统筹论、城乡一体化论等科学论断，推动了我国城乡关系逐步改善。但是，“城乡要素合理流动机制还存在缺陷，无论是进城还是下乡，渠道还没有完全打通”。党的十九大立足于我国城乡发展不平衡、农村发展不充分这一现实矛盾，提出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”的战略路径。城乡融合发展成为新时代新征程我国重塑城乡关系的重大战略使命，也是马克思主义城乡关系发展的最新理论命题。目前，学界主要从经济、社会、生态、空间等视角切入深入探讨城乡融合发展内涵。魏后凯（2020）基于对城乡生命共同体的深入解读，提出城乡融合是一个“包括城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合等”多层次、全方位的融合概念。欧万彬（2020）认为新时代城乡融合发展是一个关于理念、方法、过程和结果“四维一体”的整体性概念。“十四五”规划纲要从城乡互动、协调发展的视角定义城乡融合发展，强调要以城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为重点，统筹推进城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体发展、城乡产业协同发展，建立新型工农城乡关系。对此，理解城乡融合发展内涵，必须认识到城乡融合发展是城乡关系演变的高级阶段，是生产力发展的必然趋势，其目的在于使城乡成为相融相促、和合共生的发展共同体。城乡融合发展的核心内涵包括城乡要素融合、城乡产业融合、城乡生态融合以及城乡基本公共服务均等化等方面，关键要深化要素市场化改革，建立城乡要素平等交换、双向流动的政策体系，而土地要素是构建城乡发展共同体、实现城乡协调发展的重要纽带。可以说，土地要素的激活，不仅关系到农业农村现代化的实现，也关系到城镇化高质量发展和现代化进程的推进。

二、农村宅基地制度改革助推城乡融合发展的内在逻辑

新时期宅基地制度改革的一个总体背景是城镇化视域下城乡人口布局的深刻调整，农村宅基地和农房大量闲置成为乡村面临的共性问题。与此同时，返乡下乡人员投资创业在利用宅基地方面仍有制度障碍和法律风险，新型经营主体发展过程中用地问题较为突出，乡村振兴面临“人、地、钱”的瓶颈制约。推动城乡融合发展需要打破城乡二元体制机制，畅通城乡经济发展大循环，其中土地是联系城乡经济发展的关键要素。对此，农村宅基地制度改革是新时代全面推动乡村振兴、构建城乡融合发展体制机制的必然要求。

（一）宅基地制度改革有利于推动城乡居民权益平等化

城乡居民基本权益平等化是城乡同向发力、融合发展的基本前提。当前，农村居民缺乏充分的土地财产权，是城乡居民土地权益不平等的集中体现。现行的农村宅基地制度以“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿取得、长期占有，规划管控、内部流转”为基本特征，最大限度保障了农民居住权，却一定程度限制了农民财产权的实现。虽然《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，但现实中由于权属关系不清等限制，宅基地不能用于抵押贷款，更不具有转让交易的处分权、收益权。这套为保障农民“户有所居、民不失所”的宅基地制度安排曾在计划经济时代占主导地位，在城乡二元体制下发挥过重要的历史作用。但随着工业化和城镇化的逐步推进，农村劳动力非农化水平不断提高，已不适应从“乡土中国”到“城乡中国”的转型发展和全面建设农业现代化强国的现实需要，反而产生了农村居民财产性收入比例长期偏低、城乡居民财产性收入差距不断拉大等现实问题。2022年，工资性收入占农民收入的41.96%，财产净收入占农民收入的2.53%。宅基地“三权分置”改革，通过设置宅基地资格权，用以明确广大农民无偿使用宅基地的资格和房屋财产权；通过设置宅基地使用权，有效化解农村宅基地社会保障属性与财产属性之间的矛盾；通过闲置宅基地流转，有效拓宽农民财产增收渠道，促进城乡居民权益平等化。

（二）宅基地制度改革有利于推动城乡要素配置合理化

要素融合是加快城乡融合发展的关键环节和重要动力。城乡要素融合是指人口、土地、资金等各类生产要素在城市与农村之间的自由流动和有效配置，实现城乡经济良性发展。新中国成立以来，由于城乡社会生产力布局的差异，乡村长期处于城乡经济发展的“附庸”地位，导致各类生产要素“乡—城”单向流动，造成一些乡村出现“失血”“贫血”现象。单从土地要素流动来看，城乡土地市场分割，权利不一致，制约了乡村发展。近年来，我国从强化扶持农业发展政策、加强农村基础设施建设、推进新型城镇化等方面致力于统筹城乡发展，但影响城乡融合发展的二元结构体制以及建立在此基础上的户籍制度、土地制度尚未根本消除，城乡要素流动不畅尚未根本解决，亟须通过户籍制度、土地制度改革，特别是农村宅基地制度改革构建“三权分置”的权利格局，在确保农民“户有所居”前提下适度放宽宅基地使用权，从而吸引城市人才、资本、技术等生产要素流入，在更大空间、更广范围内通过市场交易、价格机制激发土地要素有序流转和重组，盘活闲置宅基地和闲置农房，提升农村土地资源配置效率。农村宅基地制度改革实质是权利界定与合理转移问题，通过市场化或模拟市场化方式实现土地资源合理利用，打通城乡要素双向流通渠道，破除乡村现代化转型过程中的要素限制，推进城乡融合发展。

（三）宅基地制度改革有利于推动城乡产业发展融合化

城乡产业融合是推进城乡融合发展的关键内容和重要支撑，而土地要素是促进乡村产业发展的基本要素。当前农村发展的现状，一边是建设农业强国、推进乡村振兴亟待产业导入，智慧农业、乡村旅游、科普研学等新产业新业态纷纷涌现，解决好产业用地问题成为乡村发展的关键；另一边却是用于生产性、服务性的农村集体经营性建设用地供应不足，而作为集体建设用地重要组成部分的农村宅基地却大量闲置或低效利用。国土资源部的数据显示，农村宅基地面积约占农村集体建设用地面积的70%，其中有200万公顷处于闲置状态，闲置程度较高。产业用地供应不足与农村宅基地闲置浪费并存，亟待通过宅基地制度改革，将闲置宅基地通过流转与存量建设用地连片打包，形成集中连片产业用地，为乡村产业发展、招商引资提供重要土地要素保障；也可以通过闲置宅基地的有偿退出，在符合村庄规划前提下使其转化为经营性建设用地，通过“就地入市、异地置换入市”等方式用于发展新产业新业态，有效解决土地资源供给不足与农村宅基地闲置无用的矛盾，全面提升城乡之间产业互动水平。

（四）宅基地制度改革有利于推动城乡治理现代化

从当前农村宅基地制度管理秩序来看，由于缺乏统一规划和有效监管，一些地方农民建房存在私搭乱建、乱占耕地、破坏生态环境等现象，公共基础设施难以覆盖。《宪法》和《土地管理法》明确规定，农村土地所有权归村集体经济组织所有，但在农村土地承包经营制度和确权到户的管理制度下，村集体经济组织的土地所有权未得到充分实现，加之部分村集体经营决策不规范、监督机制缺失、权益实现机制不健全，导致部分农村集体经济组织未能有效行使、处置宅基地所有权权益。推进宅基地制度改革，一方面能有效结合实施乡村振兴战略、乡村建设行动、农村土地综合整治，科学编制乡村规划，分类布局农村生产、生活、生态空间，解决农房布局散、乱、偏等共性问题，因地制宜引导居民适度聚居，逐步优化人居环境，塑造和美乡村新风貌。另一方面，能有效完善农村宅基地管理制度，建立健全宅基地民主管理机制，提升村级民主化法治化管理水平，壮大农村集体经济组织经济实力，推动乡村治理现代化。

三、农村宅基地制度改革助推城乡融合发展的路径思考

（一）明晰宅基地产权主体，筑牢城乡要素融合发展基础

农村土地制度改革的重要目标之一就在于利用市场机制实现土地资源的再配置，提高土地综合利用效率；而市场机制发挥作用的前提是产权明晰。宅基地“三权分置”改革，以“赋权”“赋能”“赋值”为突破，进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权的关系和产权结构，规范明确农民、集体经济组织、社会等权利主体在农村宅基地制度框架中的权能界限，拓展权能施展空间，形成宅基地“所有权能行使、资格权有保障、使用权能流转”的制度体系。一是积极落实集体所有权。明晰以占有、使用、收益和处分“四项权能”为主的集体所有权权能，积极构建“集体所有、村民自治、民主管理”的宅基地集体所有权行使机制。二是充分保障农户资格权。重点围绕明确宅基地资格权界定标准以及农户资格权认定、终止、灭失和重获的条件与办法，实现农村集体经济组织成员作为宅基地资格权人依法享有的权益，积极构建“按人确定、按户实现、进退有序”的宅基地资格权保障机制。三是适度放活宅基地使用权。探索宅基地使用权、农民住房财产权一定范围内流转的具体制度安排，因地制宜创新制度设计，赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能，进一步规范所有权、保障资格权、放活使用权，为盘活农村宅基地等资产资源、推动城乡要素融合发展奠定坚实基础。

（二）建立宅基地市场体系，打通城乡要素流通渠道

健全的市场体系、规范完善的市场规则，是要素高效配置的基础。宅基地制度改革要围绕推进农村“闲置资源变资本”，探索建立宅基地及农房流转体系、使用权有偿退出机制、闲置宅基地和闲置农房价值评估和收益分配机制，住房财产权抵押融资制度，为闲置宅基地和闲置农房盘活利用提供制度保障，也为城乡要素打通流通渠道。一是探索建立宅基地流转体系。明确流转方式、规范流转程序，加强监督管理，确保宅基地流转程序合法、信息公开、农民受益。二是积极探索农村宅基地自愿有偿退出机制。制定农村基准地价制度，为宅基地折资量化、自愿有偿退出、有偿使用、抵押融资等提供价值评估依据，同时配套建立农村集体经济组织收益分配机制和农村宅基地增值收益分配机制，确保农村宅基地收益留在农村、留给农民、推动乡村振兴。三是探索制定农村集体经营性建设用地入市管理办法。规范农村集体经营性建设用地入市行为，构建城乡统一的建设用地市场，畅通城市资本、智力、技术下乡渠道，进一步推动农村闲置资源变资产。

（三）积极探索盘活模式，助推城乡产业融合发展

推进农村闲置宅基地和闲置房屋有序流转，才能撬动社会资本，促进城乡融合发展。宅基地制度改革的一项重要任务是积极探索农村闲置宅基地盘活利用有效途径，引导社会资本、城市资本、金融资本到农业农村投资兴业。一是在盘活主体上下功夫。探索农村集体经济组织统筹盘活、农村能人自主盘活、城里人下乡投资创业盘活，社会企业经营盘活、国有平台公司参与盘活等多元化盘活利用模式，统筹考虑协调政府、集体和个人多方利益诉求。二是在盘活模式上下功夫。指导不同区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承地区统筹利用“地、房”两种资源，因地制宜灵活选择复垦整理盘活、项目入股盘活、打包出租盘活、改造经营盘活、合作开发盘活；有条件的村集体经济组织也可以采取统一租赁、农户委托、农户入股等模式，采用灵活性、差别化、渐进式的盘活路径，以合理规避矛盾，保护各方利益，实现土地集约、高效利用。三是在丰富盘活业态上下功夫。积极培育农旅企业、农创客、乡贤等多种主体，引导工商资本将盘活改革与农产品初加工、未来乡村建设接轨，创建农产品加工作坊、田园综合体、文创基地、新零售、乡村人才公寓等集成型新业态，积极打造“共享式”未来乡村。

（四）加强宅基地的民主管理，提升基层治理现代化水平

农村宅基地制度改革一个重要任务是健全宅基地管理长效机制，厘清农村宅基地管理各级各部门职能职责和村“两委”与集体经济组织之间的关系，明晰村组权利义务；充分发挥农村集体经济组织和村民自治作用，共同商讨和制定宅基地管理实施细则和条例，农村宅基地民主决策、民主监督的自治办法和程序，明确宅基地分配、退出、流转等重大事项必须通过村民会议或村民代表会议讨论通过并按规定公示，推进农村基层组织的民主建设进程。同时，借助宅基地制度改革，进一步推动监督管理职能下放、关口前移、力量整合，简化审批流程、完善“便民服务中心一窗受理，多部门内部联动运行”的联审联办制度，形成批、建、管有机统一的宅基地管理制度体系和监管机制，推动农村从随意性建设到规范化管理转变，不断夯实农村建管规范、乡村风貌提升、社会治理高效的农村宅基地管理制度，推动乡村治理现代化。

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[责任编辑：李伟杰]