湖南营商环境建设：实践、问题与优化路径

收稿日期：2024-01-24

基金项目：湖南省司法厅2023年重大课题“湖南优化法治化营商环境实证研究”（项目编号：HNSF23A04）

作者简介：刘勇华，女，湖南双峰人，中共湖南省委党校（湖南行政学院）法学教研部副教授、硕士研究生导师，主要研究方向：行政法、政府法治。

摘要：湖南省委省政府坚决贯彻落实党中央、国务院优化营商环境的重大决策部署，结合湖南实际，坚持顶层设计、问题导向和制度创新，湖南营商环境建设取得长足发展。营商环境优无止境，湖南营商环境建设仍然存在政务环境有待进一步优化、市场环境有待进一步规范、法治环境有待进一步完善、营商环境建设的协同联动有待进一步突破等问题。持续优化湖南营商环境应当以数据赋能为抓手，打造优质高效政务环境；以平等保护为核心，营造公平有序市场环境；以公平正义为保障，夯实营商环境法治根基；以多元主体参与为导向，构建营商环境协同联动新格局。

关键词：营商环境；数据赋能；平等保护；协同联动

中图分类号：D9    文献标识码：A    文章编号：1009-3605（2024）03-0102-08

好的营商环境就是吸引力、生产力和竞争力。党的十八大以来，党中央、国务院审时度势决策部署优化营商环境，湖南省委省政府坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，把优化营商环境摆在事关湖南发展全局的重要位置，将优化营商环境连续纳入“三大支撑八项重点”“发展六仗”“三送三解三优”等全省重点工作，积极营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

一、湖南营商环境建设的实践

近年来，湖南省委省政府明确优化营商环境是全面落实“三高四新”战略定位和使命任务的重要举措，结合湖南实际，聚焦市场主体诉求，主动作为，坚持顶层设计、问题导向和制度创新，在优化营商环境上绵绵用力、久久为功，政务环境不断优化、市场环境不断规范、法治环境不断净化、重商安商氛围不断浓厚，重点难点堵点问题破解有力，营商环境建设成效显著。在全国工商联发布的“万家民营企业评营商环境”中，湖南2020年度全国排名第10，是唯一进入前10的中部省份，2021年度全国排名第8，2022年度全国排名第7，实现了营商环境优化“三年三进位”，2023年度获评营商环境“前10省份”和“前10最佳口碑省份”。其中，“一件事一次办”改革入选《中国营商环境报告2020》，被写入《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》，作为“放管服”改革和法治政府建设的重要举措在全国推广。

（一）坚持顶层设计，统筹推进

营商环境涉及市场主体准入、经营和退出全过程的各种体制机制性因素，是一个复杂的系统工程，中部内陆省份囿于经济欠发达、人们思想观念较为滞后、机关服务意识与水平有待提高，优化营商环境必须坚持顶层设计，统筹推进。省委省政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终把优化营商环境作为推动湖南经济社会高质量发展的“头号工程”，切实站在服务市场主体的立场，做好结合湖南实际的顶层设计，以一张蓝图绘到底的决心，统筹推进营商环境不断优化。成立了省优化经济发展环境联席会议办公室（省优化办）具体负责全省的优化营商环境工作，2021年7月，为强化优化营商环境职能，湖南省发展和改革委员会专门设置优化营商环境处，承担优化营商环境职能及省优化办日常工作[1]。省委省政府先后发布《对接“北上广”优化大环境行动导则》（2017年）、《关于促进民营经济高质量发展的意见》（2018年）、《湖南省优化经济发展环境规定》（2019年）、《关于深化对接“北上广”优化大环境行动的工作方案》（2020年）、《湖南省优化营商环境规定》（2021年）、《湖南省优化营商环境三年行动计划（2022-2024年）》（2022年）、《关于支持民营经济发展壮大的若干政策措施》（2023年）、《湖南省人民政府关于持续打造“三化”一流营商环境的实施意见》（2024年），既借鉴先进地区做法和经验，同时固化近年来行之有效、具有湖南辨识度的优化举措，进一步明确重点任务、责任分工及进度安排，不断实现营商环境新的提升。

（二）坚持问题导向，精准施策

囿于区位、人才、资源、产业结构、经济发展水平的差异，各地营商环境建设中呈现的问题也各不相同，优化营商环境必须坚持问题导向，精准施策。湖南聚焦降低营商成本、提高行政效能、加强政策落地、完善企业权益保护，刀刃向内、自我革新，实施政务服务提优、市场环境提质、项目审批提速、权益保护提标、经营成本减负五大专项行动，着力解决影响湖南营商环境的痛点难点堵点问题，推动湖南省营商环境不断提标提质。

（三）坚持制度创新，久久为功

营商环境优无止境。优化营商环境归根结底关键在于不断解放思想，从机制上突破，从制度上创新，湖南省委省政府坚持制度先行，充分发挥制度创新引领作用，致力于在法治轨道上推进营商环境建设。打造“一件事一次办”政务服务品牌和“一码一网一平台”三位一体工作系统，建设开通“湘易办”超级服务端，构建“湘企出海+”综合服务平台，从市场准入、公平竞争、融资支持、减税降费、政策兑现、市场主体保护、科技创新服务、人才集聚发展等领域提出全链条、全过程、全方位的改革创新举措，有效提升全省营商治理效能，优良的营商环境逐渐成为湖南的核心竞争力。

二、湖南营商环境建设存在的问题

湖南营商环境加速改进、不断优化，全省营商环境质量逐年呈稳定上升态势，一些好的做法和经验正在形成，但与党中央、国务院的决策部署要求、与国际国内营商环境建设标杆城市、与市场主体、办事群众期盼、与湖南经济高质量发展仍有一定差距，湖南营商环境特色品牌不够鲜明、引领性创新性改革举措不足、深层次改革亟待新突破。

（一）政务环境有待进一步优化

1.政务服务还不够优质高效。 一是“人人都是营商环境、事事关乎营商环境”的理念还未全面树立，部分政府工作人员的工作理念、创新能力、服务水平与优化营商环境的要求存在差距，部分地区和部门存在遇到难事不担当、不作为现象。二是涉企服务模式的创新、涉企服务体系的健全、涉企服务平台的完善、涉企诉求及时办理等仍需加强。

2.数字政府建设还不够深入。一是数字化转型不够深入，与先进省市相比，数字基础设施建设相对滞后，系统和平台建设、集成、对接仍有欠缺，如“移动办”“智能秒批”“一网通办”等重要系统的开发有待加快推进，运用大数据、人工智能、区块链等技术手段实施行政管理及利用数据推进工作的能力还有待加强。二是部分地方政府及部门不愿、不能、不敢数据开放共享，导致数据归集难、数据共享难、系统整合难、重复建设等问题。

3.践诺履约还不够彻底。一是个别地方政府及部门不履行、不完全履行或者延迟履行作出的承诺或签订的协议，严重影响政府公信力。二是部分国家机关、事业单位、国有企业违约拖欠市场主体账款，影响市场主体生产经营。

（二）市场环境有待进一步规范

1.公平竞争落实还不够到位。一是部分地区市场准入负面清单未全面落实，排除、限制公平竞争的政策文件仍未清理到位。二是准入准营门槛过高、条件设置不合理不清晰、变相审批、地方保护、公共服务领域变相垄断经营、某些垄断行业放开后“准入难营”等隐性壁垒变相限制公平竞争。

2.要素保障还不够充分。一是民营企业、中小微企业融资难、融资贵。二是市场主体获取水电气等要素成本相对偏高，物流费用、用工成本有待降低。三是部分园区公共交通、医疗、教育等设施配套不完备，影响企业招工用工留工，尤其是专业人才、高科技人才、复合型人才难招难留。

3.惠企政策兑现还不够高效。一是惠企政策统筹性有待加强。部分惠企政策执行标准不规范，在企业规模、纳税贡献、资质认证等方面设置门槛，惠企政策地区间、企业间存在差异。二是惠企业政策精准性、便利度有待提升。部分惠企政策的实际执行效果与政策制定的出发点、广大市场主体的期盼仍然存在一定差距，“免申即享”机制未能全面有效构建，政策落实“最后一公里”未全面打通，影响企业获得感。

（三）法治环境有待进一步完善

1.监管执法还不够规范健全。一是监管规范化、精准化、智慧化有待全面提升优化、监管机制创新不够、信用监管发展不均衡。二是行政执法有待进一步规范。个别地区仍不同程度存在涉企多头检查、多层检查，以罚代管、趋利执法，部分执法部门自由裁量权过大、执法随意性较大。

2.司法保障还不够公正高效。一是立案难有待进一步破解。网上立案操作流程不便捷、立案等候时间较长。二是审判质效有待提高。金融、知识产权、破产等纠纷案件的审判专业化能力仍需加强，部分地区涉企合同纠纷、破产案件平均审理周期过长，审判效率有待提高。三是信息化建设有待加强。电子送达推广、庭审智能化水平、执行措施信息化等与先进省市相比相对滞后。

（四）营商环境建设的协同联动有待进一步突破

1.政府推进营商环境建设的协同联动不够。一是不同层级政府之间的协同联动不够，如“放管服”改革中存在“放不下”“接不住”的窘境。二是政府部门之间的协同联动不够，需要多个政府部门协同联动推进的事项，统筹协同、一化推进力度不够，如营商环境数字化转型升级中，存在系统不联通、业务不协同、数据难共享等问题。三是跨区域政府之间协同联动不够，集中体现在地方保护、政务服务不同质、监管执法标准不统一等方面。四是府院协同联动高效履职不力，如在知识产权的司法与行政执法衔接、办理破产案件的府院协调联动、法院与自然资源和规划部门、人力社保部门、公安机关等部门的执行联动等方面均存在不同程度的落实力度不够。

2.政府、市场和社会等多元主体推进营商环境建设的协同联动不同步。市场和社会等多元主体参与营商环境建设的广度与深度不足，碎片化、形式化参与现象较明显，如政企沟通机制不畅通、市场和社会参与营商决策制定和营商评价的机制不完善、市场、社会因缺乏话语权难以对政府形成有效监督和制约，最终导致市场、社会参与营商环境建设的意愿不强。

3.省内区域营商环境发展不平衡。一是市州之间地区营商水平存在差距。虽然全省营商环境持续改善，但各市州在营商环境建设能力与进度上呈现不均衡性。近年来，长沙市紧盯“国内领先、国际一流”目标，连续5年在全省营商环境评价中保持第一，长沙、株洲、湘潭连续3年保持在全省优秀行列，衡阳、郴州、岳阳等地不断持续发力，营商环境建设成效显著，但部分市州仍有较大提升空间。二是县域营商环境分化明显，差距加大，影响全省营商环境效能的整体提升。

三、湖南营商环境建设的优化路径

党的二十大报告指出完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。2024年3月，习近平总书记主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时指出，加强市场化法治化国际化营商环境建设，增强对国内外要素资源的吸引力。2024年5月，在全省优化营商环境大会上，省委书记沈晓明强调，要深化对营商环境建设的规律性认识，努力打造具有湖南特色的一流营商环境。湖南正在全面深化改革开放和推动高质量发展，在这一转变发展方式和增长动力的关键期和攻坚期，营商环境越来越成为湖南吸引投资、激发创新活力的战略性抓手。进入高质量发展阶段，对营商环境优化提出了更为深入、更具创造性的改革要求，营商改革进入深水区、攻坚期，便利营商正在向促进宜商转变。在新时代新征程上，湖南要正视营商环境建设的差距与不足，以习近平总书记优化营商环境的系列重要论述和习近平总书记考察湖南重要讲话和指示精神为科学指引和根本遵循，参照世界银行宜商环境评估新指标，结合各地资源禀赋、产业基础，强化系统思维、鼓励制度集成创新、严格督查考核，务实高效解决突出问题，建设一流营商环境，更好服务“三高四新”战略和经济高质量发展。

（一）以数据赋能为抓手，打造优质高效政务环境

大数据、人工智能等新技术的迅猛发展，为政府部门深化公共服务奠定技术基础和提供技术支撑。“党的十九届五中全会明确提出‘加快数字化发展。2020年11月，习近平总书记在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上发表重要讲话，首次提出了‘数字营商环境，强调‘倡导优化数字营商环境，激发市场主体活力，释放数字经济潜力，为亚太经济复苏注入新动力。”[2]打造优质高效政务环境，必须以数据赋能为抓手，全面提升政务服务效能。

1.加快推进涉企服务优化升级。一是注重发挥纪检监察监督、审计监督作用，推动解决营商环境优化全过程和各环节的思想问题、作风问题，凝聚大抓优化营商环境的强大合力。二是创新打造契合各地行业特色的主题式涉企服务活动，完善市场供需对接平台，推动市场主体需求精准对接，精准满足市场主体个性化需求；健全企业帮扶长效机制，推行“企业接待日”“早餐会”“晚餐会”等常态化政企沟通机制，强化涉企诉求办理，不断提升市场主体满意度。

2.着力推动数据资源融合共享。一是加大财政投入，推进“智慧导办”“智能秒批”“无证明城市”等政务服务基础性平台建设，打造智能高效的政务服务信息基础设施。二是定期梳理一批部门业务痛点和企业办事堵点，提出高频关联数据清单、关键基础数据清单，明确数据使用权限、统一数据使用标准，强化协同共建，逐步打通数据壁垒。三是建立数据资源融合共享的考核问责机制，切实解决数据不愿共享、不敢共享，确保数据共享有效落地。

3.严格督促政府践诺履约。一是完善政务诚信履约机制，建立政府承诺事项兑现常态化机制，积极稳妥化解历史遗留问题，督促各级政府及其部门、各园区积极主动履约。二是持续开展清理拖欠款项专项行动，各地要加强预算约束和压实还款责任，加大清欠工作力度，构建企业账款信息公开、失信惩戒和追责问责的长效机制。

（二）以平等保护为核心，营造公平有序市场环境

“在现代经济运行体制中，市场和政府是两种基本的资源配置方式。通过市场经济的竞争机制发挥效用，在微观层面能够激励创新、优胜劣汰，在宏观层面能够分配社会劳动、调节资源配置。”[3]营造公平有序市场环境，应当平等保护市场主体合法权益，促进市场公平竞争。

1.全面落实公平竞争审查。一是集中清理违反公平竞争的政策文件，尤其是加大对市场准入、融资信贷、招标投标、政府采购、投资贸易等领域违反统一大市场建设的不合理限制、排斥条件的清理力度，全面落实市场准入负面清单。二是严惩扰乱公平竞争行为，建立健全违背市场准入负面清单制度案例归集和通报制度，加大反不正当竞争和反垄断执法力度，有效保障各类市场主体平等参与竞争。

2.大力推进要素供给公平。一是切实解决民营企业、中小微企业融资难融资贵。健全激励和约束机制，充分发挥“金融超市”作用，大力推行“信易贷”，畅通多层次、精准化、高效率的金融服务对接通道，引导金融机构加大对民营企业、中小微企业的信贷支持力度。二是着力解决用能、用工难题。加大电力供给，提升运维水平，推进水电气联合施工，简化接入审批流程，推进全程网办，降低用能成本；建立高端人才引进和奖励机制，不断优化完善人才住房、医疗、配偶就业、子女入学等配套支持政策，为高层次人才提供覆盖全生命周期的服务体系，营造拴心留人的人才环境。

3.多措并举推动惠企政策落地见效。一是全面梳理惠企便民政策，扩大市场主体参与政策制定的渠道，加大政策宣讲力度，提高政策知晓力度。二是构建政策精准服务平台，大力推行惠企便民政策“一件事一次办”“免申即享”，落实政策精准推送和快速兑现。三是建立政策兑现跟踪问效机制，切实解决政策兑现难点堵点，确保政策全面及时高效落实。

4.不断强化公正监管。一是提升监管的精准性、有效性。聚焦企业发展全生命周期，形成涵盖共性监管事项、行业特色监管事项的监管清单，实现“双随机、一公开”监管全覆盖、常态化；根据行业属性、企业特性、风险程度、信用等级等不同情形针对性实施包容审慎监管，落实不予处罚、从轻处罚、减轻处罚“三张清单”事项具体化和标准化；推进监管数据汇集和信息共享机制建设，提高“互联网+监管”数据准确率和监管事项覆盖率；加强企业信用信息征集、共享、公示和承诺的制度建设，建立市场主体信用评价体系，充分发挥和提升“信用监管”效能。二是推进监管规范化建设，严格规范政府监管行为，形成事前防范、事中制约、事后监督的制约监督体系。

（三）以公平正义为保障，夯实营商环境法治根基

“随着《优化营商环境条例》的出台，营商环境法治化不仅作为地方政府的一项职责而存在，并且在一定程度上也是地方政府在新一轮竞争中制胜的法宝，成为地方开展法治竞争的主要面向。”[4]优化营商环境，应当持续夯实营商环境法治根基，强化营商环境的法治化支撑，提升地方政府竞争力。

1.加快制定出台优化营商环境省级地方性法规。法治是最好的营商环境，良好营商环境以全面系统的法律规范体系为支撑和保障，营商地方立法是各地优化营商环境的“总法”，我国目前已有29个省、自治区、直辖市制定出台省级优化营商环境条例。囿于政府规章立法权限，《湖南省优化营商环境规定》对与司法活动相关的营商环境建设内容规定较少，在一定程度上削弱了优化营商环境的法治效果。营商环境建设离不开司法机关的参与和推进，相关省市优化营商环境条例对司法机关参与营商环境建设均做了明确规定，如《上海市优化营商环境条例》在第六章明确规定强化执行难源头治理、试行涉案企业合规第三方监督评估机制、推进完善市场化、法治化的破产制度、加强网上诉讼服务平台建设等制度；相较于《湖北省优化营商环境办法》《湖北省优化营商环境条例》在第五章对人民法院、人民检察院优化营商环境的职责、制度等做了明确规定。《湖南省优化营商环境条例（草案征求意见稿）》正在公开征求意见，应尽快推进条例立法，将司法机关优化营商环境行之有效的经验做法上升为地方立法，明确司法机关营商环境建设的职责，规范其举措，为司法机关协同推进营商环境优化提供地方立法遵循。

2.全面推进严格规范公正文明执法。一是加强执法信息共享联通和信息公开，实行检查抽查结果互认，着力解决多头多层重复执法检查。二是严格规范行政执法自由裁量权，推进行政执法细化量化工作，压缩处罚自由裁量空间。三是不断提升行政执法人员的执法能力和水平，整合精简执法队伍，强化执法监督考核。

3.持续提升司法审判质效。一是推进案件繁简分流。依法提高简易程序、小额诉讼程序适用率，积极推进知识产权系列案件快审速审机制，逐步扩大知识产权快审案件比例，确立破产案件繁简标准，推进简单破产案件独任审理。二是加强审判专业化建设。加强金融审判队伍专业化建设，切实提升金融纠纷司法审判能力；推进知识产权案件审理专门化、管辖集中化、程序集约化和人员专业化，更好服务湖南打造具有核心竞争力科技创新高地；建立健全破产业务指导和培训常态化机制，推动破产审判机构、审判人员专业化。三是加大财政支持智慧法院建设力度，推动现代科技赋能司法审判执行工作，优化司法便民服务。

（四）以多元主体有效参与为导向，构建营商环境协同联动新格局

“优化营商环境的过程就是‘政、企、社多方主体共同探寻对经济平稳健康发展有益的外部环境，是多方主体共同参与社会经济问题治理的过程，需要构建并逐步完善与公共问题应对的政府主导、多元主体有效参与的治理机制。”[5]基于营商环境资源的公共性、整体性和外部性、营商环境建设中政府责任转型、营商环境区域发展不平衡等因素，协同推进营商环境优化已成共识，良好营商环境应该是多元主体自发自主共建的可持续发展格局。

1.充分发挥营商环境建设中的政府主导作用。政府在营商环境改革决策、执行、评价等环节应当发挥主导作用，引导、推动各主体、各地区理念、目标、举措协同。一是强化不同层级政府和政府跨部门的全面协同。各级政府、各政府部门在营商环境建设中应高度统一认识，打破层级、部门和区域之间的壁垒，在审批关联事项全链条下放、监管联动响应和协作机制建设、数据融合共享等方面重点发力，取得实质进展和突破。二是深化府院高效协同履职。通过府院联合发文、府院联席会议、常态化沟通机制等方式，统一思想、深化认识、强化调度，推动府院高效协同履职。

2.形成政府、市场与社会优化营商环境的合力。一是完善市场、社会参与营商环境建设的机制，如健全政企沟通机制，推动市场自律制度建设，规范政商交往行为，全面构建“亲”“清”新型政商关系，大力营造重商、亲商、爱商、富商、安商的良好氛围。二是积极培育市场力量和社会力量的营商参与意识与能力，动员市场与社会深度参与营商决策，构建以市场和社会为主体的营商环境评价机制，实现政府主导一元治理向市场和社会参与多方共治的转变。

3.构建营商环境区域协调发展机制。一是发挥示范引领全省营商环境协调发展。首先，持续做好全省营商环境优秀做法和典型经验的总结推广，鼓励各市（州）、县（市）学习借鉴并改革创新，营造全省营商环境建设竞跑氛围；其次，积极探索长株潭都市圈营商环境地方协同立法。“推进营商环境的区域协同必然要求以营商环境地方协同立法为基础和保障，通过协同立法确保区域内优化营商环境的重要制度有机对接。”[6]通过长株潭营商环境地方协同立法，推动和保障长株潭营商环境一体化建设，充分发挥长株潭营商环境在全省的示范效应，引领全省营商环境整体优化提升。二是督促营商环境滞后的县域加快改革进程。以《优化营商环境条例》和省、市（州）政府相关改革举措的落实落细为标准，对营商环境建设滞后的县域强化指导与督促。营商环境滞后的县域也应当结合县域实际情况，聚焦市场主体和办事群众反映的普遍性、深层次问题，加大改革创新力度，探索特色化县域营商环境优化路径。

参考文献：

[1] 杨亲辉.湖南法治化营商环境建设的实践、问题和优化路径[J].湖南行政学院学报，2022（1）：84-91.

[2] 周伟.数据赋能：数字营商环境建设的理论逻辑与优化路径[J].求是，2022（4）：35-42.

[3] 李建伟.习近平法治思想中的营商环境法治观[J].法学论坛，2022（5）：21-32.

[4] 苟学珍.地方法治竞争：营商环境法治化的地方经验[J].甘肃行政学院学报，2020（4）：114-128.

[5] 程潇凝，潘桂媚，刘红．农村公共危机事件的多元治理主体行为及参与困境分析[J].广西师范学院学报（哲学社会科学版），2015（1）：89-93.

[6] 刘勇华，龙婧婧.我国营商环境地方立法检视与优化：基于营商环境地方立法中“市场环境”章的内容比较[J].行政与法，2022（12）：97-105.

责任编辑：叶民英