城乡融合面临的挑战和发展路径

党的二十大强调将“中国式现代化”作为推进中华民族伟大复兴的重要时代课题，而城乡融合是落实这一战略目标的重要条件。从政策演进到现实成效看，中国城乡关系从“二元对立”“城乡统筹”“城乡一体化”，再到“城乡融合”，总体呈现稳中有进的发展势头。据相关机构统计数据显示，2000年全国城乡居民收入比为2.85，到2023年，该指标下降到2.39。近年来，乡村振兴战略将城市和乡村作为整体来进行统筹谋划，为城乡融合奠定了良好基础。不过，随着乡村人口市民化进程的加快，城乡融合过程中，依然面临诸多亟待解决的现实问题。为此，落实城乡融合，要客观、清晰地知悉当下存在哪些挑战，找准突破口和纾解结合点，充分发挥城乡融合对乡村振兴战略的助力效应。

一、制约城乡融合的主要现实难题

城市和乡村分属不同的经济生态系统。城乡融合作为推进城镇化高质量发展的重要战略任务，在实施过程中存在主要问题如下。

（一）在居民收入水平上，城乡差距依然较大

居民收入水平是衡量经济发展的重要指标。在城乡融合实施多年，也取得了一定成效，但在城乡居民收入水平上两者差距依然较大。通常人居可支配收入越高，对应的居民生活水平也越高，居民幸福感就越高。从全国城乡居民可支配收入数据看，2023年，全国居民平均收入39218元/人，城镇居民平均收入51821元/人，农村居民平均收入21691元/人。城乡居民可支配收入整体上呈现增长趋势，但城市和乡村居民实际收入水平相差较大。

（二）资源双向流动不平衡，城乡融合动力不足

城乡融合，资源是关键要素。随着国家相关政策的推动，城乡之间的资源流动应该是双向的、且平衡的，但事实上，越来越多的资源向城市流动，而流向农村的资源远低于城市，造成资源流动不平衡。如子女教育、工作机会等，多流向城市。国家对乡村的补偿性制度，虽然在一定程度上促进了对乡村的资金倾斜，但相比于流入城市的资金，仍然存在较大差距。另外，针对农村宅基地补偿机制，大量闲置的农村资源得不到充分利用；返乡人才鼓励政策存在办理手续烦琐、难落实问题。

（三）基础设施建设受限，配套条件跟不上

从基础设施建设现状看，乡村基础设施建设水平依然落后于城市，特别是公共性服务，道路、教育、医疗服务等领域，城乡差距明显。在人才领域，乡村人才欠缺，“三支一扶”“村官”等政策驱动力较弱，人才流向失衡。另外，在乡村资金投入上，单纯依靠政府投资，导致资金融合渠道狭窄，社会性资金有限，相关配套条件不到位，涉农性资金不足，诸如上述原因，导致乡村经济依然薄弱。

（四）产业基础单一，基层管理水平较低

城乡融合，最大阻碍是“二元化结构”问题。相比而言，城市区域产业基础更加扎实，工业、服务业发达，乡村区域仍以农业为主，农产品收益占农民收入的绝大部分。在农产品销售环节，农产品的流出价格往往较低，而工业品从城市流向农村，价格反而较高，两者利益差反而降低了农民整体收益。另外，在乡村基层，管理能力水平不高，优秀人才、行业领军人物欠缺，特别是在涉农性产业，人才不足是关键难题，导致农村经济陷入发展后劲不足困境。

二、城乡融合发展面临的主要挑战

面向中国式现代化，在城乡融合发展中，面临的挑战主要集中在三个方面，即城乡差距与区域差距相互交织，流动人口市民化，自然与社会统筹治理效能不足。

（一）城乡差距与区域差距依然存在

在城乡差距方面，结合2023年国家统计局相关数据，收入方面，城乡人均可支配收入比为2.39；但在教育文化、医疗、基础设施、财产收入、社会福利等领域，城乡差距依然较大。在区域差距方面，中东西部地区，国民生产总值水平依然差距明显。浙江省2023年全省城乡居民人均可支配收入比1.86，甘肃省为3.03，省际间、区域间差异依然较大。

（二）流动人口市民化问题突出

流动人口增长态势持续攀升，特别是城镇化建设背景下，人口流动加剧。据第七次人口普查结果显示，2022年全国流动人口约3.76亿人，农民工占到2.95亿人。人口流动方向多集中于超大城市、沿海城市以及中心型城市，由此带来的“城市病”问题突出。在调研中发现，流动人口多的城市区域，流动人口的生存环境、社会福利等难以保障，导致一些流动人口被边缘化，反而拉大城乡差距，引发各类社会性问题。

（三）自然生态、社会经济等领域缺乏有效统筹

城乡之间、区域之间、不同治理主体之间，往往因缺乏有效的协同、统筹，导致信息、资源、资金、人才等领域缺乏有效整合，制约城乡资源要素的双向流动。在自然生态领域，面对自然灾害的发生，城乡统筹不到位，治理方式、手段、过程缺乏横向联合，导致常态化治理效率低，应急治理衔接不畅。同样，在社会治理方面，城乡之间作为共同的系统，因部门间协同不够，导致城乡之间自然空间、社会空间隔离问题突出。城乡之间缺乏高效的耦合与协调，城乡共治秩序难以达成，制约城乡高质量发展目标的实现。

三、推进城乡深度融合的发展路径

在推进城乡融合政策中，国家出台一系列措施，明确城乡融合的发展方向，为各级各部门间的协同共治提供了政策保障。2022年，由中央印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》《乡村建设行动实施方案》等文件，从落实乡村振兴，深化城乡融合等方面，明确了具体任务，细化了发展路径。

（一）做好顶层设计，完善城乡统筹与规划

城乡融合，涉及的产业多、人口多、范围广。具体来讲就是城乡之间不同产业之间的协调，不同地区国土空间的布局、基础设施配套体系的完善以及与工业、农业、生态环境等产业的科学规划。为此，顶层设计，从宏观到微观，从政策文件到落实细则，都需要做好综合统筹。坚持以人为本，抓住重点，补齐短板，围绕新型城镇化、农业农村现代化总体目标，分步、有序推进。在产业规划上要发挥导向作用，构建城镇化、农业发展、生态安全大格局。在统筹方式上要摈弃单一思路，要综合研判城乡结构及演变特点，明确发展主体，优化产业定位，强化城乡一体化建设，促进城乡各类资源的双向流动，尤其是在人才、金融、环境等领域，要构建“内生为源，外生联动”新型城乡关系。城乡融合要发挥城镇主体的牵引力。以县域城镇化建设为载体，坚持人本理念，驱动乡村经济转型。从宏观经济视角看，城镇化建设并非单纯地实现农村人口流向城市或聚集于乡镇，而是要通过多种产业结构的升级，切实优化乡村经济发展环境，实现人口合理流动。对照经济发展面临的主要阻碍，要强化中心乡镇、特色乡镇建设，找准发展乡村经济的突破口，拓宽乡村经济融资渠道。在教育、医疗、文化、养老等领域，要引入社会性资金；在产业集聚、人口集聚领域，要深化城乡产业融合，让更多农民就业，增收致富。在环境建设上要提升城乡人居环境。

（二）抓好关键要素，发挥市场配置作用

城乡融合要实现各类资源要素的双向流动，诸如土地、人才、资本、技术、数据、劳动力等。面对新时代，城乡融合要打破固化的城乡藩篱，要对接市场，发挥市场在各领域资源要素的配置作用。相比于商品类市场领域，城乡发展要素市场化程度偏低，特别是受限于各类体制、机制的影响，很多关键要素得不到有效的激活和协同，导致城乡融合面临困境。聚焦乡村振兴战略，要深化供给侧与需求侧结构性改革，要提升城乡各关键要素的配置效率。做好城乡户籍制度改革，优化城乡金融市场管理，加强土地要素、人才资源、知识产权、技术与管理等要素的市场化改革，切实破除“人、地、钱”发展阻碍，让城乡各关键要素能够协同配置，实现有效联动。要赋能县域及乡村改革自主权，要鼓励各乡村集体经济抱团发展。通过政策激励，鼓励各类优秀人才下乡，为乡村经济建设提供人力保障。另外，以试验区为示范点，从政策、机制等方面给予扶持，特别是在乡镇基层，要发挥试验区的探路优势，为促进乡村经济跨越式提供有效经验和指导。

（三）明确县域经济发展目标，为城乡融合提振助力

城乡融合的根本在于壮大县域经济，县域经济作为城乡融合的基础和支撑，要发挥其纽带作用。据第七次全国人口普查结果显示，截至2021年底，全国县域人口约7.4亿人，全国共有1866个县，占国土总面积的90%以上，GDP总量占全国的38.3%。可见，将县域经济作为城乡深度融合的综合性经济单元，围绕县域实际，明确县域经济目标，深化县域供给侧与需求侧改革。如在粮食安全生产、重要农产品有效供给领域，要通过政策倾斜、惠农金融体系建设，为农村产业化、现代化提供有力保障，拓宽农民增收致富空间，加快构建县域商业体系，促进城乡经济良性发展。针对县域经济发展中的堵点难点问题，乡村经济环境与城市衔接不畅，特别是在商品流通领域，乡村农林牧副渔等商品缺乏有效流通，消费与供给市场对接不到位。要以县域商业经济体系为中心，深入做好城乡供需协调工作，激发乡村振兴活力。同样，县域产业要拓宽乡村渠道，特别是在产品流通上，要下沉乡村，保障供给。另外，围绕农产品市场建设，要着力推进农产品预处理、深加工项目建设，尤其是做好乡村物流体系建设，健全城乡商业体系。

（四）坚持城乡一体化建设，推进城乡居民收入均衡提高

构建新型城镇化发展格局，必须坚持城乡一体化发展为核心，做好各项产业配套、公共服务、基础设施建设工作，切实提升乡村经济活力。应该看到一些地区城乡发展不平衡，乡村配套系统存在短板。因此，围绕城乡融合协同发展，必须以城乡一体化建设为抓手，立足县域整体做好科学统筹与规划，优化城乡建设规模、密度，改善人居环境和品质。同时，要坚持高质量发展，聚焦城乡居民收入均衡化目标，当下，城乡居民收入水平差距依然较大，要想推进共同富裕，并非限制城市居民收入增长，而是要加快提升乡村居民收入水平，缩小城乡收入差距。通过构建城乡联动式发展机制，让乡村低收入群体获得更多提高收入的机会。如加大乡村产业链供应链改革，规范财富积累机制，进一步盘活乡村资产效益，壮大乡村新型集体经济。县域经济的转型，产业发展是关键点。各地区要重视挖掘县域资源禀赋和产业特色，进一步完善城乡产业布局，延长产业链条，注重产业间的交叉与集聚。围绕乡村产业结构，推进集约化、标准化管理，落实产业富民政策。以县域特色产业为引领，带动乡村各相关产业的转型。推进乡村金融体系建设，引导社会性资本参与乡村经济中。加大特色种植、养殖产业、现代设施农业投入，提升乡村经济竞争力，为广大农民提供更多就业岗位。农村经济的升级要引入先进管理模式，激活生产要素，对接市场需求。加强农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体建设，通过技术创新，提高农业生产水平，促进农业高质量发展。

四、结语

现阶段，城乡融合在乡村振兴大背景下面临的困境是客观的。通过分析和探究相关问题，要立足县域经济实际，全面梳理和优化城乡融合的具体方向和策略。以经济建设为中心，推进“三农”工作全面建设，要从多个方面破解城乡融合难题。要围绕县域发展空间，从产业规划、资源要素整合、乡村特色经济扶持等方面寻找突破口，促进乡村居民收入持续增长。要充分发挥市场配置作用，推进城乡各资源要素的双向流动。要从规划入手，拓宽城乡融合空间，要探索高效增益产业融合模式，激活农村发展后劲。要重视现代信息技术在城乡融合中的联动优势，全面建立城乡数据共享平台，依托互联网、数字经济，打通农产品上行渠道，化解发展鸿沟，提升乡村产业智能化、乡村治理数字化。

【基金项目：2023年渭南市公众科学素质提升计划项目《黄河中游地区现代产业高质量发展研究》（项目编号：WXKS2--012）。】

（吴养学，博士，副教授，研究方向：乡村振兴、城乡融合、现代产业、县域经济等。）