晚清海关双重制度影响下福建船政的兴衰初探

摘要：晚清外籍税务司制度的建立和推广，让海关出现“常洋并立”的双重制度，对社会走向产生了深远的影响。其引进西方先进的思想和管理模式，让清政府有了稳定的关税收入，“借法自强”的想法愈加强烈，船政在此情形下得以创设和发展。在关税拨解不足时，清政府试图通过官员同时兼任闽海关监督和船政大臣的办法来解困，但由于对海关税收的过度依赖以及无偿派拨、协款造船、商业化三种经营模式的失败，船政在存续了四十余年后还是无法避免关停的结局。

关键词：船政；海关；晚清

中图分类号：K256.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）11-0078-04

A Study on the Rise and Fall of Fujian Ship Management

Under the Influence of Dual System of Customs in the Late Qing Dynasty

Shen Xin

（Fujian Ship Management Cultural Management Committee， Fuzhou 350015）

Abstract： The establishment and promotion of the foreign taxation department system in the late Qing Dynasty made the customs appear a dual system of “national and foreign parallel”， which had a profound impact on the social trend. The introduction of the western advanced idea and management mode made the Qing government get the stable tariff revenue， and the idea of “self-prosperity with foreign developed methods” became stronger， and the ship management was created and developed in this situation. When the customs allocation was insufficient， the Qing government tried to solve this problem with the method of officials concurrently serving as the Fujian customs supervisor and the minister of ship management. However， due to the excessive dependence on customs tax revenue and the failure of the the ship managements three business models of free allocation， cooperative shipbuilding and commercialization， the Fujian ship management still could not avoid closure after more than 40 years of existence.

Keywords： the ship management; customs; the late Qing Dynasty

一部船政史，半部中国近代史，晚清海关的兴衰是中国近代史的一个缩影，它在中国近代史上扮演着举足轻重的角色。鸦片战争后，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，丧失了关税自主权，洋人介入下的海关出现了“常洋并立”的局面。外籍税务司带来的影响逐渐蔓延，西方的先进思想文化开始冲击封建社会的禁锢，船政作为洋务运动的产物开始“借法自强”。船政在创设和发展的过程中不仅受到了海关带来的经费支持，也借鉴了它们的管理经验和方法，但由于经营模式的制约以及对海关经费的过度依赖，最终导致晚清船政失败的结局。

一、常、洋并立下的晚清海关制度

清代沿袭了明代的榷关制度，并在此基础上改进发展，创设了海关［1］，以求达到“盖取商贾之纤微，以资军国之需”的目的。五口通商以后，在西方列强的介入下，清廷原有的关税制度开始发生变化。本国商民贸易的税收称为“常税”，外国商民贸易的税收称为“夷（洋）税”，在一个通商口岸往往存在两个征税机构分别征收，海关职能开始出现分离。

1858年，在英、美、法三国的胁迫下清政府签订了《通商章程善后条约》，要求中国关税“各口划一办理”，并“邀请英人帮办税务”，次年两江总督何桂清指派英国人李泰国担任第一任总税务司。1861年总理各国事务衙门成立，成为海关税务司名义上的领导机构，并正式任命李泰国，标志着税务司制度正式合法化，外籍税务司影响下的海关制度至此形成。

外籍税务司控制下的海关称为“洋关”，也叫“新关”，主要征收中外商人的进出口贸易税、船钞、洋药税等，原有清政府海关监督领导下的海关被迫让渡了部分职能，只保留了对民船贸易征税，被称为“常关”，也叫“旧关”。在晚清政府的组织架构下，形成了两关并存的独特税政格局。

在官方意义上，常、洋两关的税务都受海关监督的监管，但在实际的运作过程中，由于洋关有独立的征税和组织体系，海关监督无法干涉，只能负责洋关税款的经收和报解，因此其权力范围仅限于常关［2］。外籍税务司的管理模式，使清政府海关制度有了向现代化转型的趋势，但洋人插手海关事务，清政府无法完全掌控税款的支配，弱化了财政上的集权。

二、海关影响下船政的创设及发展

（一）促办船政

太平天国运动的“内忧”以及两次鸦片战争的“外患”，使清政府中的部分官员开始思考富国强兵之路。魏源提出“师夷长技以制夷”，主张效法西方来达到自强的目的。1863年，洋务派代表人物左宗棠在给总理衙门关于法国船只劫案的复函中写道，“将来经费有出，当图仿造轮船，庶为海疆长久之计”［3］，首次表达了造船自强的想法。此后，他便与法国军官日意格、德克碑二人商讨建设船厂的方案，因船厂的建造涉及择地、购买设备、划分洋员洋匠的权责等问题，更为详尽的计划和方案还未成型。因此，在后续的两年中，左宗棠没有急于向清政府奏报有关设厂造船的事宜。

1866年，在平息太平天国运动之后，左宗棠回到福州，计划召唤远在湖北的日意格对船厂建造进行最后的商讨。二人还未见面，总理衙门便向清政府转呈了海关总税务司、英国人赫德于1865年底递交的《局外旁观论》，并奏请清政府让军机大臣以及沿江、沿海省份督抚围绕“如何设法豫防，俾各国目前不致生疑；如何设法自强，使中国日后有备无患”［4］商讨对策。同年六月，左宗棠在未与日意格做最后的商讨前便向清政府上呈设厂造船的计划，与他此前在这件事上谨慎行事的风格有异［5］39-40。

《局外旁观论》是海关总税务司赫德来中国十年后对清政府内政外交变革的政治主张，他希望清政府引进外国技术来维护统治，促进国家的现代化进程［6］。赫德身为英国人，他并非真正为了清政府着想，而是希望通过插手中国的近代化改革，扩大英国的对华影响和在华利益，符合当时英国的对华政策。尽管此前“师夷制夷”的想法就已有苗头，但由于封建思想的束缚以及顽固派的阻扰，洋务运动并未获得发展，《局外旁观论》一文打破了这个困局，清政府在左宗棠递交奏请后不到一个月的时间内就予以批准，可见海关税务司赫德在客观上对船政的创设起到了一定的推动作用。

（二）海关对船政的经费拨补

税务司在洋关中引入了西方的管理模式，洋税收入有了可观的增长。晚清对于洋税是分成进行使用的，洋税中的四成统一上缴户部，用于支付战争后不平等条约的赔款，其余的六成洋税则留给各个海关，主要用于自身的开支以及京饷、协饷的指拨。洋关上缴户部的洋税较之前有了大幅度增加，因此清政府对于邀请外籍人员帮办税务一事的态度发生了转变，由担忧疑虑变为欣然接受。1866年，四成洋税作为战后赔款的专款即将赔结完案，总理衙门要求“此项四成洋税，系由臣衙门奏明，提解部库，另款存储。……无论各省有无别项需要，概不准藉词留用”［7］，四成洋税便成为户部的固定进项被保留下来。

船政作为一个新设机构，需要支付场地、厂房、器械、人员等开支，对于清政府来说花费不小。左宗棠在上呈创设船政的奏折中建议：“如虑筹集巨款之难，就闽而论，海关结款既完，则此款应可划项。……轮船成，则漕政兴，军政举，商民之困纾，海关之税旺。一时之费，数世之利也。”按照他的想法，此时对英法两国的战争赔款已结清，也无其余需要具体支付的任务，可以从洋税四成项下支出，作为船政的创办经费，待舰船建成后，可以增加货物贸易的运输量，也可出租商运，以此来增加海关的税收。左宗棠的请奏恰逢其时，清政府同意从洋税四成项下拨付四十万两作为创办经费，之后规定从闽海关洋税六成项下每月拨付五万两作为制船经费。有了海关经费的支持，船政在罗星塔下顺利动工。

三、兼任海关监督和船政大臣的福州将军

福州将军是清代福建八旗驻防的最高军事长官，自1738年起，闽海关监督由福州将军兼任。在清代的行政体系中，官职的设置较为固定，如有增改就得经过一套繁琐的审批流程，因此每当有职位空缺时，多会通过“兼差”这一模式，让官员承担与其本职相距不大的职位［8］。其余各地的海关监督多由地方道员兼任，唯有闽海关监督由掌握军权的官员兼任，极具政治和军事色彩［9］。

经历了中法马江海战和中日甲午战争的惨败后，船政对于清政府在海防中的重要性大幅降低，船政大臣的职位经历了从总理大臣至督办大臣再至署理大臣，最后到闽浙总督和福州将军兼管大臣的变化。因为福州将军在兼管船政的同时兼任闽海关监督，而闽海关是船政最主要的经费来源，清政府试图通过官员兼差来保障船政经费以挽救衰退的局面。

1895年裕禄出任福州将军，次年接任船政大臣，开始设法振兴船政。他按照船政初设时的想法聘请洋员协助，开启船政的新五年计划，建造新式鱼雷巡洋舰、推动第四期留欧计划落实，为船政注入了新的活力。在调离之后他仍心系船政，在百日维新期间积极谏言，强调船政的重要性并指出船政发展的瓶颈乃是经费。光绪帝核定每年拨付船政188万两支援船政建设，船政得到了前所未有的重视［5］520-524。但随着百日维新的失败，仅有15万两被船政留用，其余如数上缴，所聘请的船政监督杜业尔的造舰计划遥遥无期，船政的发展又陷入了僵局。

时任兼管船政大臣的福州将军崇善试图寻找新途径来破解船政几近停顿的局面。他看到多省通过铸造铜圆获利，便于1904年奏请清政府在船政开厂鼓铸铜圆，他认为铸币低成本高收益能使船政经费实现自足，待“将来鼓铸扩充，能以盈余巨款。……似此不独便商利民，犹能振兴厂务，实为有益无弊之举”［10］532。次年七月，闽海关铜币局在船政衙门前正式开办，由闽海关向汇丰银行贷款30万银元，作为初始经费。此举并未给船政带来获利，因竞争激烈铜圆贬值，管理混乱贪腐之风盛行，铜币局不到半年便被参奏关停，亏损达六万四千多两，同时之前的贷款也需归还，加剧了闽海关的经济压力。

四、船政经费及经营之困

晚清船政走向衰败的原因有诸多方面，但经费不足及经营问题是制约其发展的重要因素。

（一）海关经费不足

晚清政府外要偿债、内要兴政，各项指拨名目渐增，海关等税款入不敷出，六成项下经费不能如数拨解。后因日本侵台事件导致台海局势紧张，清政府决定从1876年1月起，年拨船政的60万两不再全靠六成洋税，其中的24万两由四成洋税项下划拨［11］。在减少闽海关六成洋税负担的基础上，既定款项仍无法尽数拨解，之后船政暂用南洋和广东造船的协款银，勉强维持运转。随着造船数量的增加，养船费用不断提高，据林庆元的《福建船政局史稿》统计，船政后期闽海关所拨款项未及应拨款项的45.6%，加之南洋、广东协造船计划的终止，船政已无法通过调剂挪用来解决经费问题［12］。1885年，为了便于统一海军的指挥权，清政府设立总理海军事务衙门，从1890年起，船政的相关事宜需要向海军衙门汇报，海军衙门因经费问题多次要求船政“变通裁减”。

《马关条约》和《辛丑条约》规定的巨额赔款，让清政府的财政状况极度恶化，海关收入除了用作战争赔款外还作为清政府向他国借款的担保。不仅如此，列强为了确保清政府有款可还，强迫其同意将各通商口岸的常关划归洋关管理，以增加关税收入。此时海关对于船政的拨款已无暇顾及，依赖于政府拨款得以存续的船政于1907年正式关停。

时任福州将军兼管船政的崇善于1906年12月上奏，向清政府报告船政的症结所在，“诚知闽关一隅之力，固万万不足以存船政”［10］541。据统计，福建船政从1866年创设至1907年关停，从清政府获取的经费74%都来自于闽海关［13］，对关税的依赖颇深。

（二）船政经营模式失败

从船政存续的四十余年来看，其经营模式大致可归纳为无偿派拨、协款造船和商业化经营三类［14］。

船政的主要经费来自海关的关税，在创设的前期，清政府为了抵御外来侵略巩固自己的统治，对船政较为重视，海关对船政都是足额拨解。船政所造之船由清政府下令无偿调拨给各处使用，没有通过买卖的形式来回收造船成本，加之造船前未估算造价，采用“实用实报”“实用实销”［15］的方式，存在贪污、虚报的现象，增加了船政的经费开支。

从1876年到1881年，闽海关洋税六成项下的拨款仅为原定的半数，1880年船政奉旨建造南洋水师所需的撞击巡洋舰，因“经费之匮，实倍往常”，清政府便“饬下南洋大臣协拨银二十万两”［10］177，船政的协款造船经营模式就此开启。此后任南洋大臣的左宗棠通过协款造船的模式又向船政订购了两艘巡洋舰，虽然所协之款仅够船只的工料成本，但对于当时的船政来说已经大大减负了，仅需提供日常固定开销便能维持船政正常运转。随着马江海战战败以及船政强有力支持者左宗棠病故，协款造船的订单缩减。为了加强防务，不让船厂闲置，在两广总督协款不足成本一半的情况下，仍同意代造军舰和炮艇。船政协款造船的模式无法起到盈利的作用，甚至出现亏损。

为了支付洋员的欠薪，不让船厂关停，船政试图通过商业化经营模式来扭转局面。1902年，船政会办沈翊清请旨：“如有备造大小兵、运各船，不必商购外洋，拟照南北洋、广东成案，即就船政购造……即华洋各商有托制商船者，亦可订立合同，允为制造”［10］523-524。随即，船政监督杜业尔获得了上海法商立兴洋行25个月3艘商船的造船订单，并正式签订合同，如果成功建造不仅能够盈利，还能解决洋员的欠薪问题。但此时船政的商业化经营并不是完全市场化，仍是官办经营的状态，受制于人。军机处认为代造江船一事为“流弊”，要求船政废止合同，并遣散了船政的洋员、洋匠，船政进行自救的努力付之一炬，商业化经营被迫流产。

五、结语

国强则关兴，国弱则关衰。综观船政的发展史，不难看出船政的兴衰成败与海关的经费支持呈正相关。晚清海关的双重制度让关税被外国人所把持，无法以国家利益为目标进行调整。船政在探索自强的道路上取得了诸多成就，一方面得益于海关的近代化，但另一方面由于对海关税收的过度依赖，最终还是无法避免停办的结局。虽然在过程中尝试通过官员兼差、调整经营模式等办法进行自救，但仍陷入每况愈下的境地。船政的发展受到封建体制的制约，丧失了海防竞争力和对国家财政的贡献能力，海关主权的旁落进一步削弱了晚清的国家实力，最终加速了满清王朝的覆灭。

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作者简介：沈鑫（1989—），女，汉族，福建福州人，福建船政文化管理委员会馆员，研究方向为文物研究与文物保护。

（责任编辑：朱希良）