英国富尔顿文官制度改革及失败原因

杨旭 齐泉

摘要：“二战”后，英国僵化的文官制度阻碍了经济发展，并面临着严峻的外部挑战。哈罗德·威尔逊上台后任命富尔顿进行文官改革，力图解决文官的“通才”原则弊端、人数激增以及分类庞杂等问题。1968年《富尔顿报告》发布，提出改变文官制度任用方式，建设文官部和文官学院，改进文官晋升制度，推动了英国现代文官制度建设。但是由于《富尔顿报告》脱离实际引起了保守势力的反对、文官部和文官学院权力遭到侵蚀、政府更迭等原因，最终影响了改革进程。

关键词：英国；《富尔顿报告》；文官制度改革；失败原因

中图分类号：K561.4文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）11-0087-04

The Reform of the Fulton Civil Service System in the UK

and the Reasons for Its Failure

Yang XuQi Quan

（School of History and Culture， Shandong Normal University， Jinan 250358）

Abstract： After World War II， the rigid civil service system in Britain hindered economic development and faced severe external challenges. Harold Wilson appointed Fulton to carry out civil service reform after he came to power， trying to solve the problems such as the drawbacks of the “generalist” principle of civil servants， the sharp increase in the number of people， and the multiplicity of its classifications. In 1968， Fulton Report was issued， which changed the appointment method of the civil service system， established a civil service department and college， improved the civil service promotion system， and promoted the construction of the modern civil service system in Britain. However， the reform process was ultimately affected by Fulton Reports detachment from reality， which aroused opposition from conservative forces， the erosion of the powers of the Civil Service and the Civil Service Academy， and the change of government.

Keywords： Britain; Fulton Report; the civil service system reform; reason for failure

英国文官制度改革始于十九世纪中叶，当时英国文官队伍的质量持续下滑，买卖官职的现象变得司空见惯，文官制度急需改革。

1853年，英国财政大臣格雷斯顿（Gladstone）委托斯坦福·诺斯科特（Stanfford Northcott）和查理·屈威廉（Charles Trevelyan）两位爵士就英国文官情况进行全面调研后，提交了《关于建立英国常任文官制度的报告》，即《诺斯科特—屈威廉报告》［1］，英国就此开启了近代文官制度改革。此次改革的相关制度和原则保留了下来，较长时间里保障了英国社会秩序的稳定。“二战”后，英国的文官制度改革将走向何方成了重要问题。直至《富尔顿报告》（Fulton Report）出台，才拉开英国现代文官制度改革的序幕。英美学界对现代文官制度的研究已经比较成熟，国内学者对于英国文官制度的研究成果可以说十分丰富，但是学界对于富尔顿文官制度改革失败原因的分析仍不够系统，而横向剖析富尔顿改革内容及其失败的原因，有助于深化对英国文官制度改革问题的研究。

一、英国文官体制僵化与外部环境变化冲击

“二战”后，国际形势风起云涌，英国经济增长乏力，文官人员数量激增，但文官制度仍旧沿用近代所规定的文官标准，难以适应社会的发展，文官制度改革势在必行。虽然英国各届政府都主张实施文官制度改革，但是限于现实原因，文官制度改革未能落到实处。直至哈罗德·威尔逊（Harold Wilson）上台，才拉开了英国现代文官制度变革的帷幕。

（一）英国文官体制存在的问题

首先，文官“通才”的传统影响政策实施的有效性。自十九世纪中叶以来，英国文官选拔重视非专业化的人才。在文官的录取上，从考试科目到录用条件严重偏向于人文学科的人才。这类人才的能力毋庸置疑，但因为他们毕业后直接进入了文官系统，因此实践经验相对匮乏。随着政府部门日益增多，传统“通才”已无法适应时代面临的新挑战，影响了行政管理效率。由于录用的大部分毕业生都来自牛津大学、剑桥大学，录取存在明显的偏见。此外，对于录取为专业技术类的文官，他们人数占据劣势，提供的建议未受重视，政策的决定权在“通才文官”手中，这严重制约了英国政府决策能力的发挥。

其次，文官人数激增冲击原有的体制。在十九世纪，英国中央政府部门的结构不完善，文官的需求量较小，文官队伍增长比较缓慢。“二战”后，英国政府的职能和部门不断增加，文官人数迅速增加，1901年文官人数为116 413人，1950年就达到了684 800人［2］，尽管增加了接近5倍，但行政效率却非常低下，提升文官行政效率迫在眉睫。

最后，文官分类制度复杂，内部晋升困难。文官制度发展之初简单分为机械劳动和脑力劳动等职位。进入二十世纪以后，从纵向看，文官分一般的行政职类、专家职类和部内职类。从横向看，各职类划分了不同层次，一般行政职类占47种，1 400种部门职类由各部门自行决定。这种庞杂而笨重的构造，导致内部具有很强的封闭性，晋升十分困难，这极易伤害中下级文官的积极性。

（二）文官制度外部环境的变化

“二战”以来，人类进入信息社会。一方面，在国际舞台上，德国的崛起、日本经济的腾飞冲击了英国在世界上的地位，1956年的苏伊士运河事件最终让英国政治大国梦破灭。国内经济发展缓慢，人们开始寻找经济低迷背后的原因，以文官制度为代表的政治制度被看作是阻碍英帝国进步发展的首要因素。另一方面，随着现代科学技术和理论的发展，人们更加注重个人能力的发挥。彼时马斯洛的需求理论也已诞生，其对个体积极性的发挥具有很强的启示意义。社会制度生存环境的变化要求制度随之改变，原有的制度开始受到挑战，近代建立的文官制度日益成为社会群体攻击的对象，民众呼吁更加平等的文官制度出现。

简而言之，从“二战”结束到哈罗德·威尔逊政府上台前夕，英国国内文官体制不仅长期受到“通才”传统的制约，还面临严重的官员冗杂和晋升僵化问题的困扰，同期国内经济增速放缓和随之到来的信息化社会又进一步放大了这种窘境。因此，在威尔逊政府看来，对文官制度进行根本性变革以适应社会发展的需要在当前已变得刻不容缓。

二、富尔顿文官制度改革内容及成效

1964年英国大选，工党在野已达13年，最终工党打败保守党，哈罗德·威尔逊出任首相，他严厉批评英国文官制度现有的弊端，认为其缺乏现代管理和科学进步精神。威尔逊任命富尔顿勋爵（Lord Fulton）担任文官事务委员会主席，研究现有文官制度内部机制、录用和管理系统。该委员会最终发表了相关的调查报告，简称《富尔顿报告》，对现存文官制度进行了激烈的批评，并提出了一系列的改革建议。

（一）《富尔顿报告》的主要内容

文官事务委员会认为现有的文官制度难以适应现代化社会发展的需要，必须对文官制度进行彻底改革。《富尔顿报告》长达5卷，其核心内容可以概括如下：一是取消所有庞杂的文官等级，取而代之的是统一的等级结构，每个职位的等级应该由工作表现评估来决定。二是鼓励入职的工作人员提高专业水平，入职后进行统一的管理培训，鼓励行政人员成为特定领域的专家。三是在招聘大学毕业生时，应优先考虑相关学科的毕业生，如社会科学和自然科学，打破“通才”的垄断。四是建立文官学院，开设行政、管理、经济和相关学科的课程，为新聘人员提供入职后的培训。五是每个政府部门都应建立一个规划单位，其主任应直接与部长联系。六是增加新入职、短期任命的文官在政府部门、大学和私营部门之间交流的机会。七是设立文官部，文官的事务由财政部移交给该部负责，如工资、管理、招聘等，并将其置于首相的控制之下，日常工作授权给一位非部门的内阁大臣负责。八是放宽有关保密的规定，并使行政程序更加公开，让公众便于了解和接受［3］。

（二）富尔顿改革的成效

在《富尔顿报告》发表后，哈罗德·威尔逊承诺政府将推动报告内容的实施。在接下来的几年，《富尔顿报告》提供的改革建议仅是部分执行，但它强调“问责制、物有所值和更专业的管理方法”［4］，对现代文官制度产生了深远影响。富尔顿文官制度改革的成效具体可以体现在以下三个方面。

第一，富尔顿主张改革传统的文官制度任用方式，破除“通才”壁垒，提升技术人员和科学家的地位［5］，重视专家能力的发挥。政府各部门特设政策顾问，负责对现行政策和走向等多方面问题进行实际调研。这些政策顾问一般都是在经济领域中经验丰富的学者，他们能及时准确地提出解决问题的方案，在政府各职能部门发挥着重要的参谋和提供咨询的作用。后来，英国政府从中选取卓越的专家学者，建立“国家智库”，以便为决策提供科学参考。

第二，通过新建文官部和文官学院，安排现任各级文官参加培训，以提升官员的综合素质。文官部着手对文官考试录用、工资等方面进行全面管理，哈罗德·威尔逊首相任命枢密院院长沙克尔顿勋爵（Lord Shackleton）监督该部的日常运作，首相掌握文官部最高控制权。1970年成立文官学院，它从属于文官部，课程以行政管理类为主，并且设立了若干讨论行政管理问题的小组。该学院在伦敦、桑宁德尔和爱丁堡设有三个分院，针对行政人员和专家等的中央管理培训项目大量增加，政府管理第一次真正进入了英国公共服务领域［6］。文官学院成立初期得到了政府的拨款，文官无偿参加培训，广泛与国外行政学院交流学习经验。

第三，考查官员绩效，改进晋升制度。1968年文官制度改革，将原47种普通行政职类及1 400种部门职类改为统一等级结构，突破了文官制度等级森严这一传统模式，开放文官晋升通道，使得官员升迁渠道畅通。政府注重对公务员功绩的考察，主张问责和高效管理，要求个人和单位尽可能客观评估工作表现，并对其负责［7］。实行功绩制使得公务员的晋升渠道更加多样化，它部分地突破了文官升迁主要靠上级官员主观评判的传统局面，有利于发挥个人的积极性，极大增强了中下层文官的工作活力。

综上所述，自《富尔顿报告》发布后，英国政府主要采取三项举措，即改革文官的选任方式、设立文官部和文官学院、废除品位分类法，富尔顿被誉为英国激进改革的先驱，其主要目标是在统一等级的约束下重组文官队伍，试图建立一条“通往高层的开放之路”，一定程度上打破牛津大学、剑桥大学的精英阶层对政策建议的垄断。毫无疑问，富尔顿的改革提高了专才人员的地位，促进了文官阶层的发展，显著地拓宽了他们的视野，激发了文官阶层内在的活力，推动了文官制度的发展，这是“二战”后英国文官制度首次得到反思与变革。

三、富尔顿文官制度改革失败及原因

富尔顿改革在推行之初就饱受争议，1981年撒切尔政府下令废除文官部，标志着富尔顿改革的最终失败。富尔顿改革失败是主观冒进与客观现实阻碍综合作用的结果，富尔顿主张在短期内彻底改变英国文官制度的性质，对英国文官传统主义进行了猛烈的攻击，必然会引起高级官员群体和财政部的反对，再加上政府的更迭，使得改革停滞不前，最终导致失败。

一是《富尔顿报告》脱离实际，引起了保守势力的反对。如学者罗德尼·洛（Rodney Lowe）指出：“富尔顿委员会未能提供一个持续辩论的机会……委员会缺乏大胆的设想和明确的方向。”［8］这份报告实际上并没有形成连贯的改革计划，其分析和建议中有许多弱点、漏洞与模糊之处。一方面，改革措施“一刀切”，过于简单化，社会调研时间短，没有充分考虑民众的建议，并未给制度变革预留充足的过渡期；另一方面，富尔顿的职权范围有限，触犯了高级文官的利益。破除“通才崇拜”是富尔顿改革的主要指导思想。富尔顿认为，以高级文官为代表的“通才”过多，限制了专业技术类文官发挥应有的作用，是文官制度的根本弊病。治理国家确实需要视野广阔的通才，富尔顿的改革自始至终都没有对高级文官的作用进行客观的评估，主导思想难以站得住脚，这是改革受到广泛反对的主要原因。改革之后，在官员结构方面行政官员中“通才”仍旧占据主导地位，录取人员中牛津大学和剑桥大学仍占有重大比例，改革结果令人失望。此外，高级文官发挥在政府部门中的优势，熟练运用行政手段，千方百计阻碍改革，反对若干重大改革建议，使得政府受理的重点改革未能完全落实。

二是文官部和文官学院权力遭到侵蚀。文官部在内阁中被看作是服务性的而不是具有强制权力的机构，所以高级文官在文官部诸多事务上享有按其意愿指导事务的权力，这样文官部发挥的作用就很小。财政部的保守主义是工党推行改革的重要障碍。文官部从财政部手中夺取了部分权力，财政部对此耿耿于怀，利用调查文官部开支的机会设法予以干涉，不断削弱文官部的权力，最终文官部被撤销。因此设立文官学院遭到高级文官的反对，他们尽可能地减少文官学院的权力，同时特别注重培养高级文官的职能，以此保持自身的优势。从本质上讲，文官学院归由财政部管理，没有独立的财政，存在着严重问题。二十世纪七十年代后期，因经费严重不足，该学院开展的培训难以达到委员会提出的要求，发挥的作用大大降低。

三是政府更迭影响了改革进程。1970年，以爱德华·希斯（Edward Heath）为首的保守党政府上台，但国内此时经济严重衰退，他主张政府裁员、提高效率、稳定工业关系，以解决文官制度存在的问题。但这时富尔顿改革的诸多措施才刚刚开始实施，文官制度改革因此被搁置。1974年，哈罗德·威尔逊重返唐宁街10号，可是对1964年以来的这一场文官制度改革，他的激情已经所剩无几了。

尽管富尔顿委员会提出的改革建议给文官制设计了更合理的框架，更重视文官的重点培训，以及扮演专才的文官角色等，给现代文官的发展注入了生机活力，但却没有对英国的实际情况进行准确的评估，保守势力对此产生了强烈的反对，文官部和文官学院的职权受到了削弱。文官制度改革未能取得理想的结果，变革最终失败。

四、结语

《富尔顿报告》对英国文官制度的改革，在英国政治制度史上具有里程碑意义。它既继承了近代以来的文官制度，又吸收了现代社会中的人本思想，改革体现出鲜明的时代特征。虽然《富尔顿报告》切中英国文官制度所存弊病，并据此给出了解决方案，但由该报告主导的改革却屡遭高级官员的反对，还面临严重的财政问题制约。除此之外，支持改革的威尔逊政府又在1970年至1974年间存在长达四年的空档期。这一系列因素均对改革的推进造成了严重的负面影响，以致改革最终走向失败。富尔顿改革虽然没有达到目标，但它的失败给了之后的文官制度改革以镜鉴。它有着承前启后的作用，极大地冲击了英国传统文官制度与思想，特别在打破守旧的“通才崇拜”、推动文官队伍专业化发展、提升行政管理能力、增强文官制度的开放性等方面，为之后撒切尔政府时期的文官改革打下了基础。富尔顿改革虽已过去了半个多世纪，但对我国的制度改革仍具有一定的借鉴作用：改革要根据实际情况，必须切中痛点，改革的方向出现偏差或者错误将会直接导致改革的失败；同时，改革要注意方式方法，循序渐进地推进，妥善处理各方利益，确保改革的顺利完成；此外，政府在改革过程中要善于运用人才资源，争取最大限度发挥人才的作用，进而推动政府体制改革的成功。

参考文献：

［1］何平立.西方政治制度史［M］.北京：中国政法大学出版社，2015：203.

［2］DREWRY G，BUTCHER T.The Civil Service Today［M］.Oxford：Basil Blackwell Ltd，1988：48.

［3］BIRCH A H.The British System of Government［M］.London：Allen & Unwin Ltd，1986：141.

［4］BUTLER R.The Evolution of the Civil Service： A Progress Report［J］.Public Administration，1993（71）：395-406.

［5］BEER S H.The British Political System［M］.New York：Random House，1974：54.

［6］FELIX A.NIGRO.What Has Happened to Fulton？［J］.Public Administration Review，1973（2）：185-187.

［7］CHAPMAN R A，HUNT J.Open Government： A Study of the Prospects of Open Government Within the Limitations of the British Political System［M］.London：Routledge，1989：56.

［8］LOWE R.The Official History of the British Civil Service Volume 1： Reforming the Civil Service［M］.London： Routledge，2020：128.

作者简介：杨旭（1997—），男，汉族，山东潍坊人，单位为山东师范大学历史文化学院，研究方向为英国史。

齐泉（1992—），男，汉族，山东菏泽人，单位为山东师范大学历史文化学院，研究方向为日本史。

（责任编辑：王宝林）